近年来当代中国政府间纵向关系研究述评——以“职责同构”为视角

唐冬冬，马逸珂

(南京大学政府管理学院，江苏南京210023)

一、问题的提出

改革开放三十多年来，我国政府历经几次机构改革，尽管取得了相应的效果，却总是在不久后再次陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的困境和怪圈。存在于中央政府与地方政府之间及上下级政府之间的“职责同构”的治理模式，在很大程度上导致了机构改革的困境循环的出现。

条块关系是中国政府间纵向关系的重要的结构形式，是中国政府体制中基本的结构性关系，而“职责同构”又是政府间纵向关系最重要的体制模式，在国家法律和制度层面以及政府的经济与社会管理体制等方面都有很多表现，同时也是导致政府权责不明、行政效率低下、中央政策执行的“中间梗阻”，构成条块矛盾突出等一系列问题的主要体制性原因之一，学术界对此展开了很多有益而深入的研究。

二、国内外政府间关系研究现状简述

政府间关系(Inergovernmental Relations)，也被称为“府际关系”。美国学者施耐德(Clyde Snider，1937)在他的《1935—1936的乡村和城镇政府》一文中开始使用这一概念，但并未对其做基本的定义。［1]格雷夫斯(Graves，1940)刊发了25篇以“美国的府际关系”为专题的相关文章，但真正从学理上对其做出严格概念定义的要归功于美国学者安德森(W．Anderson)，他在1960年出版的《政府间关系评论》一书中，将政府间关系定义为“美国联邦制度中各类和各级政府单位机构的一系列重要活动，以及它们之间相互作用。”［2]上世纪80年代以前，西方学术界对政府间关系的研究关注的主要是中央与地方的关系问题。至80年代，美国政府和学术界已经把政府间关系视为普遍认可和接受的概念。此后，西方国家政府间关系研究在实践领域出现了许多新情况，如重大自然灾害的联邦和地方的救灾权责分配，地区性开发问题等，由此开拓了政府间关系研究的理论视野，并使得相关研究更加具体和系统化。

国外学者对中国政府间关系的研究，特别是中央和地方关系问题，有两个理论比较有影响力。第一个理论被称为“网格理论”或者“蜂窝结构理论”(Cellular)，由Shu Vivienne(1988)提出，该理论特别强调在一个看似高度中央集权的的体制下，中国地方政府呈现出明显的相对独立的“地方主义”倾向［3];第二个理论一般被叫做“M型结构理论”(M－Form)。该理论(Qian;Xu，1993)提出，计划经济时代的中国所采取的实践形式可以被理解为是一种M型结构，即不同层次和地区间都存在着在结构和功能上的形如“M”管理结构，即所谓的“块块经济”，每个省区都试图建立相对完备的和独立的经济发展模式和体系，各省之间经济上相对独立、自给自足。［4]

国外政府间关系研究文献涉及到的研究领域十分广泛，主要包括政府间财政研究、政府间调控研究、政府间结构研究、政府间政治研究、政府间沟通研究、政府间管理研究等。国内关于政府间关系的研究最近十几年才开始逐渐热门起来。学者就诸如政府间关系研究的背景、内涵与外延、有关研究的历史与现状等问题进行了很多有益的研究，相关的研究成果也日渐丰富起来。经初步梳理和归纳，主要包括以下几个方面:

首先，政府间关系的内涵和理论体系的研究。国内政府间关系概念的提出并最早对政府间关系问题进行系统、全面研究的可见于复旦大学林尚立(1998)所著的《国内政府间关系》。在林尚立看来，“国内政府间关系”概念范畴主要指国内各级政府间和各地区政府间关系，包含纵向的中央和地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系，而政府间关系主要由三重关系构成，即权力关系、财政关系与公共行政关系。［5]谢庆奎(2000)认为府际关系即政府之间的关系，“府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系。”［6]杨宏山(2005)提出，府际关系有狭义和广义之分。狭义上强调不同层级政府之间的一种垂直关系网络。广义的府际关系，表现为中央、地方政府、上下级地方政府之间的纵向关系;各地方政府之间的横向关系;以及政府内不同职能部门间的相互分工三种关系网络。陈振明认为(2003)政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系。［7]台湾学者江大树(2001)将府际关系界定为国家内部不同政府间的相互运作关系。狭义上主要指各层级政府间之垂直互动关系，广义而言，府际关系包括同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间的协调关系，以及政府机关与民间社会的公共关系等。［8]

