公共文化服务标准化与均等化的辩证关系

杨智慧，张芳蕊，张伯男

(1．中共黑龙江省委党校校报编辑室，黑龙江哈尔滨150080;2．秦皇岛职业技术学院旅游系，河北秦皇岛066100;

3．福建晶品传媒文化有限公司，福建福州350005)

实现公共文化服务的均等化，是公民文化权利平等享有的必然要求，也是经济、社会、文化充分发展的显著标志。就公民文化权利平等享有的必然要求来说，所有公民的公共文化权利都应该平等享有，不能因其身份、地位、地区、民族、职业、年龄、性别、环境不同而有所剥夺。就经济、社会、文化充分发展来说，今天的公共文化服务已经在一定程度上具备均等化的基础，只要相关各方积极努力，对弱势群体公共文化服务最后一公里的瓶颈一定能够打破。实现公共文化服务的均等化，既是我们的长期任务，又需要我们不等不靠扎扎实实从眼前做起，首要任务应该建设公共文化服务的标准化。

一、基本公共文化服务标准化的建立基础

1．标准化是实现均等化的标尺和依托

实现公共文化服务的均等化，毫无疑问是长期的奋斗目标，但是我们近期必须有所行动。其首要任务是要建设公共文化服务的标准化，标准化是实现均等化的必经路程，标准化是实现均等化的标尺和依托。

(1)标准化是实现均等化的标尺。实现公共文化服务的均等化，首先需要建立衡量的标准。如果没有衡量的标准，就无法认定是否实现了公共文化服务的均等化。其一，实现公共文化服务标准化是科学发展的需要。在全面建成小康社会的进程中，我们坚持科学发展观，粗放管理已经成为过时的方式。在这样的背景下，开展公共文化服务均等化建设，自然要采用科学方式，实行精细化设计，实行目标化管理。而要达到预期效果，标准化是其重要衡量标尺，把庞大、浩繁的公共文化服务工程化为一个个具体指标，是否达标一目了然。一方面促使有关部门的工作人员养成实干作风，大家都真正伏下身一心一意搞建设，扎扎实实谋发展;一方面促使公共文化服务建设工程切实得到改观、得到提升，让干部长本事，让群众得实惠。其二，实现公共文化服务标准化是法治建设的需要。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国全面进入依法治国的新阶段。设立公共文化服务标准，本质上是一种法律行为。文化部部长蔡武日前透露，文化部将研究起草公共文化服务保障法，研究提出国家层面的基本公共文化服务保障标准，作为“底线标准”。公共文化服务保障法的内容主要包括制定并落实公共文化、服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入等一系列标准，像义务教育、基本医疗那样按统一标准提供服务和保障。［1]其三，实现公共文化服务标准化是公共文化服务“打通最后一公里”的需要。公共文化服务的关键是保证全体人民共享公共文化服务权利，目前国家有关部门已经做了大量卓有成效的工作。2014年3月，文化部牵头成立了由中宣部、中央编办、中央文明办、发展改革委、财政部等21家成员单位参加的国家公共文化服务体系建设协调组，下发了《公共文化服务体系建设协调机制工作方案》。之后，国家公共文化服务体系协调组成立会上审议通过了《基本公共文化服务标准化工作方案》，并明确为建立协调机制的重点工作任务。基本公共文化服务标准主要包括三个层面:一是保障标准。主要规定中央和地方政府的保障责任和财政支出义务。保障标准是政府对人民的承诺，是必须承担的基本义务。二是设施建设和管理服务等技术标准。这是对公共文化设施建设和公共文化机构、人员工作方法、程序、职责范围以及行为操作所进行的统一规定。三是工作评价标准。主要是衡量考核政府和公共文化机构公共服务的实际绩效。包括对政府公共文化服务绩效考核标准、公共文化机构评估标准、评价评优标准、社会评价标准等。［2]

