现代文化市场体系中政府与市场的角色定位探析罗紫初

洪璇

[编者按] 文化市场体系是由相互联系的各类文化子市场组成的有机统一体，它是与“市场机制”和“文化产业”密切联系的概念，是市场机制作用于文化产业发展的重要保障与支撑体系。健全现代文化市场体系，对于合理配置文化资源、科学调节文化生产、大力促进文化消费及广泛参与国际文化合作，进而促进文化产业发展有着重大而深远的意义与价值。本刊2014年第1—6期刊发了国家社会科学基金重大项目“健全现代文化市场体系的理论与实践研究”（12&ZD025）的系列研究成果，引起学界和业界的广泛关注，后陆续收到多篇论及现代文化市场体系及与文化产业相关的文章，本期特刊发其中几篇，期望引起更多有兴趣的研究者参与讨论。

[摘 要] 分别论述政府与市场这两种资源配置手段在现代文化市场体系中的作用，从而对他们进行角色定位，以期为现代文化市场体系建设提供一些借鉴。

[关键词] 现代文化市场体系 政府角色 市场机制

[中图分类号] G230 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2015） 02-0009-05

文化市场体系是指由文化市场交易中的相互影响、相互作用的各种文化市场共同构成的有机系统[1]。现代文化市场体系与传统文化市场体系有着根本的区别，这种区别在于现代文化市场体系是以市场为文化资源的配置基础，以竞争为手段。它具有统一性，开放性，竞争性，有序性的特点，能促进文化经济相互关联、调整各方利益关系、提升市场资源配置效率。

厘清政府与市场的关系是建立健全现代文化市场体系的关键所在。当下，我国正全面深化文化体制改革，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》围绕处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用这一点，就加快完善统一开放、竞争有序的现代文化市场体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、可持续发展等重大问题作出了全面战略部署[2]。《决定》将市场化改革思路作为主线，改革的动力基础从政府转为市场，改革的核心是处理好政府与市场的关系，在实践基础上合理定位政府与市场的角色，从而为社会主义现代文化市场体系的建立健全起到相互促进的作用。

1 政府角色定位

长期以来，我国文化产业发展缓慢，其根本原因是政府在很长一段时间内直接介入经营性文化领域，官办各项文化事业，使得文化市场主体权利受限，积极性受挫。许多地方存在着政府包揽一切的宏观管理体制，管办不分、政企不分、政事不分的管理体制使得经营性的文化产业等同于公益性文化事业，这种做法使得文化产业的发展缺乏生机与活力，违背了市场经济的运行规律，更不符合现代文化市场体系的要求。要发展文化产业，建立现代文化市场体系，不能用管事业的方式来发展文化产业。因此，政府需要由“办文化”向“管文化”进行职能转变。

1.1 产业发展的导向者

1.1.1 宏观政策的导向

现代文化市场体系的建设需要政府部门提供稳定、持续的产业政策及相关的扶持措施，制定完备的文化产业政策体系。首先，政府应制定相应的政策加强对文化产品的内容监管，即对文化产品的内容范围与质量加以引导与规范，倡导社会主义核心价值观。其次，政府应根据本国的经济与社会运行发展的现实情况、本国文化市场的发育状况来综合调控，全方位引导产业运行的各个环节。最后，通过政策对文化资源、文化主体、文化权利结构进行重组与调整，优化资本、人力资源与文化技术结构。近年来，我国召开了关于文化产业的三次重要会议，制订和通过相应决定，分别是十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，十八大通过的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面形成小康社会而奋斗》，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这三次会议的决定分别提出了社会主义文化强国的目标、对建成社会主义文化强国目标作出了全面描述、对建设文化强国的具体要求作出了全面部署。三个文件的思路深刻而连贯，展现出文化强国的发展新图景。

