试论把权力关进制度的笼子——党内监督机制有效运转的路径选择

丁清晔，文洪朝

(1．复旦大学马克思主义理论博士后流动站，上海200433;2．济南大学马克思主义学院，山东济南250022)

试论把权力关进制度的笼子
——党内监督机制有效运转的路径选择

丁清晔1，文洪朝2

(1．复旦大学马克思主义理论博士后流动站，上海200433;2．济南大学马克思主义学院，山东济南250022)

党内监督机制能否有效运转将直接关系到能否把权力关进制度的笼子。当前，党内监督机制存在的问题有:监督主客体监督意识不强;监督依据不健全，缺乏系统配套;监督方式单一，缺乏效力;监督处置不严，缺乏震慑力。因此，要使党内监督机制有效运转应该做到:强化监督主体;明确监督客体;制度系统配套;构建有效运转的监督模式。

权力;监督;制度;机制;路径

党的十八大以来，党的反腐倡廉工作不断深入，以改进党的工作作风为抓手，查处一批大案要案，加强反腐倡廉体制机制创新，有力推动了反腐倡廉工作的进展，得到广大人民群众的充分肯定。习近平同志提出要把权力关进制度的笼子，那么，如何有效地把权力关进制度的笼子里，是我们当前亟待解决的突出问题，也是我们党强化权力监督制约和监督体系建设的目标。党内监督机制能否有效运转将直接影响党内监督的效果，关系到能否有效地把权力关进制度的笼子。因此，健全和完善党内监督机制具有重要的理论与现实意义。

一、党内监督机制的内涵

党内监督机制一词最早被正式使用是在1996年1月召开的中共中央纪委六次会议上，会议明确提出“要进一步健全党内监督机制”。党内监督机制是指党内监督各要素间的结构体系及其相互联系、相互促进与相互制约进而实现党内监督制度系统整体功能的动态过程。它首先是一个具有一定结构和功能的整体。其次，在监督过程中，各要素、各环节相互联系，从而形成一个结构合理、功能齐全、关系协调、程序严密的有效运行机制。

党内监督机制的要素主要包括监督主体、客体、内容、依据和处置。在党内监督机制各要素中，党内监督主客体之间的关系是党内监督机制最基本的关系，二者既对立又统一。党内监督的内容是整个监督的中心环节，如果没有党内监督的内容，监督主体对监督客体的监督便无从下手，监督制度也就没有了制定的对象，监督机制运行也就不会产生结果。党内监督的依据是党内监督具体制度，它对党内监督内容的实现具有决定性的影响。党内监督制度健全完善与否，是决定党内监督机制好坏优劣的关键因素。党内监督的运行结果，也就是党内监督的处置，是整个监督机制运行的最终目的，是党内监督机制的重要组成部分。

党内监督机制是党内监督活动的基本内核，是党内监督规律的表现及其作用的载体。科学规范的党内监督机制能够调动广大党员、各级党组织的积极性和主动性，使监督活动充满活力。同时，科学规范的党内监督机制还能够保证党内监督活动的全面性、经常性和稳定性，使党内监督活动贯穿于党内生活的各个领域及全过程，及时发现和纠正党内出现的不良倾向，妥善解决党内矛盾，及时调整党内关系，保证党内监督活动的连续性，防止和减少问题的发生。党内监督机制对党内监督本身又起着引导、规范和保障作用。正因为机制具有全面而稳定的作用，党内监督尽管纷繁复杂，形式多样，却始终有章可依、有序可循、有形可触，全面而又具体，这就能够促使党内监督工作始终沿着正确的方向，规范而有序地运行。

二、党内监督机制存在的主要问题

改革开放以来，党内监督机制不断完善，在党的建设中发挥了强有力的保证作用。但是随着我国经济社会的快速发展，党内监督机制的一些具体环节日益显露出与现实形势发展不相适应的矛盾，无法有效把权力关进制度的笼子，致使权力制约乏力，从政行为失范，腐败现象滋生蔓延，并呈现高发多发的态势。