通过以上对国内学者就政府间关系内涵的有关文献的梳理和分析可以发现，在理论上，由于对“政府”这一基本概念的理解和运用不同，政府间关系已经不在局限于一个国家内部各级行政部门之间的垂直互动关系，而是走向了多维度、多元化参与的政府间关系网络化发展。政府间关系已从最初简单的划定中央和地方政府之间的权力范围，演化为一种高度复杂的共同责任担当和解决问题的体系。概括来说，对政府间关系的理解由于视角的差异，可以产生不同的认识，主要包括以下几个方面。

其一，前面众多学者的分析和概括基本是以国内政府间关系为范畴展开研究，实际上，从一般政治学理论的角度来说政府间关系可以分为国家间政府间关系和国内政府间关系，这也是林尚立将其书名定为《国内政府间关系》的原因。

其二，从发生结构性质来看，政府间关系可以初步分为正式和非正式的政府间关系。政府间关系的发生，实际上，是在政府运作过程中基于某些共同利益而在不同的行为主体发生的特定互动行为。由于这些不尽相同的行为者与传统意义上的政府组织结构的区别，政府结构也可被理解为为正式的和非正式的。因而，政府间关系也就有了正式、非正式届分。

其三，从“政府”概念的内涵和外延上分析，政府间关系可以分为广义的政府间关系和狭义的政府间关系。狭义和广义的差异在于对政府概念的广义和狭义的理解。狭义的政府主要是指政府的行政机关，广义的政府则包含行政机关在内的司法机关、立法机关甚至政党。

其四，从政府间关系发生的维度来看，政府间关系可以分为政府间横向关系和政府间纵向关系两种类型。政府间横向关系主要包括三类:一是同级政府之间的关系;二是同级政府内各部门之间的关系;三是跨区域不同政府部门之间的关系等。国内政府间横向关系研究的代表性成果为中山大学张紧跟所做的《当代中国地方政府间横向关系协调研究》。政府间纵向关系则是建立在国家结构形式，国家政治与法律制度和行政区划划分差异的基础之上，由垂直结构中的不同层级的政府和政府部门之间所形成的各种关系。这方面的研究的代表成果是南开大学张志红博士的《当代中国政府间纵向关系研究》。

三、职责同构:中国政府间纵向关系矛盾的制度性根源

以“职责同构”的视角着手，是研究政府间纵向关系的另一条重要途径，因为职责同构是当代中国政府间的主要关系模式，是在研究中国纵向政府关系过程中不可忽视的一项重要变量，也是导致中国政府间纵向关系矛盾的制度性根源。

从历史上看，新中国成立以来，政府间关系始终未能摆脱条块矛盾的困扰，一直没有很好处理条条与块块之间的平衡问题，在集权和分权的循环过程中出现条条“一集就死”，“一死就叫”，“一叫就放”，“一放就乱”，“一乱就收”的奇怪循环。条块关系矛盾主要表现在两个层次上:一方面，条条块块权责不明，条条过分集权却因层级过多和块块自主性等原因未能具备足够的管理权威，以致于在一些看似条条需要发挥作用的领域，其所掌握的支配能力有限并体现出相应的管理权威，这种中央部门政策在执行中因地方利益产生的贯彻执行不利的现象就被称为“中间梗阻”;另一方面，地方政府在双重领导体制下，既要接受上级主管部门的业务指导，执行有关政策，又要接受本级政府的领导，往往会出现“矛盾现象”，同时地方政府往往要承担各项管理职能，但其权力却来自与中央的授权，表现出“全能”和“无能”并存的倾向。同时，条块关系的理顺俨然成为每一次中央与地方关系调整的重要推动力，然而每一次调整都没有达到预期的效果，条块之间存在大量的矛盾、摩擦和冲突。条块矛盾所带来的不是“条条专政”就是“地区分割”。条块关系的矛盾在改革开放以来的历次国务院组成部门的调整中表现的尤其突出，改革陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

