法国议会立法辩论制度介评

李店标

(大庆师范学院法学院，黑龙江大庆163712)

当代法国议会实行两院制，由国民议会和参议院组成，尽管其被称作是“没有议会权力的议会制度”，［1]但立法仍是议会的首要工作和权力。法国议会两院的全体会议有一半以上是用于法案的审议辩论，常设委员会会议更是几乎把全部时间用于辩论法案，辩论已经成为议会立法必不可少的环节。随着法国议会制度的变迁，立法辩论制度得以形成和完善，并呈现出一系列的特点、优点和不足之处。从历史与当下相结合的视角对法国议会立法辩论制度进行考察，目的在于理清该制度的演进脉络、发展机理和价值体系，为我国此项制度的构建提供有益的指导经验。

一、法国议会立法辩论制度的演进历程

法国议会立法辩论制度的形成既受英美等国立法经验和实践的影响，也是迎合本国政治、思想、文化等因素发展的需要。如英国平民院立法辩论的经验和美国制宪会议辩论的实践为法国立法辩论制度的发展提供了借鉴;一些法国人开始认识到，议会立法程序允许争论和反思的发生虽然不是立法所必须通过的曲折途径，但能够保障参与者享有发言权，同时避免立法程序过于繁琐，以通过发言人来对议会程序进行政治控制;［2]在法国一些政治家的思想中，论证应是政治辩论本质的最适合解释，其经常是由不同规则和价值之间的对抗组成，因为沉默并不能以缜密和必要的方式解决这种冲突。［3]尽管作为立法机关的议会形式变更频繁，但对采用辩论的形式进行法案审议一直没有中断过。总体而言，法国议会立法辩论制度的演进历程主要分为四个阶段:

1．自主创立时期(1789－1813年)。学界一般认为，1789年的法国大革命是法国现代社会的开端，大革命及第一帝国时期是法国议会的萌芽时期。此时期的大革命议会没有议事规则，尽管米拉波和杜蒙把英国平民院议事规则的节略本放在议会的议席上，但被大会由于拒绝英国而拒绝了英国议会的议事规则。［4]231从严格意义上讲，此期间的法国政治不能称为真正的议会政治，但在议会立法中进行辩论是常有的事情。如1789－1791年的制宪会议辩论就是体现议会民主的典型实践例证。制宪会议辩论之后，法国议会开始根据此前的辩论实践创设自己的议事辩论规则，但这些规则并没有固定化，也很不健全，并将本应属于同一主体所享有的辩论权和与表决权予以分割。如1795年宪法确立了中央立法机构由元老院和五百人院组成，但将立法辩论的权力赋予了五百人院，法案表决的权力赋予了元老院。

2．经验借鉴时期(1814－1957年)。从1814年波旁王朝建立到1870年第二帝国终结是法国议会政治的引入时期，受英国议会政体的影响，包括立法辩论在内的一些议会政治原则和实践从国外引入了法国。在1814年路易十八复辟之后，英国议会的议事规则开始在法国议会适用，［4]231为法国议会立法辩论制度的完善积累了经验。“共和八年(1799)的宪法禁止议会中的公开辩论;《钦定宪章》(1814年)开了禁，但施加了许多限制，只许两院中的一个进行公开辩论。”“在即将对我们发生效力的宪法中，有一条用心良苦但却受到批评的详细规定，它极有助于保证使公开辩论产生有益的结果。这就是禁止书面发言的规定。”［5]1877年的5·16事件之后，立法的主动权和立法辩论的实施都掌握在了众议院手中。政府和议员的提案在一般辩论前都必须提交到众议院的常设或专门委员会，辩论的文本只能是委员会修正后的文本，主持辩论的也只能是委员会的报告人。

3．多元规定时期(1958－1974年)。这一阶段的立法辩论制度既体现在宪法文本中，也体现在议会两院的议事规则之中。1958年宪法将议会立法辩论制度纳入了宪法的范围，在第五章(议会与政府的关系)第41至47条进行了明确规定，内容包括在公开会议期间辩论的文本、辩论事项、政府法案优先辩论以及有关辩论议事日程制定的方式等。1959年出台的《法国国民议会议事规则》和《法国参议院议事规则》分别对辩论日程的安排、辩论的形式和程序进行了规定，实现了立法辩论的制度化和规范化。当然，这一阶段议员个人提出的法案很少有机会被纳入辩论范围，政府实际上可以操作纵辩论过程，在它认为合适的时机中断对法案的辩论，要求议会立即就法案的全部或部分内容进行表决，这种程序被称为政府的“阻挠投票”。据学者统计，在1962年至1967年的第二届国民议会中，政府所使用的“阻挠投票”就达 670 次之多。［6]112