(一)党内监督主客体监督意识不强

党内监督意识是实施党内监督的思想基础，直接关系到党内监督能否有效开展。就目前而言，在党内政治生活中，党内监督意识淡薄，未能形成良好的监督风气。主要体现在两个方面:

第一，监督主体的监督观念淡薄，缺乏主动监督意识。主要表现有:一是“不会监督”。有些党员缺乏党内监督的基本常识，不知道监督什么、怎么监督。二是“不想监督”。有些党员缺乏应有的政治责任感，“好人主义”盛行，“事不关己，高高挂起”，不能够主动揭露、批评和制止存在的错误现象;有些党员认为党内监督起不了什么作用，即使行使监督权利也解决不了实际问题。三是“不敢监督”。有些党员认为领导干部手中掌握着权力，而党内监督的保障措施又不健全，害怕进行监督会遭到打击报复，缺乏监督的胆量和勇气;还有些纪检干部顾虑重重，缺乏严格监督的“勇气”和一查到底的“正气”，查处问题完全看领导的眼色行事。

第二，监督客体对党内监督存在排斥心理，缺乏接受监督的自觉性。这种排斥心理主要表现为:一是特权意识。“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”［1］(P327)由于历史原因，中国的特权意识根深蒂固，它仍在影响或支配着一些人的思想和行为，这就使一些领导干部对党内监督存在误解和抵触的情绪。他们将上级的监督看作对自己的不信任，将同级的监督看作跟自己过不去，将下级的监督看作是吹毛求疵、不服从领导。二是人生观价值观扭曲。有些领导干部错误地把手中的权力、地位看成是自己通过个人奋斗获得的回报，在这种心理支配下，他们就把以权谋私、家长制视为天经地义，把分管的单位和部门看成是自己的“地盘”，在重大问题上独断专行，容不得半点监督。在实际工作中党内监督意识淡薄，甚至时常发生无视监督、应付监督和抵制监督的现象。

(二)党内监督依据不健全，缺乏系统配套

健全完备的法规制度是党内监督的依据，也是实现党内监督的根本保证。监督制约的实现需要一定的形式、规则和程序，否则就无法操作。只有用制度法规把这些形式、规则和程序确定下来，并得到强有力的保障，监督制约才能发挥应有效力。健全的党内监督法规制度应当是一个包括党章、准则、法规、制度的分层次的有机整体，各个层次间应当相互衔接、上下贯通、互为补充、联成一体，覆盖党内监督的各个方面，共同发挥作用。只有以制度法规的形式明确规定哪些人员是监督主体，哪些行为是监督客体，通过什么手段、途径和方式实施监督制约，党内监督制约才能有法可依，有章可循。从目前党内监督具体制度建设的状况来看，虽然制定了以《党章》为核心的党内监督制度，但尚需完善，党内监督制度的专项规定也相对缺乏。《党内监督条例(试行)》已经颁布十年多了，配套规章条例的制定进展缓慢，不能满足党内监督制度体系建设的需要。这就使党章和《党内监督条例(试行)》的贯彻执行缺乏具体的操作依据，造成了党内监督各项制度互相不配套、上下脱节的问题。虽然我们已经构建了一个较为完整的党内监督制度体系框架，但从具体监督实践来看，党内监督制度还存在着“四多四少”的问题，即:应急性监督制度多，整体性、配套性、系统性监督制度少;原则性监督制度多，具体化、明确性、可操作性强的制度少;一般性制度多，具体操作程序性制度少;正面规范行为的制度多，如何监督、如何落实、追究责任的制度少。

