法治秩序生成的条件

常桂祥

(济南大学政治与公共管理学院，山东 济南 250022)

法治秩序生成的条件

常桂祥

(济南大学政治与公共管理学院，山东 济南 250022)

摘要：法治秩序的生成不仅需要立法、执法、守法等法律调整机制内在的运作，而且还需要具备相应的政治、经济、文化等各方面的条件。民主政治、市场经济、法治文化等因素共同孕育了法治秩序。民主政治是法治秩序赖以生成和持续的前提；市场经济是法治秩序生成的基础；法治文化是法治秩序生成的心理资源。

关键词：法治秩序；民主政治；市场经济；法治文化

中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国，建设社会主义法治国家作出了战略部署。而建设社会主义法治国家有赖于在整个社会生成法治秩序。人类社会生活主要包括政治、经济、文化三大部分，而要使三大部分有机地联系在一起，必须有一条主线把三者串联起来，这条主线就是法律规范和法治秩序，亦即法治。在现实中，应该用法治思维来思考政治、经济、文化问题。政治、经济、文化等问题应该转化为法律问题来解决。这实际上就是说，处理政治、经济、文化问题都要有规则、有秩序，这个规则和秩序最重要的就是法律规则和法治秩序。唯物辩证法认为，任何事物的发生、发展都是一个同周围其他事物有机联系着的整体运动，而不是孤立运行的。同样，法治秩序的生成，不仅需要立法、执法、守法等法律调整机制内在的运作，而且还需要具备相应的政治、经济、文化等各方面的条件。民主政治、市场经济、法治文化等因素共同孕育了法治秩序，法治秩序的生成与持续是与民主政治的建立、市场经济的发展、法治文化的培育密切联系在一起的。

一、民主政治为法治秩序的生成提供政治条件

法治秩序的生成，离不开民主政治建设，民主政治是法治秩序赖以生成和持续的前提。这是因为，从理论上讲，尽管要生成法治秩序必须具备完善的法律体系，但是法律本身只是用语言文字描述的具体法律规范，要使这些法律规范真正得到遵守，对全体社会成员真正具有约束力，除了完善的法律体系外，还必须具备一定的社会条件。对此，美国政治学家古得诺曾指出：“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。”[1](P1)同样，法治秩序的生成，其外在因素的影响更大。从政治上来说，发展民主政治是法治秩序生成的政治条件。“一切权力属于人民”是我国社会主义民主政治的核心，而“一切权力属于人民”正是法治的公理性前提。因此，法治对民主政治有一种内在的企盼和需求，没有健全的民主政治，就不可能生成法治秩序。在现代社会，由于各种各样的主、客观原因，代议民主制是民主政治的常态，在代议民主制下，人民作为权力的所有者只能把权力委托给代表或公务人员具体行使。这表明，虽然民主政治的核心是一切权力属于人民，但是，在现实条件下，人民的权力不可能由全体人民直接去行使，人民管理国家和社会公共事务的权力只能由人民选出代表去组织行政、司法等国家机关具体行使。在此情况下，权力的行使者有可能不按照权力的所有者——人民的意志行使权力，而是凭着自己的意志和情绪行使权力，以至于滋生权力的滥用和腐败。为了防止权力的行使者滥用权力危害人民的利益，就需要实行法治，对国家权力进行控制和约束，以保证实现民主政治的真正价值。如此看来，民主政治是法治秩序赖以生成、存续的基础，没有民主政治就不会有法治秩序；而没有法治秩序也不可能存在真实的民主政治。实际上民主政治的本质与法治的精神是相通的。因为民主政治的本质是“一切权力属于人民”，这说明人民在国家中具有至上地位，亦即“人民意志至上”。而法治强调的是“良法”之治，“良法”就是反映人民意志的法，我们主张“法律至上”的法治精神，就是主张“人民意志至上”，在此，“法律至上”与“人民意志至上”是同义语。所以，民主政治的本质与法治的精神是紧密相联的，法治的精神是深深扎根于民主政治的内核之中的。法治秩序的实现程度总是与民主政治相契合的，民主政治的发展状况决定着法治秩序生成的进程。[2](P217-218)