以上，介绍了职责同构这一概念存在的现实基础，即中国政府间纵向关系中条块关系里面条块矛盾的存在，职责同构正是造成这些矛盾的体制性根源。对于职责同构的概念，刘靖华(2004)认为职责同构作为当代中国纵向政府间的主要关系模式，主要是指不同层级间纵向上的政府在诸如职能、机构设置等方面相似甚至雷同。简单而言，就是指“每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。”［9]张志红(2005)将职责同构理解为“不同层级政府在职能、职责和机构设置上的高度同意及雷同。简言之，就是指中国每一级政府都管理相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出‘上下一致’的特点。”［10]朱光磊教授(2005)因为在现代政府理论领域耕耘多年，他的的理解在学界影响较大。他认为，所谓职责同构是指“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’。”［11]

(一)职责同构的表现形式

职责同构在制度层面是与国家的法律和制度，经济和社会管理体制等密切相关。通过梳理分析有关文献资料，职责同构的表现形式可以概括为以下几个方面。

1．职能、职责同构。职能与职责同构建立在相关法律规定的制度性基础之上，主要表现在职能上的整齐划一和职责分配上的高度一致。很多学者都意识到，当前中国政府间的职能安排不是具体按照实际的行政事物分级管理，而是在以“统一领导，分级管理”的思想指导下共同就同一事项进行管理。“各级政府的职能大致是一致和对等的，地方政府几乎完全是中央政府的翻版。每一级地方政府都是一个‘小中央’都要管理‘所有的事情’”。［12]

2．机构同构。职能与职责的重叠交叉在机构上的突出表现就是机构的同构，关于机构同构的形象说话就是所谓的“上下对口，左右对齐，”具体来说，就是上级政府有什么机构地方政府同样也要设立机构与其对应，而不是根据地方自身的实际需要，这就是“上下对口”。对于各地的同级地方政府而言，大家的主要政府机构设置都是按照上级政府安排需要设立的，同级政府机构基本相同，这就是“左右对齐”。

(二)职责同构形成的原因

对于“职责同构”模式形成原因的分析，通过梳理有关文献，可以概括为三个分析路径，即历史层面、现实层面和制度理论层面。

从历史层面的分析主要是从中国的传统政治文化的角度来认识职责同构的，认为政府模式的变迁存在着“路径依赖”。任何国家的政府模式变迁都不能脱离国情，割断历史。表现为古代的中央集权式政治体制对当今的中国政府与政治产生的影响(赫广义，2005)和计划经济时代下，地方政府获得发展资源的一种理性选择的作用(张紧跟，2006)。［13]

现实层面的分析主要是基于职责同构模式形成过程中赖以维系的现实政治过程。现行的压力型体制(Pressurized System)是“职责同构”得以延续的主要原因(张紧跟，2006)，在压力型体制下，由于纵向层级政府间存在多级差异，容易出现信息上传下达滞后、变形等信息不对称的现象，这就必然要求在不同层级政府间通过实行层层机构对口设置的方法来弥补这一缺陷从而为政策顺利执行提供条件。因而，在这个意义上，职责同构的存在也是弥补政策执行缺陷的需要。

理论层面的分析主要提出了三种理论解释路径，即政府职能单一化理论(林尚立，1998)、权力制约理论(张志红，2005)和轴心辐射模式(周振超2008)。政府职能单一化理论认为传统计划经济体制下由于党政不分，政企不分，中央政府、地方政府和各种企事业单位是一体化，并未因在具体的事物安排的范围和层级上的差异产生明显的分工。但是，从政府职能单一化的角度去理解当前的中国政治，其缺陷也是显而易见的。首先，它是以分析计划经济时代的政府职能关系解析长期延续的职责同构问题，对当前社会主义市场经济多年发展的政府体制而言无疑其解释力是有限的。权力制约理论认为产生职责同构的原因在于，一方面受计划经济体制经济、社会管理方式的限制，中央必须集中掌握、分配社会发展资源;另一方面过度的中央集权必然导致地方“人浮于事”，难以因地制宜，放开手脚，促进经济发展，因而强调通过促进地方的一定分权来加强地方自主性以实现限制中央部门的集权的目的。［14]这种政府间纵向管理模式，与西方发达市场经济国家的“职责异构”截然不同，也不同于苏联计划经济模式下遏制政府发展的中央集权的方式。尽管我国社会主义市场经济深入发展，但受制于国家性质和政权组织方式，这种政府间纵向管理模式必将长期存在，具有鲜明的中国特色。