(三)党内监督方式单一，缺乏效力

党内监督机制不是单一的模式，而是由诸多具体模式构成的整体，在不同类型的监督主客体关系中有着不同的具体监督方式，诸如上级监督下级、下级监督上级、平行监督以及纪检部门职能监督等多种方式。在党内监督活动中，仅靠哪一种监督方式往往无法奏效，各种监督方式必须相互配合、协调一致，才能增强实效。虽然各种监督方式在结构和功能上有明显区别，但它们又是相互联系、相辅相成的。当前，在党内监督活动中，各具体监督方式之间缺乏必要的联系和沟通，配合不紧密，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动的有机整体。目前，党内监督工作中存在的一个薄弱环节，就是事前监督和事中监督不够有力，事前、事中监督制度上可操作性差，防范和约束效能不强，重事后监督，轻事前与事中监督。有些制度从理论上看可行，但在实践中，要么疲软无力，要么变形走样，有违设立制度初衷，往往是事后出了问题才进行监察处理。这就使得本来可以及时纠正的许多问题蔓延扩大，造成极为不良的后果。

(四)党内监督处置不严，缺乏震慑力

党内监督的处置是指党内监督主体依据党内监督具体制度，对党内监督客体进行监督并进行处理的有组织的活动，这是党内监督机制的有机组成部分。无论多好的党内监督机制，如果不能认真处置，也不可能发挥应有的效力。没有监督处置，监督将失去意义。当前，在党内监督处置工作中，处置不力的问题仍然存在。具体讲，从主观上主要有以下几个方面:一是“老好人”心理。有的党组织负责人认为处置一个问题党员，就会影响自己的群众基础，因而不愿意得罪人。二是畏难心理。有的党组织认为处置工作程序复杂，手续繁琐，同时也怕政策掌握不准，会“引火烧身”。三是同情心理。有的党组织认为人犯错误是难免的，如果将他们处理了，就会断送其政治前途，感到于心不忍，下不了手。四是虚荣心理。有的党组织认为如果有党员被开除了，就表明自己的工作没做好，影响本单位和党组织的形象。五是应付心理。有的党组织认为评议和处置不合格党员工作年年搞，但流于形式，效果不大，因此对上级部署当作“例行公事，临时应付”。从客观方面讲，党内监督制度与新情况新问题不相适应。一是党内监督具体制度建设相对滞后。二是已有的党内监督具体制度过于原则化，缺乏针对性和可操作性。三是有些党内监督具体制度界定模糊，导致党内监督主体对客体难以认定和处置。

三、构建党内监督机制有效运行的路径选择

习近平总书记在中纪委第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这三个机制实际上就是标本兼治、惩防并举的反腐倡廉体系的制度化标准。根据习近平总书记的要求，构建党内监督机制有效运行的路径就是要建立一个与权力运行相适应的结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督运行机制。

(一)强化党内监督主体

党内监督是一个系统工程，监督主体作为党内监督的实行者，是一种处于统治、支配地位的力量，直接影响与制约着党内监督的效能。

一要提高党员监督意识，增强监督主体的责任感和使命感。加强对广大党员的思想政治道德教育和党性锻炼，增强全体党员参与监督的权利意识，使广大党员真正意识到，搞好党内监督事关党和国家的命运和前途，监督不仅是党员的义务，更是党员的权利，增强他们积极参与党内监督的责任感，发挥好党员主体作用。监督面前人人平等，就监督本身而言，监督者和被监督者没有从属关系或领导与被领导的关系。平等监督关键是党员干部尤其是领导干部要克服特权意识，自觉接受党组织和普通党员的监督。

二是明确党的各级权力机关的授受关系，强化党代会监督。党的代表大会制度是党内最根本的民主制度。广大党员经过民主选举产生党代表，党代表成为党员权利的受托者，然后通过党的代表大会再依次选举全委会和常委会，并对全委会和常委会实施授权。明确权力授受关系之后，才谈得上党代会的强有力监督。党代会监督既是最广泛的权利监督，也是最有力的代表全党意志的权力监督，最能体现党内监督的本质。强化党代会这个监督主体的作用，有利于实现党员权利，有利于实现对各级党组织的监督，从而整合党内自下而上监督和自上而下监督两方面的力量，切实推进党内监督向前发展。