4．稳步发展时期(1975年至今)。1975年宪法赋予了议会自行决定是否对法案进行辩论的权力，使得立法辩论制度得以在此后稳步发展。1978年修改通过的《国民议会议事规则》分别在第十一、十八、十九、二十二、二十三和二十六章对立法辩论的日程安排、辩论类型、方式、特殊辩论、组织程序等进行了规定。自1981年左派上台之后，实际上国民议会一直选择有组织辩论，内阁通常经由提案来决定议会日程，并有权参与辩论。“在1990年的‘参院程序改革决定’(90－278DC)和1991年的‘众院程序改革决定’(91－292DC)中，宪政院分别推翻了参众两院削弱讨论的程序规则。宪政院判决议会成员的发言时间可受到限制，但议会程序不得限制宪法第31章授予内阁的参与权利。”［7]此外，1991年修改通过的《国民议会议事规则》第103－107条规定了简化辩论程序的运行规则，将委员会报告人的发言时间限定在10分钟之内，每一名代表的发言时间限制在五分钟之内;1995年修改通过的《参议院议事规则》在第七章专门对法案的辩论规则和程序进行了规定。20世纪后期，法国议会将立法辩论分为自由辩论、有组织辩论和有限制辩论三种方式。［8]241

二、法国议会立法辩论制度的主要内容

当代法国议会立法辩论制度主要体现在2010年2月最新修改通过的《国民议会议事规则》第二编(立法程序)的第一部分(一般立法程序)、第二部分(宪法修正案、财政法案和社会安全财政法案立法程序)以及2007年1月最新修改通过的《参议院议事规则》第六章(政府和议员法案的辩论)第41至47条。法国国民议会和参议院的立法辩论大都在全体会议上进行，分为一般性辩论和逐条辩论两种类型，而且先进行一般性辩论再进行逐条辩论。

(一)一般性辩论

在法国议会，一般性辩论是对法案的优点和缺点所进行的综合性讨论。根据法国宪法第四十二条的规定，议会对法案的一般性辩论受到了严格限制，即第一个受理的议院只能对政府提交的原来法案文本进行辩论，不得辩论“折衷的文本”(即经过修正的文本)。政府在第一个受理的议院辩论过程中可以随时撤回他的法案，让另一院按法案原文本重新启动立法过程，这是政府对议会立法辩论程序的控制的主要表现形式这一。“传统理论之国会政府‘立法—执法’分工仅是一种假象;事实上，绝大部分法案(包括预算)为政府所草拟送国会议决通过，即国会在‘法案—议决—公布执行’之过程中，仅在议决阶段扮演角色。”［9]

根据《国民议会议事规则》第九十一条的规定，辩论草案和提案，从听取政府的意见、听取受理委员会的介绍报告开始。如有必要，也可以从听取委员会报告开始。”因此，在对法案一般性辩论开始时，首先要听取政府对法案的说明，然后听取负责实质性问题的委员会的报告，有可能还要听取负责部分内容的委员会的意见。在一般性辩论的过程中，议长负责主持辩论、控制议程、维护秩序、执行辩论规则和负责会场安全。报告人在议会全体会议辩论中的作用也十分重要，其负责随时向议员们解释委员会的意见，且可随时发言。按照两院议事规则的规定，报告人和意见提出者，应当仅仅作口头介绍，而不能照本宣科，报告或意见最迟在辩论开始的前一天要进行散发。在议院全体会议辩论中，报名参加辩论的人一般都可以发言，但法案的动议人和第一个报名者享有优先发言权。

对法案的一般性辩论，提案者应首先登台发言，集体提案则由第一个签名的议员首先发言;向议长提出申请并经准许的其他议员随后可即席发言;政府成员、委员会主席和委员会发言人可随时发言。“法国国会习惯，未出席的议员，可请出席的议员代读演说辞。因之拙于辞令的议员，往往有请人代庖的事。”［10]150另外，每个议会党团的发言是按照文本内容和议会工作计划进行安排，但他们必须在规定的时间内结束发言，否则某一议员超出的时间将从其所属议会党团总时间中扣除。议长在一般性辩论中有权提醒离题的发言者回到主题上来，有权延长议员的发言时间，也有权对未获批准擅自发言或不顾议长提醒继续发言的议员进行惩罚。议员有权建议提前结束辩论，但必须允许一个反方议员作五分钟的反驳。议会两院议事规则对一般性辩论中的议员发言时间限定在十五分钟，但在实践中，一般性辩论时间往往随组织者的需要而确定。

(二)逐条辩论

一般性辩论结束后，如果法案审议没有受到程序性动议的干扰，则进入逐条辩论阶段。当然，一般性辩论后，议院通常给相关委员会一定时间，以“消化、吸收”一般辩论过程中提出的修改意见，然后再进行逐条辩论。在逐条辩论阶段，议院通过审议修改意见直接对法律提案作出改动，审议和辩论活动也变得更加富有技术性。［8]245