1.1.2 产业规划的导向

在遵循文化产业市场化发展的基础上，政府通过制定产业规划，引导文化产业未来的发展方向，明确文化产业布局的战略思想。2009年7月，我国第一部文化产业专项规划——《文化振兴规划》由国务院常务会议审议通过。会议指出必须深化文化体制改革，激发全社会的文化创造活力，这标志着文化产业上升到了国家战略性产业。这次产业规划中明确提出“坚持统筹规划”，要做好文化基地的规划与建设。2012年，中央办公厅、国务院办公厅发布《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》，对我国未来的文化产业目标作出全面部署，《纲要》围绕建设社会主义文化强国的宏伟目标，全面落实到2020年文化改革的总体部署，对我国文化市场的发展起到了总的指导性作用。

1.1.3 行为的导向

政府的管理方法对管理效果有深远影响。只有方法得当，力度适宜，才有利于市场主体自觉接受，同时也使管理效果事半功倍。政府可以尝试激励性的手段，如评出版奖项，激励企业创新。由于文化产业的自然垄断特性，政府可设立特许投标的措施，给企业更多公平竞争的机会。通过设立专项基金会，为文化企业提供优惠贷款或资金扶持。对文化产品减免税收。建立文化产业多元化投融资体系，吸引更多民营资本进入文化市场。改革文化部门行政制度，削减前置审批，对于需要多个部门审批的项目实行一次办理，规范中介服务，加强事中事后监管，推行投资网络审批监管平台，实现信息公开透明，从而提高民营企业的参与积极性。

1.2 市场秩序的监管者

1.2.1 立法

有效的市场监管是以法律为基础的，建立良好的市场秩序须先立法。改革开放以来，我国法制建设取得了较大进步，文化立法也得到相应发展，到目前为止，我国已出台的有关文化法律的相关文件如《著作权法》，相应法规有《音像制品管理条例》《出版管理条例》《印刷业管理条例》等。

文化立法应遵循文化主权原则、文化安全原则、文化公序原则、文化和谐原则等。立法可以从以下几方面来加强：文化市场准入制度、著作权保护制度、文化内容审查制度、网络传播与监管制度、文化产品进出口制度、公用文化服务管理制度等。立法要广泛征求社会各界的意见，以公开透明的原则平衡各方利益关系，做到民主立法。根据法律体系的框架建议把立法分为几大块，包含文化产业基础性（纲领性）法律与文化产业专门性的法律，如《出版法》《新闻法》《网络法》《广播电视法》等。最后是文化法规与规章，它们通常与国家基础性文化立法相配套，起到协调补充的作用，如《国家文化发展基金管理条例》《文化遗产保护法》，或者体现地方性特色与实际的法规。

1.2.2 执法

要依法执法，做到有法可依，有法必依。党的十八大提出关于全面推进依法行政，到2020年基本建成法治政府的新目标，十八届三中全会又进一步明确了推进法治中国建设的新要求，并提出深化行政执法体制改革，十八届四中全会提出深入推进依法行政，加快建设法治政府。国家新闻出版广电总局确定2014年是执法监督检查工作“制度建设年”。依法执法就是以相关法律法规作为政府权力的基本准则，合理合法要求行政量裁权的种类与幅度，做到不偏袒、不歧视、相同情况相同对待。

1.2.3 日常监管

要加强文化市场的日常监管。政府应加强对出版物市场的检查力度与频度，坚持日常巡查，实行不定期突击检查。对于阻碍执法活动开展或屡教不改的人员加大惩罚力度。对学校周边及公交站点的出版物进行反复清查，严格查处危害青少年身心健康的非法出版物和侵权盗版读物。对于举报非法出版物的市民予以嘉奖。重视执法人员队伍建设，保证执法人员基本文化素质与道德修养，做到执法人员懂法、守法、文明执法。