(2)标准化是实现均等化的依托。实现公共文化服务均等化，主要要考虑到地区平衡、城乡平衡，全体人民共享公共文化服务权利，特别是保障弱势群体充分享受公共文化服务。这是一个十分重要的战略目标，靠什么体现?标准化无疑是最有力的体现。其一，公共文化服务标准化是铲除公共文化服务不平衡的刚性目标。一是公共文化服务标准化的法律属性不容忽视。《基本公共文化服务标准化工作方案》是一种法律约束，在中华人民共和国范围内必须一体遵行。《基本公共文化服务标准化工作方案》颁布后，中央和地方政府责任清楚、义务明确，该谁支出就得谁支出，推诿不得。二是公共文化设施建设和管理服务等技术标准上升到法律层次。技术标准上升到法律层次，基本公共文化服务就不仅仅是合格和不合格的问题，而且是守法不守法问题。三是评价标准纳入法律规范范围。有上级行政机关的绩效考核评价标准，有行业内部和第三方的公共文化机构评估标准、评价评优标准，有社会评价标准，这些评价标准有充足、坚实的法律依据。其二，公共文化服务标准化保障公共文化服务均等化有着广泛的救济途径。一是上级行政机关检查、督促成为常态。《基本公共文化服务标准化工作方案》实施后，各级政府及其职能部门除了做好本层级基本公共文化服务标准化建设工作外，同时担负对下级政府及其职能部门基本公共文化服务标准化建设工作的检查、督促、评价、考核责任。因为下级政府及其职能部门基本公共文化服务标准化建设工作任务没有完成，本级政府及其职能部门基本公共文化服务标准化建设工作任务也无法完成。所以，上级机关对下级机关的检查、督促、评价、考核力度加大，对于推进基本公共文化服务标准化建设工作十分有力。二是监察监督力度加大。近年来纪律检查和行政监察力度加大，工作渎职问题受到高度关注。消极怠工，纪律涣散乃至渎职发生，成为纪律检查、行政监察和巡视工作的内容，不作为和乱作为是党风、政风建设的重点整治对象。三是法律监督日益强化。人大监督作用增强。近年来各级人民代表大会开会期间，对政府及其职能部门质询增多。无论是全国人大还是地方人大，政府首长及其职能部门负责人接受质询情况已经不是个例。基本公共文化服务标准化建设如果不力，面对人大代表质询必然陷入被动。公民权利意识觉醒。文化权利是公民的基本权利。过去人们对此重视不够，在物质生活相对匮乏的年代，人们为吃穿住行劳碌奔波不得余暇的境遇下，是难得静下心来考虑文化权利问题的。改革开放三十多年的高速发展，我国开始步入中等收入国家行列。人们的物质生活水平相对提升，文化权利意识开始觉醒。国家下大气力发展基本公共文化服务事业，也正是为了满足对文化需求的新期待。司法监督积极介入。在依法治国背景下，司法机关是行政监督的一支重要力量。无论是行政机关不作为还是乱作为都可能侵犯公民利益，在文化服务方面可能侵犯公民文化权利，一旦引起行政诉讼，人民法院就可以通过审判实施司法监督。这是司法机关对行政行为的消极监督。此外还有积极监督，就是人民检察院民行部门可以对行政机关执法和履职情况进行监督。比如文化部门不作为或乱作为，使公民文化权利造成损失，检察机关可以督促相关部门起诉或支持起诉，必要时可代表国家提起诉讼。

2．基本公共文化服务均等化是标准化的发展和衍生

基本公共文化服务标准作为“底线标准”，是我们的当前任务。从长远目标来讲，我们还是要实现基本公共文化服务均等化。标准化不等于均等化，但标准化是均等化的生长基和起跑线。