按照议会两院议事规则的规定，逐条辩论首先针对法案本身，然后针对提出的修正案。“所有参与辩论的议员都可提出修正案，但为了使辩论平稳进行，除了政府和主要委员会提出的修正案外，其他修正案必须于全体会议审议法案的之前第三个工作日的下午五点之前提交议会。”［11]210在国民议会逐条辩论过程中，法案文本以及每一条修正案都要进行依次辩论，委员会成员和议员的发言不得超过五分钟。每一个修正案的辩论，除了它的一位提案人之外，只有政府、受理委员会主席或报告人，提意见委员会主席或报告人以及一位持反对意见者，才可以发言。在参议院，逐条辩论的法案文本包括:(1)政府首先提交到参议院的法案文本或政府转交被国民议会首先否决的文本;(2)国民议会投票通过后转交参议院的法案文本;(3)先前被参议院通过后被国民议会否决再次转来的法案文本;(4)主管委员会提交的参议员提出的法案文本;(5)由混合委员会制定的文本并在审议中做出结论。［6]172在一般性辩论结束后，参议院将对上述文本进行逐条辩论，每一条文的辩论每位发言人只有一次发言机会，且每次发言不得超过五分钟。

逐条辩论时，委员会、政府和议员都有权发表自己对法案的看法，但发言必须简洁明了。逐条辩论时可能出现的特殊情况包括:第一，应政府或负责实质性问题委员会的请求，议会举行限制性辩论。此时，议长只允许政府、议长本人、负责实质性问题委员会的报告人、以及修正案首创者作简要发言，然后进行投票表决。第二，当一读时、或另一委员会转来文本时，应政府或负责实质性问题委员会的请求，议会无须辩论即刻对整个文本举行投票表决。第三，根据宪法第10条第2款的规定，总统有权在通过的法律送政府后的15天内要求议会重新审议，议会不得拒绝。议会、政府、委员会或议员也有权在整个文本表决之前提出复审，复审中也要进行逐条辩论和逐条表决。

绝大多数修正案都是在逐条辩论阶段提出，而对修正案的辩论除政府之外，其他议员只有五分钟的发言时间。修正案的辩论安排在修正案所针对的文本辩论之后进行，对修正案的表决安排在该修正案所针对的文本表决之前进行。对修正案的辩论顺序按照插入或增补的顺序进行，从与文本差距最大的修正案开始，即首先辩论原案的修正案，然后辩论其他修正案。在辩论中，政府或受理委员会提出的修正案优先于同一日的议员修正案，如果出现几个相互排斥的修正案，议长可以将他们一并交付辩论。再修正案提出和辩论的程序按修正案的原则进行，不过要首先辩论修正案然后辩论再修正案。［6]174

三、法国议会立法辩论制度的评价

和其他国家的立法辩论制度相比，法国议会立法辩论制度呈现出了自己的特点，其所具有的优点也值得我国借鉴，当然不足之处也十分明显。

(一)法国议会立法辩论制度的特点

1．设有前置审查程序。按照法国议会的立法程序，任何法案未经委员会审查不得在全院大会辩论，但委员会审查法案的会议程序却无具体规定，大多遵循议事习惯进行。负责法案主要内容审查的委员会应当对法案文本进行实质性讨论，负责法案部分内容审查的委员会应就法案文本的个别内容提出意见。但事实上，这条规定并没有成为政府行使优先权的障碍，政府有时会以宪法第四十八条授予的政府在议事日程上的优先权为借口，在没有完成委员会审查的情况下，将自己提出的法案直接交付议会辩论。

2．允许提出程序性动议。法国议会两院的程序性动议包括:指称某项法案的内容与一项或几项宪法性规章相冲突;指称某一法案展开辩论的时机不对，要求不举行辩论;建议将法案发回原常设委员会进行重新审议;为某项法案的审议设置先决条件。前三种程序性动议在国民议会常常成为反对派议员阻挠法案辩论的技术手段，第四种程序性动议则是参议院特有的一种程序性动议。立法辩论可能因程序性动议的提出而中断，程序性动议的目的在于中止甚至拒绝法案的辩论。“如果这些程序性动议获得通过，那么他们就可以将某一项他们反对的法案扼杀在辩论之前。”［12]