三是适当扩大纪检机构的权限。在党章规定范围内，适当地扩大纪检机构这一监督主体的权限。根据目前的状况，应该从以下几个方面扩大纪委这一监督主体的监督权:一是纪委有权参与党委、政府的重大决策，并享有建议权、批评权;二是纪委对重要干部的选拔任免，有考核权、质询权和否决权;三是纪委对同级和下级党组织的用人失察和违反党的路线、方针、政策的人和事有干预权;四是纪委对违纪违法线索有检查权和处分权;五是纪委对各级领导干部有约见、约访权。通过适当扩权的方式改变纪检机关责实权虚，所承担的责任与权力不相适应的状况。

(二)明确党内监督客体

明确党内监督的客体，是健全党内监督机制的根本保证。党内监督客体包括党的各级组织和全体党员，领导干部无论职位高低，都必须无条件地接受党内监督，不允许有任何超越监督和不受制度约束的特殊党员干部。

第一，健全和完善权力授予过程中的监督制约机制。一是要把好党政领导干部的选拔任用关，严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》选任干部。二是对重要岗位干部的任用，实行领导干部任职回避制度。三是对重要岗位的党政领导干部，实行用人失察追究制度。四是加强用人的监督检查，组织人事部门任用干部之前应事先征求纪检机关的意见，对违反组织人事纪律的人和事要坚决查处。

第二，强化权力运行中的监督制约机制。一是要形成权力相互制约的格局，适当分解权力，使部门权力避免集中于少数人，从而实现部门内部权力之间的协调。二是健全诫勉谈话制度。在干部任职期间，如发现有违纪苗头时，上级领导或纪委和组织部门应马上进行谈话，做到防患于未然。三是实行领导干部交流制度。四是建立个人廉政考察制度。在干部任职期间，由纪委和组织部门抽调素质较高的同志组成联合考察组，结合年度考核进行廉政考察，同时对一些班子进行不定期廉政考察。

第三，强化对监督重点的监督检查。强化监督重点的监督检查是防止权力滥用和惩治腐败的重要手段。《中国共产党党内监督条例(试行)》规定:党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。通过实行领导干部述职述廉报告制度、领导干部民主评议制度、领导干部离任审计制度，对权力运行结果进行监督检查。同时尽快建立健全领导干部的财产申报、登记和公布制度。领导干部到职后，必须向纪检机关、组织部门申报自己的财产及其来源，并登记注册，必要时可以公布。通过上述制度，增强党内监督可操作性，形成一个完整有效的对领导干部的监督体系。

(三)建立健全系统而配套的党内监督制度

邓小平在1965年八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，党要接受监督，就要“从国家制度和党的制度上做出适当规定，以便对党的组织和党员实行严格监督”［2］(P310)。在1980年8月中央政治局扩大会议所作的《党和国家领导制度的改革》报告中，他指出，斯大林对社会主义法制的破坏以及毛泽东“文化大革命”的错误都说明了组织制度和工作制度对权力监督和制约的重要性和迫切性。他强调要“克服特权等腐败现象，既要解决思想问题，又要解决制度问题”。他说:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［1］(P402-403)实践反复证明，制度的科学性、规范性和有效性，决定着监督工作的质量和效果。完备的党内监督制度是加强党内监督的根本保障。这就要求我们对现行的有关监督制度法规，特别是《中国共产党党内监督条例(试行)》进行进一步的量化与细化，制订易于把握与操作的具体规则，尽可能减少解释中的弹性与执行过程中的随意性，防止人为因素的出现。

一是要科学制定系统配套的专项制度法规。《中国共产党党内监督条例(试行)》第三章用十节的篇幅，分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等十种监督制度做出了具体规定，形成全面整体推进态势。这是我国党内监督制度上的一次重大突破，但是必须看到作为基础性法规的监督条例，通常都是相对概括的、原则性的。它不可能完全适应千姿百态的党内生活和具体事务，必须紧密联系具体实践，出台相应的具体法规、工作办法和实施细则等，来保证条例的贯彻落实。

