自治与控制：二战后美国大学与政府的关系

■李欣然

自治与控制：二战后美国大学与政府的关系

■李欣然

基于自治和控制的视角，透视二战后美国大学与政府的关系，可以发现，政府控制呈增强趋势。其原因在于，大学受双重价值的影响，大学自身的发展存在一些矛盾，政府不仅会出现失灵的情况，还与大学的发展有利益冲突。然而，美国大学与政府之间仍旧能实现有效平衡，这有赖于二者之间保持着明确的权责关系和合理张力。

大学自治；政府控制；平衡

李欣然，山东师范大学教育学院博士生。（山东济南 250014）

大学自治与政府控制的关系，是大学发展历程中不可回避的问题。二战后美国大学与政府之间经历了一种政府控制增强的变化，而大学的发展却又不失自治的底线，最终实现二者的有效平衡。无论是从历史角度借鉴，还是通过理性思维的探寻，美国大学与政府之间的关系均可资借鉴。

一、历史演变

1944年，美国国会通过《退伍军人适应法》，尽管颁布这一法案的初衷并不是使政府卷入大学事务，但实际上造成的结果是在该立法的引导下，大批退伍军人进入高校学习。1945年，联邦政府发布《科学：无止境的前沿》，使高等教育的政治化倾向愈加明显，政府成为研究赞助人和订约人。这意味着联邦机构有权改变学校的管理行为和机构目标，包括自由的基本宗旨。1947年杜鲁门总统高等教育委员会出台的报告《服务于美国民主的高等教育》，不仅是美国有史以来总统第一次专门在联邦层面上对高等教育议题进行调研，而且还给联邦提出了大量参与高等教育的建议。同年兴起的麦卡锡主义，要求教师签署忠诚誓言，遵守警觉的国会或州官员可能要求的任何行为准则，否则，最严重的后果可能是被立即解雇。麦卡锡主义引起的巨大反应表明，政府干预已在高等教育领域达到较深的程度。

与此同时，全国范围内的军事—工业—学术复合体迅速发展并逐渐成为一种社会结构，加深了知识和权力的高度共生关系。1958年《国防教育法》的颁布标志着联邦政府向高等教育大规模投入时代的到来。1965年颁布的《高等教育法》是美国历史上第一部高等教育立法，它扩展了联邦政府在高等教育财政领域的作用，使联邦政府直接介入高等教育发展。20世纪60年代末到80年代中期，政府对大学的干预经历了一个低潮期。随着美国经济的好转，80年代中后期政府干预大学的势头有所回升，具体表现为政府发布报告、采取国会立法以及制定相关规划。1992年，《高等教育法修正案》出台，提出对中学后教育实施检查，加强了联邦政府对高等教育的监督。进入21世纪，美国教育部相继发表《2001—2005年战略规划》、《2002—2007年战略规划》、《2007—2012年战略规划》，要求不断提高大学的教育质量并逐渐确立了“国家利益”取向。

这段并不平静的历史过程表明，二战后美国高等教育相对于政府的独立地位不断受到挑战。各种政策法规的出台表明政府干预趋势的增强，这使美国大学已经走出完全不受外界机构干预而自主处理自身事务的时代。究其原因有三。其一，伴随大学从储藏知识的仓库转变为创造知识的核心，知识和科学在战争过程中及战后产生巨大作用，大学不断强化自身在美国社会中的地位，并保持巨大生命力。大学对社会发展如此重要，因此它们受到政府越来越多的直接或间接控制。其二，伴随美国高等教育“黄金时代”而来的学生人数的迅速增长以及科学研究从“小科学”向“大科学”的转型，导致教育经费的不断上涨，一系列新的外部环境的转变使得大学越来越离不开政府的支持。其三，以上因素导致大学的规模日益扩大，当“大学的规模发展到最大时，正是社会越来越依靠政府的全面控制之日”［1］(P41)。

