信息化背景下我国消费者保护法律模式的升级——新《消费者权益保护法》的视角

陈 兵

一、信息化对消费者保护带来的挑战

自1994年我国接入国际互联网后，伴随国际互联网的迅猛发展，信息经济在我国迅速发展成为一种新型的经济增长模式，并成为国民经济发展的重要动力。据2013年7月17日中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布的第32次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年6月底，中国网民规模达到5.91亿，较2012年底增加2656万人，互联网普及率44.1%，较2012年底提升2%，通过网络进行购物的用户规模达到2.44亿，与2012年12月底相比，规模增长2373万，增长率为10.8%，其中，手机在线支付网民规模较2012年增长了43.0%。信息化和网络化已经深刻影响了每一个消费者的消费习惯和消费选择，由此引发的法律纠纷亦呈上升趋势，成为当前我国消费者保护中亟需妥善解决的问题。

事实上，信息技术革命及其带来的网络化社会结构除了深刻影响到我们每一个人的日常生活和交易习惯外，还对我国现行国家治理体系和能力提出了巨大挑战。譬如，本文主要讨论的信息化对消费者保护问题，就是指在信息化背景下充分凸显了信息交互、去地方化以及社会交往的网络化等特征，由于借助信息技术和信息高速公路，使传统消费者交易环境发生变化，已突破了传统消费者保护的范畴。

我国作为国际社会主要成员和重要的后发经济体，随着改革开放的不断深入，无可避免地受到信息化和信息经济的强烈影响，由此引发的问题逐渐浮现，其中网络购物法律纠纷正在不断上升，成为我国消费者保护上亟待应对的重点与难点。为此，第十二届全国人民代表大会常务委员会从国家立法层面启动了 《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）的修订，并于2014年3月15日正式实施修订后的《消法》。新《消法》首次将网络购物等信息化背景下的消费方式纳入《消法》调控范畴，譬如，第8条规定“网络购物中消费者知情权保护”，第9条 （新增作为第28条）规定 “网络购物中消费者的退货权”，第10条（新增作为第29条）规定“网络购物中消费者个人信息的保护”，第16条（原第38条改为第43条）规定 “网络交易平台提供者的连带责任”等，填补现行法律规定的空白。进一步分析，新《消法》新增“条、款、项”12处，新增“条”7处，其中三处涉及网络购物与信息使用，两处加强了行政部门监管责任，一处赋权消费者协会向人民法院提起诉讼，一处进一步加重了经营者责任。

第一，从此次新《消法》实施看，消费者权益保护已经成为我国社会亟待解决的重要问题，影响到国家经济发展战略的实施，必须下重手着力解决。随着，我国经济实力的不断提升，日常消费的水平和层次不断提高，消费者维权意识不断增强，在不知不觉中我国已步入消费者社会，消费者权利的实现和保护已成为重要的民生问题，推进和保障居民消费的增长与安全已成为我国扩大内需的重点。[1]为此，新《消法》的实施是时代发展的必然。

第二，规范网络购物等信息化背景下新型消费方式是此修法的重中之重。以信息技术革命为动力的信息经济系统的发生与运行，势不可挡地影响到我国社会经济、政治文化、法治文明等生活的方方面面，上到探月工程、下到载人深潜，高到超级计算机、低到民众日常生活，无不受到信息传播和网络使用的影响，我们已步入信息时代。传统消费方式面临巨大挑战，电子商务等网络交易形式的崛起引领了信息化时代消费方式的变革。为此，新《消法》实施以网络购物为中心乃是应时应势之举。

第三，新《消法》中体现的加大对消费者保护的实施思路清晰可见。近些年来，频频曝光的侵害消费者权益事件，引发了社会各界的热议，有效维护消费者合法权益已成为社会共识。在此背景下，通过加强行政部门监管职责，赋权消费者协会提起诉讼，加重经营者责任等方式，符合现实环境需要，在一定程度上理应收到良好效果。

总体而言，以上初步结论均表达了对此次新《消法》实施的积极态度，值得肯定。然而，从学术研究的反思品格出发，追问此次修法是否真正有利于从根本上消解基于信息化发展而引发的消费者保护问题呢？答案是值得商榷的。

一方面，从信息化的典型特征分析，信息的获取、使用及传播构成了经济活动的基本要素，由此形成的信息产业以互联网业的高速发展为传动力，直接引发了各类经济活动的展开，在这一过程中收集、分析、处理信息的能力构成了经营者生产力和竞争力的重要组成部分，由此引发的信息对称问题成为社会各界普遍关注的焦点。