近现代历史表明，法治与民主总是连为一体的，二者存在着极为密切的伴生关系。一方面，民主政治健康有序地发展需要法治作为保障，法治是保障民主政治健康有序发展的重要武器。民主秩序的保护，实现人民当家作主的政治地位，实行法治是最可靠的路径。如果只是发展民主政治，而没有法治作为保障，就不会实现人民当家作主。因为民主政治的落实与运作不能离开法治，民主政治的每个环节都必须以法治为基础，只有把民主纳入法治的框架之中，才能对民主政治提供持续有效的保护，既能贯彻多数决定的规则，又能保护少数人的权益。另一方面，只有以牢固的民主制度为基础，才能实现真实的法治。如果没有民主为基础，法治很可能虚有其表。民主对法治的贡献在于，民主制度不但能够使法律的制定有广泛的代表性，而且还能够使民众对立法和执法实施有效的监督。这既提高了法律的质量，又能促使法律的有效执行，从而促进了法治秩序的实现。总之，“法治支持民主，民主也兼容法治”[3](P259)，二者相辅相成、相得益彰，任何一方的发展都离不开另一方的进步，每一方的发展皆为另一方的发展开辟前进的道路，提供有利的条件。总之，没有民主的有力支撑，法治建设只能是空中楼阁。因为只有在民主的社会中法律才能受到普遍的尊重，在专制社会中法律只能被视为统治者治理国家的工具。在一个实行专制政治的国家里，即使制定了体系完备的法律，也不能称其为法治国家，这是由于法律在专制国家中不可能处于支配地位。而法治的核心就是法律在整个国家中占有支配地位，任何人、任何团体都必须服从法律的统治。因此，法治秩序的形成，必须以专制政治的消失、民主制度的确立为前提条件。民主越发展，对法律的依赖就越强，法治秩序也必然越稳固。依照此思路，可以说中国的法治建设必须着眼于健全和完善社会主义民主制度。就我国目前的实际情况而言，民主政治建设应着重从以下两个方面入手：

首先，高度重视党内民主的发展，以党内民主推进人民民主。“从世界社会主义运动遭受挫折和一些大党、老党相继丧失执政地位的教训看，不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。”[4]因此，只有通过发展党内民主以推进人民民主，才能使党从容应对各种考验和挑战。党内民主的状况对人民民主状况必然发生直接的重大影响，二者存在着正向相关关系。一方面，党内民主是我们党能够健康发展、正确决策的基本保证，直接决定着党的领导水平和执政水平，因而对人民民主的发展将起到重要的指导作用；另一方面，党内民主状况必然会产生示范效应，促进社会的学习和仿效。从这个意义上说，党内民主是发展人民民主的关键。发展党内民主，必须切实加强党内民主制度建设，以便为人民民主制度化提供动力支持。当前和今后一个时期，健全党内民主制度要着重从以下几个方面作出努力：一是按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。二是改革和完善党内选举制度。要健全和完善候选人的提名方式，适当扩大差额选举的比例，并且使选举人充分了解候选人的主要业绩、领导能力和廉政勤政等情况，以切实体现选举人的意志。三是健全切实保障党员民主权利的各种制度。这就要求我们必须疏通和拓宽党内民主渠道，开辟和创造党内民主的新途径，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督。

其次，积极发展基层民主。基层民主是作为民主主体的广大公众直接行使民主权利的政治实践，这是发展社会主义民主的基础性工作。切实推进基层民主，有利于公众在民主实践中增强民主意识、培养民主能力。民主是目标，民主也是过程。所以，扩大基层民主就是推进整个社会主义民主的一个直接过程。目前，要进一步健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。在农村，要形成制度健全、充满活力的村民自治。搞好村级民主选举、民主管理和民主监督，推进村务公开。依法健全村民委员会直接选举制度、村民议事制度、村务公开制度。在城市，要完善城市居民自治，要适应新形势、新要求，积极发展社区民主，建设管理有序、文明祥和的新型社区。在企事业单位，要坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的民主权利和合法权益。

随着经济体制与政治体制改革的不断深入，我国社会发生了很大变化，已在一定程度上使我国广大公众的民主法治意识大大提高。“民主”逐步成为我国绝大多数公民的自觉意识，成为他们所关心和关注的日常生活事件。而这正是“民主”在我国真正生根、成长的关键。正如美国学者约翰·杜威所言：民主“是一种生活方式，是一种社会的和个人的生活方式。……作为一种生活方式的民主的关键，在我看来，似乎可以这样表达出来：在形成调节人们共同生活的价值的过程中必需要有每一个成熟的人的参与，从一般的社会福利的观点看来和从个人的充分发展的观点看来，这都是必要的”[5](P43-44)。因此，在我国扩大基层民主、发展人民民主应该即刻付诸实质性的行动。

二、市场经济为法治秩序的生成提供经济条件

生成法治秩序必须以市场经济作为重要基础。无论是考察西方国家的法治发展史，还是考察我国的历史与现状，都可以得出如下结论：“法治总是与商品经济、市场经济相关，而与自给自足的自然经济和以国家垄断为内容的产品经济、计划经济无缘。法治的实现程度取决于商品经济、市场经济的发育和发展程度。”[6](P178)