轴心辐射模式认为作为权力和权威终极来源的中央在单中心、多层次的体制下，横向在同级别机构纵向在不同层级政府间的等级控制和辐射的国家整合方式，是决定职责同构长期存在的主要制度性根源。

四、研究与反思:国内现有研究的不足

应该说，国内学界在政府间关系研究领域取得了很多成果，并在推动中国府制度建设方面发挥了积极的作用。但是我国政府间关系的研究仍然存在着许多不足，还有不少领域还没有学者去研究，已经受关注的领域也仍不够深入和系统，许多重要问题始终未能形成理论上的突破。

第一，侧重于对中央与地方关系的研究，其中又特别关注比较在中央集权下的政府层级控制，而对政府间横向的及交叉的关系等关注较少。同时，在中国政府间关系研究中，“中央与地方关系”这样一概念基本上成为解释各级政府间的运作的主要框架，并认为在单一制国家模式下，中央政府拥有主导地位，然而地方政府的职责在于中央行政授权，在掌握一定权限下放的条件下，去执行中央政府的政策，而对于横向政府间关系即同级政府职能部门和同级政府间的研究较少。

第二，从研究方法上看，侧重于从历史发展的视角进行规范的制度分析和中西对比的视角开展比较分析和相应的对策研究，整体上的理论建构不足，特别体现在对政府间关系的模式的理论分析上，至今仍有很大的研究空间。此外，对于新中国历史上的机构改革，集权、分权循环中的权力设置的对比状况，学者们展开了较为详尽论述，但是能够较好地解释政府间互动关系的理论分析框架却鲜有提出。除了周振超提出的“轴心辐射模式”的理论分析框架外，其他鲜见具有很强说服力的解释模型。

第三，认识到了职责同构是政府间纵向关系的制度性根源，但对政府间关系改革路径停留在单纯的打破职责同构之上。实际上，从权力运行和制度设计的角度来说，党政之间的关系才是影响其他关系的关键所在。现有的研究很少触及这一核心问题，将改革)政府间纵向关系停留在诸如改革行政区划，减少政府间纵向层级，加强制度化、法制化假设等方面。

［1]Deil S．Wright．Understanding Inergovernmental Relations［M]．1st ed．，Belmont，ca:Duxbury，1978．

［2]W．Anderson．Intergovernmental Relations Review［M]．University of Minnesota Press，1960．

［3]Shu Vivienne．The Reach of the State:Sketches of China Body Politic［M]．Stanford:Stanford University Press，1988．

［4]Qian Y．and Xu C．Why China’s Economic Reforms Differ:the M－Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non－State Sector［J]．Economic of Transition，1993，1(2)．

［5]林尚立．国内政府间关系［M]．杭州:浙江人民出版社，1998．

［6]谢庆魁．中国政府的府际关系研究［J]．北京大学学报(哲学社会科学版)，2000(1):26－35．

［7]杨宏山．府际关系论［M]．北京:中国社会科学出版社，2005:2．

［8]陈振明．公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径［M]．北京:中国人民大学出版社，2003:144－145．

［9]赵永茂，孙同文，江大树．府际关系［M]．台湾:元照出版公司，2001:6．

［10]刘靖华，姜宪利．中国政府管理创新(施政卷)［M]．北京:中国社会科学出版社，2004．

［11]张志红．当代中国政府间纵向关系研究［M]．天津:天津人民出版社，2005:270．

［12]周振超，李安曾．政府管理中的双重领导研究——兼论当代中国的“条块关系”［J]．东岳论丛，2009(3):134－138．

［13]张紧跟．纵向政府间关系调整:地方政府机构改革的新视野［J]．中山大学学报(社科版)，2006(2):88－93．

［14]朱光磊，张志红．“职责同构”批判［J]．北京大学学报(哲学社会科学版)，2005(1):101－112．