信息作为信息化背景下经济发展的核心利益，不可能完全实现彼此对称，除非有外部性因素的介入。试想经营者所掌握的商品或服务信息肯定与消费者不同，即便是法律规定了消费者拥有知情权，如果其不是经营者同行或者某产业组织协会的成员，是不可能完全了解其实际需要掌握的信息。这在客观上就导致了目前消费领域信息不对称现象的大量存在，若想克服或者说最大程度地缓解信息不对称现象，依凭新《消法》所提供的保护方式还无法从根本上解决此问题。可以认为，欲有效地消解消费领域的信息不对称，单靠外部性的法律所规定的知情权及其责任承担条款并不足够，需最大限度地激励经营者的主动参与，重新定位消费者保护法律模式下经营者及其产业组织协会的作用。

另一方面，信息化背景下经济竞争的趋势已经走向全球化竞争，在这一过程中将经营者之间的竞争推向高潮，所谓的竞争优势地位都只是一种短暂的态势，称之为 “动态竞争（Dynamic Competition）”，即竞争优势的形成依靠竞争者不断地创新。[2]这种基于不断创新而形成的竞争优势本身又是固定成本和风险投资极高的。面对此情势，经营者（竞争者）如果要有效地为消费者权益买单，其前提必须是自身有相应的实力，退一步说能够独立地存在于激烈竞争的市场。

基于此，当讨论信息化背景下消费者保护问题时，需要从全球竞争的层面来整体设计应对方案，而非简单沿用甚至强化现行的消费者倾斜保护模式，应在保护消费者权益的同时，考虑经营者的正当合法利益，采用既能够帮助经营者发展，也能有效维护消费者权益的新的消费者保护模式。消费者权益能有多大限度地实现，很大程度上取决于经营者能有多大经济实力。很难想象在经营者整体经济实力贫瘠的现实下，消费者能够享受多大程度的权益实现。因此，在信息化背景下，欲更好实现消费者保护必须引入新的法律模式，走统合发展之路。

二、调整现行消费者保护法律模式下经营者的定位

目前我国对消费者权益的保护，主要依靠现行《消法》，同时，也运用《产品质量法》、《食品安全法》、《药品管理法》、《广告法》等单行法规中涉及消费者权益维护的相关法律条款。总体上讲，我国现行的消费者保护法律体系是一个兼具私法和公法属性的综合法律群，所涉及的法律关系的主体除了消费者与经营者外，行政部门作为重要的监管主体，消费者协会作为主要的维权团体，都影响着该类法律关系的发生与走向，在一定程度上导致了目前消费者保护法律关系的多重性和复杂性，也使得消费者权益的实现与救济看似多维有效，而实则模糊不明。

第一，现行消费者保护法律关系的多重性和复杂性决定了其权益保护上的困难，加之法律间缺乏系统性，而且权力主体间缺少统合性，一旦出现冲突，权益保护容易受阻，障碍很难及时化解。目前我国消费者保护法律关系可能涉及私法关系，譬如合同关系、侵权关系等，亦可能涉及公法关系，譬如行政处罚关系、行政监管关系、行政许可关系等，法律所提供的救济途径既可以寻求司法解决，也可以依靠行政执法解决。多种救济方式的存在看似为消费者维权提供了多重保障，但是，若放置于我国目前特殊的社会场景之下，仔细琢磨其结论并不乐观。

在我国，“强行政、弱司法”的权力配置及思维定式，导致现行消费者保护法律体系的有效运行更多地依靠行政权力，即便是在具有私法属性多一些的现行《消法》中，也为行政部门的监管留有余地，此次新《消法》的实施更是加重了行政部门的监管职责。这样的消费者保护思路，体现了立法者对消费者群体的更多观照，希望通过加重经营者的被监管义务，来实现倾斜性地配置消费者权益的目的。[3]这一立法设想理应收到好的效果，然而，现实并非如此。由于长期受到计划经济体制遗留的影响，行政管制型治理模式在我国社会越来越盛，尤其是后金融危机时代，各国政府都在普遍加强调控，加之，我国正处于社会经济转型的关键期，维稳工作压倒一切，政府想放松管制都欲罢不能，大量存在的部门利益和地方利益构成了政府管制时必须考量的因素，在这种情形下，极易导致监管者与经营者的串谋，共同损害消费者权益。