(1)正确认识基本公共文化服务普遍不足的现实。随着我国城乡居民收入迅速增长，公众受教育水平不断提高、闲暇时间不断增多，实现和维护自身文化权益的意识更加高涨，对公共文化服务的期待和要求也越来越高。相形之下，现有公共文化服务供给模式供需矛盾和“结构性短缺”还比较突出。群众对图书和电影有着潜在需求，但一些地方提供的书籍看不懂用不上、片子过时老化。农民对看地方戏有着企盼，但大多未纳入公共文化服务范围。对传统的民俗文化有着深厚情怀，但在城镇化和农村社区化改造中，古朴民风和文化印迹在消失，维系乡村社会和谐稳定的文脉在断裂。这些都对现有的公共文化建设、管理和运行模式提出新的课题。这就要求我们按照全覆盖、保基本、促完善、可持续的要求，建立公共文化服务体系建设协调机制，建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众需求有效对接，不断提升公共文化服务的标准化、均等化和实用性、便利性。新华社报道对此揭示深刻。［3]

(2)基本公共文化服务标准化为均等化建设培养了全覆盖、保基本、促完善、可持续的生长基。基本公共文化服务标准化固然只是个底线举措，但却可以保证人民群众基本文化权利的享有。因为基本公共文化服务标准是全覆盖的，这就为基本公共文化服务均等化迈出了可喜的第一步。就处于基本公共文化服务标准线以下的欠发达地区来说，正是由于基本公共文化服务标准的确立，基本公共文化服务建设在这类地区或者是从无到有，或者是从残到全，至少是从不达标到达标，公民由此可以享受基本公共文化服务，基本公共文化服务标准化带来了基本公共文化服务均等化的生长基。因为基本公共文化服务标准化是保基本的，在坚持底线伦理的基础上保证了底线需求。基本公共文化服务标准化说到底不是为了好看，而是为了好用。实用性和便利性使基本公共文化服务均等化的生长基富有生机和活力。因为基本公共文化服务标准化是为了促完善而存在的，在其新的生命周期初始阶段就预留了生长和发展空间。基本公共文化服务标准化是当代公共文化服务建设的初始阶段，揭开的是基本公共文化服务均等化春天的序幕。因为基本公共文化服务标准化建设是可持续的，预期目标实现后接着就有新的预期目标，建设的脚步永远不会止歇，标准化促进均等化，均等化提升标准化，基本公共文化服务不断跃上新的台阶。

二、基本公共文化服务标准化的建立

1．基本公共文化服务标准的提取

(1)基本公共文化服务标准立法级次的选择。应该说，《基本公共文化服务标准化工作方案》还是个粗线条文件，同时作为法律级次来说，仅仅是个政府部门规章，其权威性和规范性都略显单薄。要确立基本公共文化服务权威标准，有待公共文化服务保障法的出台。公共文化服务保障法的内容主要包括制定并落实公共文化、服务种类、场地设施、人均资源、服务半径、人员编制、经费投入等一系列标准。公共文化服务保障法目前正由文化部起草，立法目标是由全国人大颁布实施。文化部对于公共文化服务保障法立法级次的选择，是一个理性选择。全国人民代表大会作为国家最高权力机关也是国家最高立法机关，全国人大出台的法律，其权威作用不容置疑。只有全国人大出台的法律才名正言顺被称为法律，国务院可以制定行政法规，国务院所属部门可以制定部门规章，地方人大可以制定地方法规，这里法律的权威地位最高，行政法规、部门规章、地方法规都不允许与法律发生抵触。处理涉外法律纠纷，法律同样处于优先地位，其次是地方法规，行政法规、部门规章外国人往往不愿意承认。全国人大出台公共文化服务保障法，对内便于全国上下一体遵行;对外宣示我国依法治国，用法律保障公共文化服务事业健康发展。