二是实现制度法规的“四性”。制度法规的“四性”是指:完整性、统一性、超前性和可操作性。所谓完整性指制度法规具体周密系统配套，无缝隙可进，无漏洞可钻，克服零敲碎打的毛病，注意规章制度之间的衔接和配合。所谓统一性指从中央到地方的制度法规要保持上下一致，防止令出多门，各行其是。所谓超前性指制度法规建设要有科学预测，对于新的历史条件下可能出现的新情况新问题能够对症下药、及时防范。所谓可操作性指制度法规详尽细致，切实可行，便于把握和操作，针对具体问题做出具体规定，尽可能地把实体性制度同程序性制度结合起来。

(四)构建党内监督机制有效运行的基本模式

一是纵横结合的监督机制。纵横结合的党内监督就是指自上而下和自下而上监督与同级监督相结合，对决策的制定、执行和结果处理进行全程监督。党的八大就已把“任何党员和党的组织都必须受党的自上而下和自下而上的监督”写进了党章。党一贯强调，自上而下的监督要与自下而上以及同级领导班子内部的监督相结合。自上而下的监督机制主要规定了上级党组织对下级党组织、领导班子和领导班子成员以及广大党员的自上而下的集中的组织监督。自下而上的党内监督渠道，切实保障党员对党员领导干部、党的下级组织对党的上级组织能够充分行使党内监督权利。同级之间的相互监督机制的制定填补了自上而下的监督和自下而上的监督衔接的“真空”。同一个领导班子的成员长期共事，能力水平相当，大家比较了解情况，能够及时地发现问题，也便于发表意见和建议，进行有效的监督。

二是事前、事中、事后的“三防线”机制。党内监督分为事前监督的预防机制、事中监督的制约机制、事后监督的惩戒机制。在这套机制中，三道“防线”分别承担着不同的职能:第一道防线——事前监督的预防机制。它是监督机制的关键部分，主要由党员的思想理论修养、党性修养、道德修养等不同的要件构成。第二道防线——事中监督的制约机制。它是指通过一系列的监督活动对党员和党组织行为实施有效制约的一种机制，它主要包括党内监督、社会监督、群众监督三大部分。事中监督在整个监督体系中是至关重要的，因为一旦冲破第二道防线，就会给国家造成重大损失。第三道防线——事后监督的惩戒机制。惩处违法违纪行为，以遏制腐败现象的发展和蔓延。惩戒机制的构成要素就是党的纪律和法律。

三是自我调节机制。自我调节机制是党内监督机制的重要组成部分，贯穿于党内监督的各个环节和整个运行过程。强化自我调节机制是完善党内监督机制的重要一环。党内监督的自我调节机制体现在党内监督运行的三个阶段:一是党规党法的制定阶段，即党内制定党规党法的机构，根据主客观条件，及时提出、制定、审批、修正、废止、更新党规党法，保证党内监督“有章可循，有法可依”。二是党规党法的实现阶段，即全党坚决、有力地执行党规党法，实现党规党法提出的要求和所要达到的目的。党的机构和党的制度要保证党在行动上的集中统一，集中性和创造性相结合，以使党内监督构成一个强有力的机制，当行则行，当止则止。三是党规党法的反馈调节阶段。党组织和党员要对党规党法的制定和执行加以监督。党组织要检查党规党法的适用情况和执行效果，及时传递信息给有关方面。通过反馈，迅速落实、检查、调节在立法和执法中出现的问题，保证党内监督的运行不出现故障、偏差。党内监督运行过程中的三个阶段相互有机联系、相互配套，在整体上形成一个完善的自我调节机制。

［1］邓小平文选:第二卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［2］邓小平文选:第一卷［M］．北京:人民出版社，1989．

责任编辑:张东丽

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10．3969/j．issn．1671-3842．2015．01．01

2014-06-05

丁清晔(1974—)，男，山东梁山人，法学博士，博士后，研究方向为执政党建设理论与实践、思想政治教育。