迄今为止，人类社会发展史上出现过的经济形态，大体上可分为三种，即自然经济、计划经济、市场经济。自然经济的特点是以农业为基础，表现为自给自足的封闭式经济；计划经济是工农业发展水平比较低的情况下，主要依靠国家计划、行政命令来指挥生产、配置资源、协调关系、分配产品的经济；市场经济是市场在配置资源、调节产品分配中居于主导地位。这三种经济形态对法律的需求有很大差别。自然经济是以家庭为基本的生产和生活单位，人们既是生产者，又是自己产品的消费者，各经济单位之间的联系非常松散。人们进行生产活动的目的是自己消费而不是为了交换，因此，不可能形成自由、公开、平等的竞争。经济生活和各种社会关系的调整主要依靠血亲关系、宗法制度、风俗习惯和道德禁令，无需更多的法律规范。因此，自然经济必然导致人治，而不可能形成法治。计划经济的特征是政治权力全面渗透到经济活动中，生产者没有独立的经营权，缺乏自主性。生产者之间不存在横向的联合关系，只存在生产者与上级部门和政府的纵向隶属关系。政府运用政策和行政命令指挥和组织经济活动，而不是靠法律调整，因此对法律的需求就非常淡漠，法律的作用也十分有限。而政策和行政命令均带有浓厚的个人意志色彩，显然这种经济形态有利于人治栖身生存，却不具备法治生成的土壤。

与自然经济和计划经济截然不同，市场经济与法律却有着不解之缘，二者存在着密不可分的联系。市场经济的发展能够为法治秩序的生成提供必备的条件，市场经济是法治秩序的“催生剂”，在市场经济中，各市场主体之间的联系主要靠具有法律保障的契约来维持。社会主义市场经济的发展，为我国步入法治秩序奠定了良好的经济基础。随着社会主义市场经济的进一步发展，必将全面推动法治秩序的生成。这主要表现在：首先，市场经济的发展将彻底改变高度集权体制，实现适度分权和权力分化。市场经济最重要的特征就是市场主体之间的公开、平等的竞争，这就要求在经济领域权力不能集中，必须走向分化。经济领域权力的分化，必然促使政治领域权力的分化，这可为法治秩序生成提供有力的保障。其次，市场经济的发展必将推进政企分开。政企分开后，政府对经济的管理只能以间接管理为主，不能采用行政命令手段随意干预经济。政府在对市场经济进行监督和宏观调控时，必须遵守法律，依法办事。这将大大促进政府管理走向法治化。再次，市场经济的发展，必然会摧毁宗法观念、义务本位、官本位、个人迷信等制约和影响法治秩序生成的因素，同时将形成主体观念、权利观念、契约观念、竞争观念、平等观念、法治观念等推动法治秩序生成的因素。市场经济必然要求社会主体都享有平等参与市场交易和平等参与社会资源配置的权利，这就意味着社会主体要求摆脱政治权力的不正当干预，从而将政治权力限定在一定范围内，对政治权力实行有效制约。社会主体的平等，必然带来社会主体的自主独立，增强社会主体的自我治理能力，拓展其自我治理的范围，进而在全社会范围内扩大权利制约权力的领域，使法律的至上权威得以确认。市场经济的发展，还将促进我国参与经济全球化，使我国的经济与世界经济融为一体，从而推动我国在政治、经济、文化等各个方面与其他国家的交往，使我国在借鉴外国法治建设经验的过程中，加速法律发展和法制现代化，这必将大大推动我国法治秩序生成的进程。总之，法治秩序与市场经济有着必然的内在联系。实现法治秩序需要发展市场经济为其提供经济基础，发展市场经济也需要法治秩序提供保障，二者是相辅相成、互相促进的，因而必须同步发展。[6](P179-186)通过建设法治秩序来保障市场对自由、平等和权利的要求，通过发展市场经济来为法治秩序的生成、发展提供肥沃的土壤。可以说，市场经济的发达程度决定着法治秩序的实现程度。在此意义上，我国的社会主义市场经济的发展为法治秩序生成所提供的经济条件，其重要性是显而易见的。

三、法治文化为法治秩序的生成提供文化条件

生成法治秩序除了具备政治条件和经济条件外，还需要一种与法治秩序相适应的文化提供给养，这种文化就是法治文化。文化有广义和狭义之分。广义的文化包括物质文化、制度文化、观念文化，狭义的文化就是观念文化。法治文化主要是指观念文化，所谓法治文化是指一个国家的社会公众和政府工作人员对待法律的态度，体现在立法、执法、司法、守法等活动中的价值取向，反映了人们对法治的理解和评价。