现实问题的解决主要依靠行政力量，是预设了行政部门行为的合理性与合法性，在这一前提下，加强行政监管只是为了增加消费者维权的砝码和力量。然而，即便这种模式值得信赖，久而久之，则会导致消费者对行政维权模式的路径依赖，此时一旦出现政府失灵，再转而寻求司法救济，一方面是消费者自身能力由于长期对行政力量的依赖而变得孱弱，另一方面是司法机关面对消费者与经营者之间的纠纷，往往采纳私法逻辑予以裁决，对消费者的倾斜保护也不见得落得到实处。如此一来，看似现行消费者保护法律体系提供了多种救济途径，但是，由于现实国情，加之过分依赖行政力量维权，忽略经营者与消费者之间良性沟通的可能，片面加重经营者义务——加强行政部门对经营者的监管职责，实际上就是加重了经营者参与经济活动的义务——导致现行消费者保护模式的运行存在障碍，且这类制度性障碍的消除并非一朝一夕，从目前正在进行的修法活动来看，还无法得到解决。

第二，目前消费者保护模式的制度性障碍基于我国国情而凸显，会随着国情变化有所改善，然而，此种保护模式的运行从根本上讲也与信息化时代的基本特征不相符合，从长远看，即便是国情变化了，此种保护模式也不适合信息化背景下经济发展的现实需求。

如前述，信息化背景下消费者保护事业发展的最大难题在于如何克服或者说最大程度地减少信息的不对称现象。从目前我国消费者保护法律体系的内容看，缺少从根本上解决消费过程中信息不对称问题的制度安排。虽然，此次新 《消法》的实施特别关注了消费者知情权问题，作了较为细致地规定，但是其中存在一个重大的疏漏，即对经营者及其产业组织协会的地位，未予以正视。试问，谁会比经营者更了解自身生产经营的商品或提供的服务？通常我们会认为是行政监管部门，正所谓“魔高一尺道高一丈”，行政力量相对于被监管的经营者当然是强势地位。孰不知，在全球化竞争下，大型跨国集团或者巨型商业组织的能力可能已远远胜过政府部门，现实的情况可能是 “道高一尺魔高一丈”，行政监管部门往往是等到危害发生之后，才忙于行动。加之，第一点中所提及的还存在监管者与经营者串谋的危险。因此，将实现消费者保护过程中信息对称的使命，完全交由行政力量或者更广泛意义上的国家力量并不现实。那么，由消费者单凭法律规定就可以实现消费中的信息对称的想法就更不现实了。换言之，即便是经营者按照法律规定告知了法律所要求提供的一切信息，也不可能实现实质意义上的信息对称。如何追求实质上的信息对称？恐怕“解铃还须系铃人”，必须重视经营者及其产业组织协会的地位和作用。

从国际经验来看，在消费者保护事业发达的国家里，譬如英国，就十分重视经营者及其产业组织协会在保护消费者权益方面的作用，并且通过行业规范或标准，甚至是行业准立法来要求同业经营者诚信经营，提供合乎行业标准的安全信赖的商品或服务。鼓励产业组织协会与政府监管部门进行合作，充分发挥经营者协会——而非像我国，只是鼓励和规定消费者协会——在消费者权益保护中的作用，当经营者协会不力或违规时，政府再出面介入。[4]当然，在充分鼓励经营者协会参与的同时，并不排斥消费者、政府部门的维权活动，走“消费者、政府与经营者（协会）”多元参与，“私法、公法与行业准立法”多元联动的路子，更好地适应信息化背景下消费者保护的现实需求。