二、因素分析

（一）大学双重价值取向的影响

美国教育家布鲁贝克提出，确立大学的地位有认识论和政治论两种主要途径。由此，大学的双重价值取向分为理性主义模式和功利主义模式。以认识论为基础的理性主义模式主张大学依据自身逻辑办学，力求学术客观性和价值无涉，探求知识的目的只是追求“闲逸的好奇”。大学保持超然于社会的状态，反对任何外界干预，尤其不能以政治和商业的目的去生产知识和文凭，否则会左右大学探索和传播真理的客观性。卡斯帕尔指出：“学术自由意味着超脱于政治……世界各地的国家及其官僚机构经常会窒息创造性并断绝其新鲜空气。”［2］(P103)以政治论为基础的功利主义模式认为，人们探究知识的目的不仅仅出于闲逸的好奇，而且还因为它对国家有深远的影响，高等教育应关注国家需求并服务于社会。政治论高等教育要求大学从根本上改变以往基本与世隔绝并拒绝由政治和经济构成的社会现实，从孤芳自赏、深不可测的象牙塔中走出来，融入社会现实，从根本上缓解大学与社会完全脱节造成的紧张关系。［3］(P118)

对高等教育在政治上的合法地位，我们无需大惊小怪，自古以来教育就被看作政治的分支，柏拉图、亚里士多德、杜威的著作中均有提及。而且，“当高等教育卷入日常生活的时候，必然会遇到如何确定目标和如何行使权力来实现这些目标的争论，而这些争论自然具有政治性”［4］(P15)。随着大学成为现代社会的轴心机构并卷入复杂的社会事务中，其政治化过程不可避免，而政治权力也成为学术系统权力的重要组成部分，“今天，在世界上的大多数国家，高等教育主要是中央政府组织的一部分。高等教育的性质因而取决于中央各部门的性质，受到一般政治权力的影响”［5］(P113)。大学自治与政府控制之间的博弈是这两种价值观冲突的体现。两种哲学观共存于高等教育领域并作为基础指导高等教育活动，但正如布鲁贝克所言：“尽管‘威斯康辛’取得了成功，然而在高等教育哲学的政治论和认识论之间仍然缺乏和谐。”［4］(P18)

二战后，知识功能的泛化使得政治论成为高等教育合法性的主要哲学依据。尤其在强化科研形式下出现的军事—工业—学术的复合体现象，更加稀释了认识论哲学的神秘，对大学自治的影响产生微妙而持久的作用。有学者认为，探寻高深学问、追求真理的认识论哲学在美国大学的出现，这本身就是一种乌托邦。大学从未实现充分意义上的“国中之国”，它反而会沦为普通的公共机构而丧失独立性。认识论的不断退守和政治论的强势进攻威胁大学自治与政府控制的平衡，政治权力的渗透及其与高等教育的亲密接触不断侵蚀大学自治。

（二）大学自身发展的矛盾

从大学自治的起源看，中世纪大学为反对外界干涉学校生活，极力维护管理自身事物的权利而形成高度自治。从大学自治的内在逻辑看，崇尚、发展学术是大学的内在逻辑起点，而且它赋予大学无可争议的自治权：大学是研究、传播高深学问的场所，应让专家单独解决知识领域中的问题；大学应是一个自治团体，最有资格决定应开设哪些科目及如何讲授、决定谁最有资格学习高深学问、决定谁已掌握了知识并应获得学位、决定谁最有资格成为教授等。［4］(P28)

然而，大学自治的历史变迁经历了从“高度自治”到“相对自治”的过程。随着外部环境的改变，大学不可能孤立存在于世，为了生存、发展并保持长期竞争力，“大学一方面力争力求拥有更多的办学自主权，另一方面却不由自主地比过去任何时候都更注意政府在社会各子系统中的协调作用”［6］(P47)，这往往会导致大学自治与政府控制之间关系的二律背反：“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依靠富裕强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但这种力量可能-也的确常常-以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。”［1］(P24)因此，尽管人们承认学术自由是维持大学活力的源泉，但几乎没有人会否认政府采取相应措施指引大学以更好地发挥其社会作用的必要性，或者说大学不能逃出政治治理的引力场。“高等教育卷入社会事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太过重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”［4］(P29)可以说，大学自治的建立是大学在与政治势力抗衡过程中取得的一种平衡，这其中包含了二者力量的相互妥协。传统的大学自治不是绝对的，也许从来就不是绝对的。