3．设有限时辩论机制。“众议院对演说的时间有极严的限制，而辩论中止的决议亦极易成立。至于参议院则辩论本来就不至太大，故无庸限制。”［10]150－1512009 年5月27日修改通过的国民议会议事规则引入了立法“限时辩论”机制，主席在特定情况下可对辩论的最长时间进行限定，将60%的总时间分配给反对派，并在反对派内部根据其议员数量进行再次分配;剩余的时间以同样的方式在多数支持派之间进行分配;无派别议员设定一个特定的发言时间。［11]211限时辩论程序启动后，一般性辩论的时间没有明确限制，而是根据不同派别之间的发言意愿进行确定;逐条辩论中的修正案辩论也不受时间限制，但当某一派别已经用尽了所分配的时间，修正案必须以无辩论形式进行表决。

(二)法国议会立法辩论制度的优点

1．辩论中充满了友谊和理性。法国议会两院的立法辩论十分注重礼节，冗长演说很少出现，友谊和理性氛围充满了整个辩论过程。“捣乱的情形，有时发生，但亦不致于和英国众议院及美国国会偶尔发生一两次之暴动相似，并无十分强暴的行动。议员在议场内，有时互相诟，但至休息室内，则又互相友好，互相赞誉口才之优美。故法国众议院内富于友谊之空气，仇恨报复，为一般议员所深恶。”［13]258－259施米特也认为，和当前大多数国家的议会不再是以理服人的场所不同，法国的众议院可以算是一个例外，一部分议员有可能通过辩论使另一部分议员信服。［14]

2．辩论体现出真实性和实质性。“法国议会是一个渴望专制权力而不要专制耻辱的帝国的合适附属物;它们可以在帝国的敌人指责没有言论自由时让它们失去这种说法的完全正确性:几个得到允许的反对派让空气中充满了雄辩，而每个人都知道这种雄辩通常是真实的，但又总是徒劳的。”［15]布赖斯在考察了法国议会两院的立法辩论后指出，众议院中纷争的空气较浓，辩论多趋于激烈;参议院的辩论由于缺乏活泼的精神，而不能引起国民的注意，但参议院的辩论态度很好，而且十分注重事实。［13]237－238

3．辩论的对抗性、重复性和公开性突出。第一，法国议会立法过程是政府与议会、议会内部多数党与少数党，及个别情况下政府与议会多数党之间不同立法观点交锋的过程，逐条辩论方式更能体现出使他们之间的对抗性。第二，由于当前法国议会立法采用了两院间穿梭往复式审议的模式，使得同一法律提案要在议会两院按照基本相同的审议程序反复辩论，以致两院以相同文本分别表决通过。第三，议会两院进行立法辩论时，都允许指定的有线电视台对辩论过程进行录像记录和部分辩论内容的直播;“议会立法辩论通常都在议会两院的官方网站上进行直播，此网络还可以通过有线电视、卫星电视或SDSL连接播报采访、演播室辩论和其他教育节目。”［16]

(三)法国议会立法辩论制度的不足

1．国民议会常设委员会在立法辩论中的作用有限。“常委会审议后的议案和审议前的几乎一模一样，常委会不能在审议提出对议案的修正案，只能在呈送议院的报告中表明支持哪些(在议院一般性辩论中议员或政府提出的)修正案。因此，常设委员会的作用比较软弱。”［17]导致这一现象的原因主要包括:第一，法国国民议会6个常设委员会的人数都在60－120个不等，规模加庞大但缺乏专业性。第二，常设委员会辩论时间不足，除每周三全天开会外，其他工作日只有在上午工作。第三，在议事日程安排上，政府的立法事项被置于优先处理的位置，委员会的活动很大程度上要服务于政府。

2．立法辩论为政府所控制。根据法国宪法第四十条的规定，在议会两院议程安排上，应优先地、并且按照政府所规定的程序辩论政府提出的法律草案和政府同意的建议案。这意味着政府拥有议会立法辩论日程的安排权，并且可以利用这一权力来支配议会立法辩论活动，使得政府法案较容易通过而议员法案的通过率则较低。据李林教授对法国议会两院法案通过率的统计:在1961年至1966年期间，政府法案和议员法案的通过率分别为81%和4%;在1972年，政府法案和议员法案的通过率分别为71%和3%;在1981年至1993年期间，政府法案的通过率91．93%;在1998年至1999年期间，政府法案和议员法案的通过率分别为45%和2．4%。［18]

3．立法辩论的效率较低。根据法国宪法第四十五条的规定，议会两院通过的法律必须具有相同的内容，这意味着法案的所有条款只有在议会两院经辩论达成一致时才能通过。加之，现代立法技术强、任务重，而法国议会会期短、机构乏力、议员缺乏助手，使得议会两院全体会议的大部分时间都用在了立法辩论上，这无疑导致了立法辩论效率的低下。据王晓民统计，在法国议会，一项政府法案从提交到议会某一院到两院最后通过，平均要用257天;议员法案则平均要用378天。［19]尽管议会两院的议事规则中都有不经辩论“通过”或“否决”法案的规定，但立法辩论仍是于大部分法案审议所不可或缺的程序。

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