进一步分析该多元联动的保护模式，其合理性与可行性很大程度上源于竞争。(1)引入经营者及其产业组织协会在消费者保护中的积极作用，其基础来自对同业经营者间自由公平竞争的认可。与其让行政部门疲于奔命地监督每一个经营者，倒不如发动经营者自己去监督同业竞争者。只要政府牢牢守住一个自由公平的竞争秩序，在这一有效机制下，合法经营者自然会主动监督举报违法经营者——当然，如果出现所有经营者的共谋，政府再运用反垄断法予以规制，而且在这一规制过程中，通过宽恕制度的运用，可以很好地瓦解所谓的攻守同盟——合法经营者团体自然为了其自身利益会建构一个公平合理的行业规范或标准，来引导同业经营者向健康的方向前行。为了实现这个目标，可以考虑重新定位经营者在消费者保护中的作用，设计激励机制，鼓励经营者协会的设立，并赋予适当权利，并引导经营者角色的自我转变，变被动为主动，认识到自愿维护消费者权益给自身经营发展带来的好处。(2)重新定位经营者在消费者保护中的地位，鼓励建立经营者协会，充分发挥其作用，有利于与行政监管部门在消费者维权事务上形成良性的竞争局面。在现实国情下，监管者与经营者之间可能会出现串谋，但是要求监管者与所有经营者之间达成共谋其难度会大大增加。换言之，当经营者协会与行政部门形成力量上的博弈时，情势会出现扭转。一方面共谋的可能性会大大降低，因为，在一个自由公平的竞争环境下建立的经营者协会有其内在的价值追求和行业认同；另一方面监管者压抑经营者的现象会大量减少，此时监管者相对于经营者及其协会并非一贯强势了。两者在博弈的过程中，都会努力争取第三方，即消费者及其团体力量的支持，如此一来消费者会在两者的相互竞争中获得更多的保障。

综上，结合我国国情，考虑到信息化发展对消费者保护的现实影响，建议重新定位经营者及其协会在消费者保护事业中的地位，充分发挥其基于竞争机理而产生的积极作用，改善现行消费者保护法律模式的运行。为此，需要重点讨论如何将竞争法律模式引入我国消费者保护事业。

三、引入消费者保护的竞争法模式

从国际经验看，运用竞争法来实现消费者保护的做法，在其他国家和地区的立法例和法律实践中普遍存在，而且效果良好。虽然在我国以反垄断法和反不正当竞争法为主要内容的竞争法对消费者的保护，早已明确写入其立法目的，如《中华人民共和国反垄断法》第1条、《中华人民共和国反不正当竞争法》第1条，但是，由于长期以来对现行消费者保护模式的依赖，加上对竞争法律具体操作的不熟悉，导致在竞争法适用过程中出现了立法目的与实际适用上的落差，弱化了竞争法对消费者给予及时有效的保护。为此，有必要从反思现行消费者保护模式入手，探讨竞争法保护模式的必要性和现实性，为真正引入竞争法对消费者的保护铺平道路。

(一)原因

在我国，从竞争法的立法目的看，推动竞争法对消费者权益的保护并不存在根本制度上的缺失，而是缺少一种广泛的社会认同。这在很大程度上，又是由于对现行消费者保护模式的单一化理解所致。民众普遍地认为消费者保护的实现主要依靠《消法》或者《产品质量法》、《食品安全法》等直接与商品或服务相联系的法律规范。对竞争法的意义和作用，还停留在与规制经营者违法经营，建立自由公平的市场竞争秩序相关，是行政部门与经营者、经营者之间的事。当然，随着反垄断法的正式实施，近年来开始出现消费者直接运用反垄断法维护自身权益的案件，譬如，周泽诉中国移动北京公司案，重庆西部破产清算公司诉中国建设银行重庆分行案等，但是效果不是很好，大多以原告败诉结案。如此一来，司法判决进一步影响消费者在遇到权益纠纷时更多地寻求现行消费者保护法律体系的救助。实际上，这一做法并不利于消费者在信息化背景下更有效地维护自身权益，此局面亟待改善。

第一，现行消费者保护法律体系的定向性和单一化，已不适应信息化背景经济发展对消费者保护提出的新要求，需要引入其他保护模式。信息化和全球化深刻影响了社会经济、政治、法律、文化生活的方方面面，建构一个网络化的组织结构是应对信息化挑战的必然需要。在网络文化的影响下，任何传统的定向性和单一化范式都面临着或多或少的挑战，这一点映射在我国现行消费者保护法律模式上尤为明显。

目前我国消费者保护法律模式主要体现为以消费者为中心，行政部门监管为主要动力，消费者协会参与为辅助力量，经营者为义务与责任主体的定向性的单一保护模式，即消费者、行政部门、消费者协会结合为一方——享有权利和行使权力的主体，经营者为另一方——履行义务和承担责任的主体。虽然，在权利（力）主体内部也存在着权利、义务与责任的分配，但是，总体而言，在消费者保护法律关系中，权利（力）主体与义务（责任）主体是恒定的，是一种定向性的法律关系。而且，在现有不同的救济模式下，都表现为一种定向性，这又导致了现行消费者保护模式的另一个特征，即单一化。可以预见，经营者在如此定向性和单一化的模式下，基本上发挥不了主动和积极的作用，而这对信息化背景下消费者保护的提升是非常不利的，为此，亟需引入能够充分调动和激励经营者主体性和能动性的新型保护模式。