(2)基本公共文化服务标准的提取。公共文化服务保障法的起草，首要问题就是上述一系列标准如何提取。笔者认为，基本公共文化服务标准应当从目前不同地区公共文化服务供给的差异中提取，在城乡之间、地区之间对文化权利享有鸿沟进行充分考察，坚持两极取中原则。一方面，充分考虑欠发达地区居民的基本文化服务需求，结合当地的具体实力，设立这类地区居民便捷实用、经济能力又能够承受的基本公共文化服务标准;另一方面，也要充分考虑发达地区居民的基本文化服务需求，由于经济实力较强，见识较广，基本文化服务需求可能较高，过低的基本公共文化服务标准可能不能满足他们的文化需求。如何协调这两类地区居民的不同需求，设立全国适用的基本公共文化服务标准?其一，设立比照欠发达地区实力略为提高的基本公共文化服务标准。目前这类地区可能财力不足，可由中央财政用转移支付进行补贴，使欠发达地区居民较早享受到高水平的基本公共文化服务。其前提条件是:中央财政能力能够承受，地方发展潜力在近年内能够自我承担，当地居民此类需求比较强烈。其二，设立不同地区基本公共文化服务梯度标准。发达地区居民可以享受较高的基本公共文化服务水平，其财政支付无疑应当由当地政府承担。其三，如果认为设立梯度标准涉嫌法律歧视的话，可以采取基本公共文化服务标准不做严格上限的办法，或者给地方一定的自主权，允许地方人民代表大会在国家基本公共文化服务标准的基础上，设立地方基本公共文化服务标准。

2．标准化对实现均等化起指导和助推作用

(1)标准化助推均等化可以加长公共文化服务短板。其一，加长基本公共文化服务短板是必然之举。基本公共文化服务标准通过法律形式颁布以后，必将同时纳入各级政府及其职能部门工作业绩考核目标。这样各地基本公共文化服务标准化建设的积极性就会空前高涨，都会下大力气可以加长公共文化服务短板。其二，特色文化项目突出发展成为可能。基本公共文化服务不仅要求标准化建设，同时也要求文化服务取得实效，特色服务是取得实效的有效手段。甘肃省推动农村基本公共文化服务建设，整合现有的宣传文化、党员教育、图书出版、电影放映、体育健身、科学普及等方面的资金、项目、场所、设施、人才等资源，组建村级文化阵地和文化社团，搭建群众自娱自乐的综合性文化服务中心。通过民间自办社团，将民间传统文化纳入公共文化服务体系建设之中，并在“乡村舞台”的大平台上得到活态的传承、创新，让具有鲜明地域特色的民间自办文化社团遍地开花，在“乡村舞台”上争奇斗艳、各展芬芳，形成了广大群众能积极主动参与、乐于表现的良好氛围。［4]乡村舞台不仅使甘肃使在基本公共文化服务标准化建设上补足了短板，而且进一步突出同时，使甘肃基本公共文化服务建设水平得到全面提升。

(2)均等化促进整体发展催生建立新的标准化。其一，基本公共文化服务标准为公共文化服务发展、竞争划定了起跑线。基本公共文化服务标准是一个底线标准，但它却把不同的地区置于大致相同的起跑线上。底线标准是必须达到的标准，后进地区不能因为欠发达就消极等待，必须勇于承担，积极作为，开展基本公共文化服务标准化建设，并要尽快达标。其二，发达地区领跑基本公共文化服务标准化建设的积极性被进一步强化。基本公共文化服务标准确立，不仅为欠发达地区进入起跑线带来了动力，同时也为发达地区领跑带来了机遇。发达地区由于经济发达，居民眼界开阔，对基本公共文化服务有较高要求，而发达地区的政府及其职能部门也不愿意和欠发达地区基本公共文化服务建设处于同一高度，他们总是愿意冲击更高的目标。本来是基本公共文化服务标准化促进了均等化，发达地区领跑又打破了均等化，后发地区随着经济社会发展实力的增强，也会进一步发力，提升基本公共文化服务水平。这样，新一轮发展竞争就会展开，将会催生基本公共文化服务新的标准诞生。

［1]李赢．文化部将推进基本公共文化服务标准化、均等化［OB]．中国广播网，2014－01－03．

［2]余贤忠，徐秋霞．打通最后一公里，推进基层公共文化服务标准化、均等化文化部在浙江衢州召开全国基层公共文化服务工作现场经验交流会［OB]．人民论坛网，2014－06－03．

［3]新华社记者．十八届三中全会《决定》解读:为什么要统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化［OB]．新华网，2014－01－31．

［4]顾善忠，苟晓飞．“乡村舞台”:甘肃农村公共文化服务新模式［N]．中国文化报，2014－09－10．