1.3 公共服务的提供者

政府要深入实际、为企业办实事，及时了解企业主体的需求。要实现政府职能由管理型向现代服务型的转变。

1.3.1 为企业设立文化产业平台

政府作为公共服务的提供者应为文化企业搭建公共服务平台。近年来，政府搭建了不少文化产业服务平台。这些平台对当前文化企业的发展起到了促进作用。

文化部文化产业投融资公共服务平台是为完善我国文化产业的投融资体系，建立健全文化产业资本的多层次市场、促进文化产业与金融业融合发展的专门性的网络公共服务平台。它的主要功能是对文化企业的信贷申请、补贴申报、产权交易进行在线受理，并开展上市推荐、业务咨询、项目推介等服务。平台的建立为推动文化产业健康发展提供了有利条件，如平台中“文化企业信贷申报评审系统”的建立为文化企业提供在线申请银行贷款的服务。企业贷款申请经专业部门审核，最终由文化部将其中发展潜力好、符合国家政策规定的文化企业的项目推荐给与文化部合作的银行机构，这些银行机构如中国银行、中国工商银行等遍布全国各地，在接到系统提供的文化企业贷款申请后，便可迅速为其提供服务。在2014年11月25日举办的第三届中国文化产业资本大会上，文化产业司巡视员表示文化部正制定开展文化金融合作实验区的决定，具体方案将于2015年公布实施。这一举措将加快推进我国文化产业投融资体系的建立，为广大文化产业小微企业提供更加便捷的服务。

与之类似的公共服务平台有数字文化产业公共技术服务平台、文化产业人才平台、文化产业营销服务平台等，这些平台分别为广大文化产业企业的发展提供技术研发、人才培养、展示交易等服务。

1.3.2 建立文化产园区

文化产业园区是一系列与文化关联的、产业规模集聚的特定地理区域。文化产业园区是文化创意产业的孵化器，具有研发创新、教育培训、促进就业、展示休闲、交易创汇等功能。政府通过为文化产业园区中的企业提供办公场所、财政补贴、优惠的税收政策，帮助文化企业发展。

2014年5月，文化部举行第三批国家级文化产业示范园区与国家级文化产业试验园区的授牌仪式。上海张江文化产业园区、开封宋都古城文化产业园区获得第三批“国家级文化产业示范园区”称号。国家首批国家级文化产业试验园区为广州北岸文化码头、黑龙江文化创意产业园、长江天心文化产业园区、中国曲阳雕塑文化产业园。

2 市场角色定位

现代文化市场体系中，市场机制是一个有机整体，其构成要素主要有价格机制、供求机制、竞争机制、风险机制。

2.1 信息的传递者

市场信息包括价格信息与各种商品交换过程中产生的经济信息。经济信息包括生产信息、消费信息、计划信息、统计信息、控制信息、经营信息等。它们分别来自经济单位的内部与外部，所以也可以称为外源信息与内部信息。从类型看还可分为整体性信息与局部性信息、长信息与短信息。在整个市场经济环境中，这些经济信息不断地产生与使用，是构成客观经济过程的基本要素。

传递信息是市场的基本功能之一。市场作为信息的传递者，通过发出价格信号为生产者与消费者提供有关市场稀缺状况的各种经济信息，这些信息反映商品的供需状况以及文化资源的配置情况，对市场的供求变化起到预示作用，从而引导市场行为。

在有效的市场竞争体制下，文化市场中的价格形成是由各个市场参与者共同形成的结果，不取决于某个人或者是团体的意志，这样的价格信息客观而准确地反映市场的真实状况，保证交易双方客观、全面、及时了解市场信息，并可降低交易风险，降低人们面对交易时的不确定性，从而提高经济效率。此外，市场传递信息具有及时性、客观性、分散性、便捷性与低成本的特点，这些特点节省了交易者搜集、加工、整理、使用信息各个环节时的成本费用。然而，市场信息有真有伪，市场主体若想有效利用市场信息，需加强对市场信息的辨别能力。

2.2 文化产业经济结构的优化者

经济结构包括产品结构、企业组织结构、产业结构等。

首先，市场作为文化产品结构的优化者能够协调商品供求结构平衡。由于市场使用了价格杠杆，通过扩张与缩减生产来调整供求结构，使其与现存的需求状况基本一致。因为“人们的货币选票影响物品的价格；这些价格成为决定各种物品的生产数量的指南”[3]。在市场经济环境中，人们生产商品都是根据他人的需求生产，生产多少与生产什么样的产品也取决于市场需求与市场价格。如我国文学市场上网络玄幻小说《斗破苍穹》，出版后销量巨大，随之市场跟风出现了许多类似的玄幻小说，一时间玄幻小说风靡文学市场。