从大学与政府关系看，政府是国家利益与公共利益的代表，拥有管理社会公共事业、维护社会公共秩序的强制性权力。任何大学，无论其独立性和自主性多大，都不能不受政府参与的影响，这是政府作为行政管理者对大学作为社会有机组成部分行使的基本管理权力。同时，大学自治并不等于封闭，也需要积极开放，此时政府参与是大学开放的一部分。但是由于政府的“强制性”和“自立性”，政府“参与”有时会逐渐演变成政府“控制”。大学虽然有自由发展的意图，但由于政府强制性与大学弱势地位之间的关系并非一种对等关系，导致大学对政府的基本模式更多的是命令—服从。显然，政府是影响大学自治程度的主导因素，若大学反抗政府的某些限制，只会让自己陷入被动的环境中。毕竟，直至今天，“政府可以轻而易举地居于大学的上风，甚至，如果它愿意的话，可以摧毁大学”［4］(P31)。然而，若大学一味迎合政府的要求而丧失自身独立性与自由，那么大学已经失去其自身发展的内在逻辑，无可救药地堕落。因此，大学需要保持独立与自由，但大学的这种独立与自由并不是不需要依靠政府的支持，因而只能说是相对的。

（三）政府失灵

无论是采取中央集权型还是分权自治型的教育管理模式的国家，由于高等教育系统本身的复杂性，政府在其中总会出现失灵的问题。

首先，政府干预的公正性并非必然。公共选择理论认为，政治领域里的“个人”行为同经济领域里的“个人”行为出发点一样，都是自利的。政府官员天生具有“经济人”理性，政治是利益或价值的市场，政府机构谋求私利的所谓“内在效应”在教育中有淋漓尽致的体现。高等教育中的教育产品稀缺性依然存在，政府部门基于“内在效应”影响必然极大限制高等教育资源的优化配置。

其次，政府的局限性源于其决策的失误。正确的决策以充分可靠的信息为依据，但由于这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，政府很难完全占有。［7］(P57)政府进行决策后，一般会把制定的政策广泛适用于整个学术机构，如果政策本身是有问题的，由此而造成的负面影响不仅仅范围较广，而且持续时间很长。既得利益与惰性的结合更延迟了不合理决策的废除。

再次，政府干预行为的效率有时较低。大学提供的产品具有“准公共”属性，政府以其非营利性和垄断性对大学进行干预和调控，这极易使政府丧失对效率和效益的追求。

最后，千篇一律的政策规定会削弱大学的多样性。大学需要足够的独立性去丰富自身，也需要创新、改革的自由权利，以满足志向远大、兴趣各异的学生需求。当政府试图实施千篇一律的政策时，是与上述价值取向背道而驰的。有学者专门研究过二战后美国主要的私立大学取得的成就，他们把私立大学的成就主要归功于这些学校在政府监督下的相对的自由权利。

政府失灵并不是影响政府和大学之间关系的决定性因素，但是，由于政府自身缺陷的存在，大学自治就更加具有必要性。同样，由于美国政府机构的逐渐庞大，加之美国高等教育体系规模和种类的复杂，美国政府在渗透并干预高等教育领域的过程中也会不可避免地出现各种各样的问题。此时，发挥大学的高度自治能力便是维护大学存在的核心价值和维护大学发展的内在逻辑的关键。

（四）政府与大学之间的利益博弈

政府作为高等教育的宏观调控者，追求的应该是公共利益的最大化。然而，在现实中，政府机构却追求自身利益而非公共利益的最大化,这是理性“经济人”身份的显著表现。理性“经济人”以争夺稀缺资源为目标之一，政府在稀缺性的高等教育资源配置过程中基于有利可图性，以其特殊权力和权威主导高等教育领域，围绕“租”这部分超额利润，对大学进行种种过度干预。政府在大学发展过程中本应发挥重要作用，但政府对大学干预越多，公共权力的“含金量”就越大。面对政府带有私利行为的过度干预，加之受市场经济环境的影响，大学的逐利本性也会逐渐显现，一方面，强烈的利益驱动会使大学抵制政府干预行为以确保自身利益，另一方面，大学在此过程中可能会出现政策走样、培养失范和权力寻租等现象，因此其在利益的轨道上行驶难免越轨。大学的某些不当利益诉求与政府的“经济人”行为必然有部分利益博弈与冲突。