第二，竞争法作为世界各国普遍用来保护消费者权益的有效法律机制，具备化解我国现行消费者保护模式的定向性和单一化的劣势，符合信息化背景下经济发展对消费者保护提出的时代需求。

随着我国法治经济建设的推进，自由公平的竞争秩序作为一种高效的市场运行方式和资源配给机制已为大多数人认可。[5]申言之，维护市场有效竞争的法律机制应有利于社会整体发展，服务参与市场经济活动的每一个体，不仅有消费者，也有经营者，[6][7]这明显有别于现行消费者保护法律体系下的定向性和单一化模式，将经营者合法利益的维护和提升纳入其保护范畴。甚至，在有些情况下出于对整体经济效益的考量，会对违法者或假定违法者适用特殊制度，譬如承诺制度、宽宥制度。由是观之，竞争法具有维护多元主体存在的现实价值，通过对经济效率的整体提升更好地实现消费者的权益，有力回应了信息化背景下经济发展对消费者保护的挑战。

(二)措施

有必要切实将竞争法对消费者的保护作为一种重要的保护模式引入现行消费者保护法律体系，调动政府规制和市场竞争两种资源，升级消费者保护的法律模式。具体言，可从以下两方面入手。

一方面，提升消费者、经营者及监管者对竞争价值的认识水平，强调竞争法律机制运行的多元目标。这一过程会涉及多方面因素的作用，包括从消费者的观念、经营者的行为到政府部门的职能定位，从市场经济主体交流的思维方式、商业交易规则的理解运用到经济法律制度的颁布实施，经济运行的每一个环节都在潜移默化地作用于竞争文化的形成，其重要影响则表现为，作为政府部门，应当找准竞争监管者和维护者的角色；作为市场的主要参与者，经营者则应当主动承担自由公平竞争的压力及其后果；作为承托市场的广大消费者，则要努力去争取市场竞争最终给自己所带来的利益，从利益最大化中加强对市场竞争的理解。[8]最终通过监管者、经营者以及消费者的认识与行动实现竞争价值的最大化，这其中自然也就包括了各自合法利益的增长。

另一方面，进一步明确竞争法对消费者保护的操作性规范，将立法目的落到实处。目前竞争法律规范普遍具有专业性强，相关规定及解释不明确，距离普通民众实际操作较远的特点。为此，欲推动竞争法对消费者保护事业的发展，其最重要的是做好对竞争法律制度的具体化和明确化，尤其是在权利内涵和救济方式的设计上，这类规范直接关系到消费者适用竞争法保护自身权益的现实性。

需要特别注意的是，我国竞争法主要由反垄断法和反不正当竞争法组成，在各自立法目的中都明确表达了对消费者权益的保护，这类规定与现行消费者保护法律体系的规定相似，但是其内涵与外延不尽相同。譬如，在我国竞争法对消费者的保护，更多体现为对现实的、财产性权益的保护。该类权益伴随具体交易而生，可量化为消费者的具体损失，并以实际损失要求竞争法予以保护。而在现行消费者保护法律体系下，有些消费者权益具有宣示性特征，体现为人身属性，如消费者的结社权、批评监督权等，类似于宪法上的 “基本权利”，难以量化为具体损失，只能通过现行消费者保护法律保护。因此，对两者做必要的区分，有助于准确看待消费者保护的多元方式，为消费者提供多种选择，走多元联动的保护之路，真正实现我国消费者保护法律模式的稳步升级。

[1]尹丽.后金融危机时代消费金融创新与风险管理协调发展的逻辑路径——基于消费金融公司的视角[J].学术论坛，2013，(6).

[2]Christian Ahlborn.Competition Policy in the New Economy:is European Competition Law up to the Challenge？.European Competition Law Review,2001，22(5).

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[5]陈富良，廖鹏.我国反垄断法与产业政策法的冲突与协调[A].王俊豪.反垄断与政府管制：理论与政策[C].经济管理出版社，2009.

[6]孔祥俊.反垄断法原理[M].北京：人民法院出版，2002.

[7]吴宏伟,谭袁.保护竞争而不是保护竞争者？——对主流反垄断法观点的审视[J].北方法学,2013,(4).

[8]黄勇,江山.反垄断法实施的文化维度论纲——以竞争文化、诉讼文化与权利文化为中心[J].江西社会科学，2008，(7).