其次，市场对企业结构的优化作用表现在市场机制下的企业为了自身生存的需要必然与其他竞争者比拼产品质量与服务，这使效率高、活力好的企业在市场上继续存活，经不住市场竞争的企业被淘汰掉，从而使整个文化市场的企业组织结构得到优化。我国对文化事业单位进行转企改制这一举措优化了产业结构，使得原先靠国家政策补贴的企业开始自负盈亏，参与市场竞争。这些单位以前既无盈利动力，也不存在承担亏损的压力，因而效率低下。转企改制后，市场竞争将会淘汰一批不思进取的企业，从而提高整体社会企业的效率。

最后，市场优化与平衡了产业结构。产业结构的优化指产业结构由较低的技术层次向较高的技术层次过渡的过程，也可称之为产业结构的高级化。众所周知，文化产业中各个部门的利润不同，市场机制通过利润的高低引导资源从低利润的部门流向高利润的部门，通过资源在不同部门间的流转，实现资源的合理分配。这一功能通过价格机制实现，在利润的诱导下，文化资源自由流动，从而使产业结构更趋合理、均衡。

2.3 产业技术的革新者

市场竞争是市场机制的重要组成部分，主要包括价格竞争与非价格竞争。价格竞争指通过降低产品与服务的价格来取得竞争优势，非价格竞争指通过提高产品与服务的质量来战胜对手。企业要降低价格，必然要降低生产生本，通过使用先进的技术、工艺、设备等方式来降低成本，这就迫使企业对现有的技术进行升级与改进。企业要提高产品与服务的质量也须依赖技术的改进与创新。如今，有些出版企业会在销售的纸质书籍中附加二维码，读者通过手机或者电脑设备扫描二维码，即可下载与书籍相关的音频视频文件，这种新的技术手段增加了读者的多媒体体验，提升了书籍本身的质量。

其次，技术自身的市场化推动了产业技术的革新。技术市场推动技术进步表现为：（1）技术市场促进科学发明向技术革新的转化。革新是指新发明“在一家公司的生产过程中的实际体现”[4]。技术发明转化为技术革新一般情况下是发明工作就在企业生产内部进行，或者通过技术市场来连接研究机构与生产企业。（2）技术市场中，发明者通过买卖专利获得经济报酬，这激励发明者与研究人员不断从事新的发明创造工作。数字技术促使数字出版时代的到来，如电子书产业中普遍采用数字权利管理技术（Digital Rights Management，DRM）在图书版权保护方面起到了重要作用。

2.4 文化产业资源的配置者

文化资源指人们从事文化产品生产、文化经营活动所必须的要素，即生产文化产品的资金、资本、技术、劳动力等。文化资源凝结了无差别的人类劳动成果的精华，由包含丰富思维活动的物质产品与精神活动组成。文化资源一般包括物质文化资源、精神文化资源、文化人才资源、文化技术资源、文化资本资源等。凡是可以产业化经营的文化资源应当体现这类资源产品的属性并走市场化运作的道路。

理论研究表明，完全竞争状态下的市场机制可以实现帕累托最优的状态，即最优经济效率的状态，也是资源配置的最优状态。现实的市场并不能完全达到完全市场竞争严格假设的条件要求，资源配置也达不到完全最优的状态，但这并不能否认市场机制对资源配置的优化作用。市场配置作为一种资源配置手段，体现出文化产品的供给与需求的关系，使文化产品的生产者了解市场信息并通过市场机制自发地调节资本、技术、劳动力等文化资源到各个文化生产部门，让优质的资源向最有效率、收入最高的文化生产部门及市场主体流动，从而实现资源的最佳整合，提高生产效率。