大学自治不仅仅是一个发展高深学问的过程，因为它显然已经超出纯粹学术的涵义，从广义上说，是大学自己决定和管理自己的事情，换言之，大学自治是大学自身充分享有以及分配各种权力的过程。如若大学宣称其力量不足以抗衡政府，只能一味迎合,而政府采用种种隐蔽而不恰当的手段过度干预高等教育过程，大学无法掌握自主权，那么大学的利益就很难保证。当大学选择在政府政策框架内用尽可能低的成本分配各种权力，并获取自身的最大利益，即大学不会完全按照政府规则行事，此时大学会采取机会主义行为争取额外资源，并享有部分自治权，但这种自治会因与政府的行为目标不一致而产生冲突，还会被政府追究责任。如果政府控制和大学自治之间能达成一种利益的平衡，即政府的干预行为具有充分的理由，符合社会利益的要求，同时政府必须尽可能少地侵犯大学的学术自治权。如果政府能够遵守这些前提条件，那么他们有权力纠正大学的不当利益诉求，并有强烈的动机去调配高等教育资源以满足公众的需求。与此同时，每所大学都会坚守自治权，自主决定如何响应外部世界不断变化的需求和机遇。

美国政府与大学追求自身利益最大化的行为与其资本主义体制下“利益至上”的追求不无关系，在二战后美国经济的恢复与迅速发展的背景下则表现得更为明显。而且，二战后大学的职能侧重有所改变，逐渐强调社会服务职能，这导致了曾经以学术和科研能力为取向的大学越来越多地趋向于以市场为导向。同样，政府在与企业、大学的“三重螺旋结构”下的隐形主导作用能够使其获得更多好处，导致政府对大学意图采取更多控制。

三、大学自治与政府控制的有效平衡

对大学自治或政府控制来说，完全舍弃一方而保留另一方是有害无益的，因为过分集权和分权都有不足之处。因此，应该清晰地把握大学自治与政府控制之间的相互关系，厘清大学和政府的权责关系，保持大学自治和政府控制之间的合理张力，达到一种有效的平衡。

（一）政府对大学的治理要到位而不越位

现阶段，政府基本不能随心所欲地对某个组织或机构发号施令，它趋向于以治理模式为特征，以有限政府来处理各种事物关系，“掌舵而不划船”，侧重宏观控制，这同样适用于政府与大学之间的关系。政府对大学的治理是必要的，但是需要建立在合理合法的基础上，更不能否认大学自治的神圣性。

二战后，联邦政府倾向于使用立法的形式对大学实施调控，辅之以中介组织、财政资助等手段加以管理，这不仅体现政府对大学自主权力的尊重，而且使二者的关系较少受到非制度性因素的干预。具体来说，联邦政府对大学实施选择性的资助政策，保证政府对大学办学过程的有效和合理参与，确保学术目标和政治目标的协调统一。而且，联邦政府通过专项资助，建立国家实验室并且以科研合同的方式鼓励大学从事政府急需的科研活动。大学在科研方面享有一定的“特权”，防止政府的集中管理，这种特权就是科学研究与学术发展的自由空间。尽管美国大学比其他国家的大学有更大的自治权，美国教育委员会还是提出让各州政府在适当之际下放权力并重新界定、完善治理结构，做到职责分明。

另外，美国逐渐形成具有特色的“社会参与型”治理模式，凸显政府引导、大学自治、社会参与和专业自主相结合的特色。因此，美国大学形成对外部政府行为的承诺与大学自身在不偏不倚地追求真理方面达成平衡，这种平衡以政府的宏观治理为手段，以大学自治为基础，并以追求政府的现实性需求和大学发展高深学问为鹄的。