法治文化对法治秩序生成的作用主要表现在以下几个方面：首先，法治文化能够为法治秩序的生成提供必要的心理资源。江泽民指出：“加强社会主义法制建设，坚持依法治国，一项重要任务是不断提高广大干部群众的法律意识和法制观念。……如果人们的法律意识和法制观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。”[7](P512-513)完备的法律制度和严密的司法体系对于法治秩序生成是不可缺少的，但是，要想生成法治秩序仅靠这些是不够的，还必须为法治秩序提供与之相适应的文化生态环境。否则，法治秩序难以生成。其次，法治文化的作用范围，不仅涉及到法律规范内，而且还能够扩展到法律规范外的社会生活领域。社会生活是复杂的，法律不可能为人们的所有言行提供面面俱到的准则，法律毕竟有一定的适用范围，人们的社会生活领域总会有一些方面是法律难以调整的，例如思想问题、信仰问题、私生活问题，等等。在这些法律规范外的生活领域，法治文化却可以发挥调整作用，促使人们的行为规范和价值观念得以法治化，进而实现整个社会的法治状态。再次，法治文化是把“生物人”塑造成“法治人”的关键环节。社会中的个人由“生物人”演变成“法治人”的过程，就是逐步接受法治文化的过程，也就是法治文化在生物人中的内化过程。法治人的形成对于法治秩序生成有重大意义。对个人而言，习得法治文化就使他在法律方面实现了社会化；对法治文化而言，有利于使法治文化得以继承、传递和发展，使人治文化失去其生存的空间；对法治秩序而言，法治人的形成使全体社会成员尤其是政府官员都具有了法治意识，真正领会并内化了法治之真谛，必然会自觉地遵从法律、依法办事，此乃一种潜意识地促使法治秩序得以生成的重要路径。[8](P457-459)

根据我国的社会状况，法治文化建设应从以下几个方面展开：第一，重视公民教育，把公民教育与法治秩序建构相结合，通过公民教育将法治的价值和精神融入到公民的内心中，为法治秩序的生成和持续提供智力保障。要培育法治文化，必须培育出使法治秩序得以生成的“民情”。所谓民情，“它不仅指通常所说的心理习惯方面的东西，而且包括人们拥有的各种见解和社会上流行的不同观点，以及人们的生活习惯所遵循的全部思想。”[9](P332)民情是一个民族的道德和精神面貌的反映，只有按照法治的精神开展公民教育，使公民的情操符合法治的基本精神，才能培育出法治秩序所需要的“民情”，从而为法治秩序的生成奠定思想基础。第二，确立法律权威，增强法治精神。美国的潘恩说过：“对于一项坏的法律，我一贯主张(也是我身体力行的)遵守，同时使用一切论据证明其错误，力求把它废除，这样做要比强行违犯这条法律来得好；因为违反坏的法律此风一开，也许会削弱法律的力量，并导致对那些好的法律肆意违犯。”[10](P222)因此，增强法治精神，法律本身的善恶不是关键，关键在于法律是否具有权威。第三，加强发掘我国传统文化的合理内核并加以吸收。中国传统文化既包含着专制思想、宗法观念、等级意识、特权现象、人治精神等与法治相背离的东西，也具有重视道德教育、社会整体利益，强调人际关系和谐、人本主义、大同思想等值得我们继承和发展的思想。在培育法治文化的过程中，对我国的传统文化应该有一个符合实际的正确态度。正如著名学者苏力所说：“我们无法通过宣传和教育、或以法律禁止而彻底清除这种传统的‘消极’影响，我们有必要借助这种传统的‘积极’影响来逐渐形成发展出一些适合中国社会的制度。”[11](P14)只有重视开发我国传统文化的合理内核，才能建立起适合我国国情并受到人们广泛认同的法治文化。第四，重视吸收国外法治的先进精神，形成符合中国实际的法治文化。“从建设法治政治的战略高度讲，吸收国外法治政治的原则和精神，既要有开放的心态，也要有足够的主体意识，应以‘为我所用’为原则。”[12](P451)对所吸收的国外法治的先进精神进行创造性的转换，以适应我国社会主义法治秩序的建构。只有如此，所培育的法治文化才能为社会主义法治秩序的生成提供心理资源。

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责任编辑：张东丽

基金项目：国家社会科学基金项目“社会资本与公共治理协商机制构建研究”(14BZZ004)；山东省高等学校人文社会科学研究项目“公民意识与政治稳定的相关性研究”(J11WA01)。

作者简介：常桂祥(1962—)，男，山东寿光人，教授，主要研究方向为法治政治、公共治理。

收稿日期：2015-09-06

中图分类号：D621

文献标志码：A

文章编号：1671-3842(2015)06-0062-05

doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2015.06.11