2.5 文化产业发展的促进者

首先，市场机制对产业技术具有促进作用。竞争机制促使生产者积极改进技术，以获得利润最大化。

其次，市场机制促使市场人力资本提升。人力资本通常指劳动者身上的知识、劳动技能、劳动品质等能力，其形成取决于人们对教育的投资。劳动力市场通过工资机制刺激人们追求高收入高利润的同时必须对人力资本进行投资，提升自身的劳动技能。

第三，市场机制促进物质资本的形成。文化资本市场可以筹集资本。

最后，市场机制促使市场上出现文化产品与文化服务交易的中介机构。这些机构通过沟通文化企业与政府、文化企业与其他市场主体之间的联系来促进文化产品与服务的生产与交换。

3 两个角色协调互补，确保文化市场健康发展

3.1 市场在资源配置中起基础性、决定性作用

3.1.1 市场机制是提高经济效率的最佳机制

首先，价格机制引导供求。价格机制是市场机制的核心机制，市场价格作为资源配置的调节者与指示器，决定着文化资源在各个产业部门之间流动与分配，这种调节使社会总供给与总需求大致趋于平衡。

其次，竞争机制促进优胜劣汰。在市场激烈的竞争中，企业为实现自身利益的最大化必然苦心经营、科学决策，努力改进与创新产业技术。而那些高成本、低质量的的企业必然会慢慢亏损，最终被淘汰出局。

第三，风险机制提示风险。市场经济中的风险机制指在市场活动中企业追求盈利的行为与面临亏损、破产之间的联系与作用机制。在产权明晰的条件下，风险机制是保障市场健康运行的基本条件，它常与竞争机制共同作用，淘汰不合格的企业。企业在可能带来亏损或者破产的市场环境下，只有改善经营，增强技术，提高对风险的应对能力，才能存活下来。同时，高风险常常带来高收益，这也鼓励企业打破常规，勇于冒险进入新的产业领域。

最后，反馈机制传导信息。市场的供求比例、价格起伏、市场竞争状况均作为市场经济信息表现出来，这些信息经过市场的转换，成为新的信息反馈输出，反映市场的供求状况。这些信息在反复转换与传导的过程中为国家宏观调控与企业微观决策提供参考依据。

3.1.2 政府配置资源存在缺陷

首先，政府可能存在腐败行为，并缺少有效的监督机制。作为公共权力的行使者，政府在执行公共权力时易于成为利益主体，尤其是那些权力不受制约的政府，使得设租、寻租行为产生，企业与政府进行钱权交易。对于文化产业中政府这类背离社会福利与市场效率的行为，我国还缺少相应的权力监督制约机制。

其次，相对市场配置，政府配置效率低下。政府部门不处于市场的内部，因此对市场的变化作出的反应不如市场主体那样敏感、迅速。政府可能会做出一些不合时宜的决策，在市场情况发生改变之后还迟迟不能作出调整。

最后，政府行政管理成本过高。我国行政体制的条块分割，同一生产经营行为的审批往往涉及多个政府部门与机构，不同的行政部门常常因为利益分割导致各部门之间的协调与整合成本居高不下，并且出现越位、缺位管理现象，同时也加重企业负担。

3.2 政府的作用在于矫正文化市场失灵

市场机制虽然高效却不是万能的，因为市场也存在失灵。

首先，文化产品会具有很强的外部性，包括正外部性与负外部性。文化产品的正外部性表现为对社会及人类的发展有积极影响，如我国农家书屋项目的设立使广大农民群众有条件获得丰富的精神食粮，对提高我国整体社会文化水平有积极的影响。反之，文化产品的负外部性表现为消极的文化产品与服务对消费者有不良的影响，会误导消费甚至对整个社会都产生整体的负面影响，如暴力、色情书籍对青少年的成长会产生不良影响，使青少年犯罪率上升。由于外部性无法通过价格机制反映，因此市场中正外部性的产品常常供应不足或者过度，这就需要政府应用行政手段、经济手段、法律手段加大对正外部性文化产品扶持，打击与惩戒具有负外部性的文化产品。