大学的功能并不是为社会推行严格意义上的政治标准，大学更不具备高效执行政治标准的能力。相反，大学的功能在于维护、传播和研究永恒的真理以及传承文化和服务社会。当大学偏离了它的主要功能，试图与政治勾结进而替代政府官员的职能时，就会冒着使自己身处政治派别的压力之中。因为政府会试图将自己的政治信仰强加于大学的活动中，以实现政治控制的目的。而且，由政府控制高等教育，就是要用一个模子铸造学生，其结果会培养出“政府中有势者所乐取”的一模一样的人，这不仅仅会侵犯持不同学术观点者的学术自由的权利，还会损害大学的多样化。

在美国高等教育发展的过程中，政府有时会对大学师生探索、传播和学习的思想内容进行管制，这种情况一般被认为是通过官方文化对其意识形态合法地位进行加固。受其影响下的高等教育的课程和知识等从来都不是不偏不倚的中立者，它总是一种关乎处于统治地位的政府的意识形态选择性传统的一部分，是政府对高等教育中合法存在的见解。这种行为在当前社会中必不可少。但是，如果政府将其认定的思想内容完全强加给高校师生，那么它只能被视为政府一意孤行的实践，并且会钳制师生的思想行为。

利用大学达到某种意识形态的做法，还会招致除政府以外的外界组织和团体的干涉而损害大学的独立性，因为这些组织和团体只是在大学不会成为政治改革机构的条件下才会尊重大学充分的自治。例如，美国联邦卫生、教育、福利部在1974年制定了要求大学审核教材的有关规定。显然，这样的要求会迫使学校完全按照政府的意志行事，学校管理者甚至会对教授的教学情况进行审查以配合联邦各部的要求。虽然州政府对高等教育影响较大，但对州一级治理来说，只要宪法有相关规定，州一级大学董事会便可享有自治权而不受州政府的控制。例如，1975年密歇根大学董事会把州政府告上法庭，置疑州议会的拨款方式触犯州宪法并侵犯大学自治。1990年，该州最高法院宣判指出，州议会给大学提供经费时可以提出附加条款，但是必须以不干涉大学的管理和控制为限度，因为宪法给予大学足够的自我管理权利。

（二）分权化管理体制构成大学自治制度的政治基础

美国大学的管理制度结构是从美国联邦主义的多元管理政治结构复制过来的。从美国大学学术控制组织体系看，处于最高层的国家正式权力较小；中间级（州、联合大学、大学）的组织较强；基层（学院和系）在人事和课程方面有很大权力。［5］(P125)而且，美国的高等教育体制与统一的政府控制下的官僚体制相对立，它不是用一个行政机构把所有的院校控制或捆绑起来，政府与大学之间是一种分散控制的关系，因此美国的大学并不认为它们属于国家控制系统的一部分。

由此可以看出，其一，美国高等教育的权力分配主要集中在中间级机构，美国教育长期以来就是州的责任而不是联邦政府的责任。联邦宪法修正案及政教分离原则的实行，为高等教育独立于联邦政府提供了基础。为院校发展提供经费和资助等方面发挥主要作用的是州政府而不是联邦政府。但不能否认，联邦政府也有所作为，它基本上只在高等教育的三个领域发挥作用：鉴定、学生财政资助和研究资助。这表明，联邦政府弱化其在高等教育领域的权力，更多地由州一级统筹管理。在这种情况下，出现联邦政府与州政府的利益冲突的情况较少。这样，各院校的自治，也就在联邦政府与州政府分权化管理与松散控制的体制中彰显其优越性。其二，州政府管理高等教育的权力相对来说很大，只受到联邦宪法、州宪法以及联邦政府优先权的限制。州政府对高等教育的控制程度不尽相同，可是管理范围很广，主要包括：发放办学许可证、提供办学经费、管理院校、制定涉及劳工关系、合同和责任方面的基本法律。［8］(P244)