其次，文化产业具有规模经济与范围经济的特点，这使文化产业具有自然垄断性，初期成本高、边际成本低。然而，在自然垄断领域，市场竞争将会导致资源配置不当或者其他方面的低效率，甚至带来恶性竞争，对公众的利益造成一定程度的损害和降低设计的福利水平。因此需要政府在市场准入方面对具有自然垄断特征的行业进行规制[5]。政府应选择经济性规制，通过价格干预，使文化产业的分配格局得到优化，确保市场环境的公平有序，消费者的权益得到保护，提高社会福利的整体水平。

第三，文化产业具有信息不对称性。由于文化市场的专业化水平高，导致消费者成为对产品信息知晓度最低的人群，有可能成为被欺骗的对象，降低市场效率。因此政府应运用法律法规与行政命令对文化产业的信息传递加以规范与制约。

第四，大部分文化产品都具有公共产品性。公共产品是私人产品的对称，指可以供社会公众共同使用的产品。公共产品具有非排他性特征，如消费者付费去看演唱会，可是无法排除其他消费者或未付费的人共同使用该产品与服务。其次，公共产品具有非竞争性，指某个消费者消费了产品，其他的消费者不用付出代价就可以免费享用，如任何人都可以下载网络资源却不用支付成本。这些特性使得某些公共产品的市场价值容易被“搭便车”，同时产生被仿造与侵权的风险，文化企业难以获得正常的市场利润，从而降低企业创新此类产品的积极性。这些问题是市场机制难以解决的，只有依靠政府行使职能来抑制 “搭便车”的行为，预防“公共性失灵”。

3.3 文化市场最优发展机制——政府与市场协同作用

美国经济学家斯蒂格利茨曾经提出一个观点：市场与政府这两种资源配置手段都有其利弊，市场在垄断、负外部性、信息不对称、公共产品等方面会出现失灵；而政府则可能出现腐败、效率低下、行政管理费用过高等问题。因此，现阶段最适宜我国文化产业的发展机制是政府与市场的作用相结合，市场是资源配置的基础性、决定性手段，政府只在市场失灵的时候干预市场，对市场起导向作用。具体来说要有以下几点。

首先，在处理政府与市场关系时，应把握好度，要分清两种手段的先后与轻重顺序。市场的决定性作用意味着市场要在资源配置中起首次调节的作用，政府干预只在市场发生失灵现象后辅助性调节。同时，政府须把握好调控的轻重，对不同程度的市场状况设置不同的预警区间，合理使用调控手段与力度，在弥补市场失灵的同时也防止政府失灵。

其次，政府与市场应形成边界互补关系，协同作用，才能保持文化市场体系的健康运行。现代文化市场体系中，政府调节与市场机制是并行的、同时发挥作用的。市场的活力来自其决策分散本质，它促使个人自发创造，然而任何市场都是不完美的，它需要不时重新设计，因时而异，因地而异，这离不开政府制定政策指导、长远规划、有效的公共服务等。要使政府与市场二者密切配合，既防止政府干扰市场的正常运行，又要防止市场的无序竞争，因此要清晰划分二者的作用边界，做到政企分开、政事分开、政资分开，坚持市场机制可以自行调节的事情决不使用政府调控，市场机制作用不了的领域使用政府调控。

最后，政府与市场关系处理要符合文化市场的特殊性质及国情。文化产业市场体系与一般产业市场体系是有区别的，它同时具备文化性与经济性的特点，文化产品传播文化思想、价值观念，所以不能单单只重视经济效率而忽略社会效益。我国是社会主义国家，文化市场经济的发展须与国情相符合，盲目引进别国模式或照搬书本理论不但行不通，还可能会对经济与社会效益造成损害。

注 释

[1]罗紫初，秦洁雯. 论文化市场体系的内涵结构与特征[J].出版科学，2014（1）：19

[2]张晓明，王家新，张建刚.中国文化产业发展报告（2014）[M] .北京：社会科学文献出版社，2014：3

[3][美]萨廖尔森.经济学[M].北京：商务印书馆，1991：81

[4]谢佩德.市场与经济福利导论[M].北京：商务印书馆，1980：81

[5]张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析[J].图书与情报，2012（4）：46

（收稿日期：2014-12-20）