20世纪末，随着美国教育私营化倾向，高等教育也呈现出新的发展走向。由于政府拨款满足不了不断增加的入学需求，州一级的集权管理开始让位于分权管理，州政府逐渐放松对大学管制，把规范管理权及预算控制权从州专门负责机构转向大学手中，很多院校甚至能够将强化考核作为条件换取办学特许权或企业法人地位，从而能在某些方面有效摆脱州政府的控制。美国学术分权化控制体制将权力不断下移，作为大学的最高决策权主体，董事会往往会在大学和社会政治之间起到缓冲作用。然而，董事会并不生存于真空中，它本身也会带有政治倾向。加之政府管理和行政工作不断渗入董事会和大学行政管理工作中，不仅会使董事会的权力逐渐大于教授的权力，而且会使美国大学在拥有较大自治权的同时又向着权力和行政集权化方向发展。这种发展趋势对大学自治本身也会产生深远影响。因此，大学在积极倡导分权化管理模式，平衡联邦政府与州政府权利与义务的同时，也应积极应对基层组织产生的问题，以防止大学行政人员在维护既得利益和争取更多利益时损害大学的自治。

（三）坚持相对独立于政府和服务于国家的理念

美国大学作为学术机构出现之后，不同社会势力和力量对之施加影响，从最初的教会发展为政府力量的逐渐渗透。政府作为国家权力的执行者、被委托人，它不是公共权力本身，但是它的触角不断深入大学乃至控制大学。而大学在逐渐形成应对政府影响并作出反应的复杂机制的同时也逐渐走向成熟。如果大学对每一次政府干预企图都采取疾风暴雨般的反应，或许早已丧失了其存在的意义和价值。

德里克·博克指出，如果大学非常平庸，那么尝试更多的政府干预行为可能会有所得。但是，美国已经建立了世界上公认的最好的高等教育体系，美国的大学虽然不是十全十美，却是国家的宝贵财富。因此，政府应该注意不要过多地限制和削弱大学的功能。［9］(P11)“享有独立于联邦政府控制的合理程度，独立于政党政治的活动”是美国高等教育体系中值得保存和弘扬的历史财富。确实，美国大学的显著特征之一是享有显著的不受政府控制的自由，不管是公立院校还是私立院校，都普遍享有不经政府审查便能自行任命教授的权利，享有自由挑选学生的权利以及自由决定所开设课程的权利。易言之，美国大学总以适合自己的价值和使命的特有方式，对社会的影响尤其是不断强化的政府控制作出成熟的反应。

自治并不是一种权利，自治必须不断地获得，而且通过负责的行为和对社会有效的服务去获得。［10］(P145)因此，大学必须通过对与它们有着共同利益的国家“足够敏感”和“适切”来获得自治。具体来说，大学的存在不同于各种政治机构或者营利性机构，它试图保护和超越任何个人、任何经济利益组织或任何政治势力团体，它以社会道义的代表者而存在并试图满足社会、国家的需要。在谋求普遍自治的基础之上，美国大学亦实现了满足国家利益需求的目的，有效实现二者的平衡一致，并使大学管理者更加深刻地认识大学自治的内涵：“自治的唯一目的就是在扩大传播知识方面，并且在为社会提供其他服务方面增强大学的作用……大学自治就是在有关经济、政治、社会和文化条件下，大学为了最出色地担当起社会赋予它的角色而提出的自治程度。”［11］因此，大学必须在限制政府控制的程度基础上，坚持维护国家利益，真正通过大学自身的努力以及外界环境的支持、理解而建立起大学自治制度。

四、结语

尽管大学不断地在适应社会变革中做出改变，特别是由于政治压力的驱动，美国政府对大学的控制呈强化态势，迫使大学的“围墙”逐步打开，“象牙塔”的意识逐步被解构。但大学的开放或解构并没有伤害其品格、精神和本质，而且这也是大学依据自身利益进行自主选择的结果，使大学增强服务能力的同时提高自身的地位和价值。大学自治作为一种基本信念并没有动摇，作为法人团体的自主独立性仍明确存在，它依旧是政府试图控制大学过程中不可逾越的边界。

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【责任编辑：赵 伟】

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