多措并举推进常德小城镇建设

【摘要】农村小城镇建设已成为我国城镇化建设最具活力的组织部分和主导力量，加快农村小城镇建设，造就市区和小城镇协调发展的新型城镇体系，是推进常德市城镇化进程，带动农村经济和社会发展的重要战略措施，这也是摆在我们面前的需要认真研究的重要课题之一。最近，我们围绕这个问题，先后到常德市多个乡镇进行了调查研究。调查中，既看到了常德市小城镇建设快速发展的好形势，也发现了一些问题，引发了一些思考。

【关键词】小城镇 协调发展 战略措施

一、常德市小城镇建设和发展现状

截止2014年底，常德市乡镇数量达到200个，其中103个建制镇，97个乡。与2012年208个乡镇相比，减少了3个建制镇（鼎城区武陵镇、斗姆湖镇，澧县澧阳镇）、5个乡（武陵区东郊乡、东江乡、南坪岗乡、护城乡，澧县澧澹乡），改为街道办事处。尤其突出的是，103个建制镇中国家重点镇17个、省级中心镇9个、省级示范镇2个、省级特色镇14个、市级重点镇10个。按各建制镇2013年人口规模划分，10～15万人口的城镇有3个，5～10万人口的城镇1个，2～5万人口的城镇13个，1～2万人口的城镇12个，人口规模不到1万人的建制镇74个。

近年来，常德市小城镇建设和发展主要呈现以下几个趋势：

（一）统筹规划意识“深入人心”，一把手积极主导

大部分建制镇都非常重视发展规划及编制工作，据有关数据，2014年将近一半的建制镇投入近4000万元开展了规划编制工作。有的成立了乡镇规划建设环保领导小组，配备了专门工作人员和办公设施，明确了工作职责，为开展集镇规划编制和监督管理工作打下了良好的基础。大部分镇基本能按照规划进行管理和监督，注重规划的权威性，“规划即法”的意识逐步树立。

（二）基础设施投入“全面开花”，成为落实规划的最生动方面

近年来，市委、市政府高度重视小城镇建设，重点实施了小城镇污水处理厂配套管网建设，组织完善城镇排水和污水处理专项规划。十二五期间，全市小城镇共建设污水管网项目121个，计划建设总长度231公里，累计已完成116.9公里，完成投资1.39亿元；正在建设小城镇污水处理厂新建项目9个，新增污水处理能力2.29万吨/日，总投资6000多万元；启动建设供水提质改造项目30个，供水管网新建改造项目48个，总投资30多亿元；把公租房项目延伸到乡镇，预计3年内可基本解决全市200个乡镇基层科教卫干部的住房困难问题。

（三）管理模式“推陈出新”，探索规范化、标准化之路

部分集镇成立了管理机构，有专门的城管工作人员和环卫保洁队伍，落实了岗位责任制，有专门的城镇执法人员，对本辖区的违法违章行为进行依法控制。部分条件成熟的城关镇实施标准化城市管理，试点环卫清扫取得了较好的效果。各镇立足实际，创新探索，实施社会化保洁、绿化，城镇管理逐步走向规范，集镇面貌有了较为明显的好转。

（四）部分镇“差异化发展”明显，打造特色，自成一派

部分建制镇镇域经济基础较好，产业支撑能力较强，对周边形成一定的辐射能力，出现了一批明星镇，如：陬市镇、新安镇、合口镇、灌溪镇、蒋家嘴镇、太子庙镇、新洲镇、大鲸港镇、桃花源镇等，这些镇大多数作为区域内的商业贸易中心、农产品加工中心，已初步形成有自己特色的城镇产业。还有部分城镇，精耕细作，差异化发展，逐步形成了鲜明发展特色，如张公庙镇已成为葡萄生产集中区，蒙泉镇、皂市镇发展柑橘产业带，南北镇、壶瓶山镇形成优质烤烟产业带，维新主打特色旅游古镇品牌等。同时，部分小城镇呈现集群发展趋势。以石板滩、蔡家岗、雷公庙等镇为集群形成常澧工业走廊，以草坪、黄土店、沧山等乡镇为集群形成沿G207线的民间文化旅游线路，以谢家铺、斗姆湖、许家桥、丁家港等乡镇为集群形成沿G319线的乡镇民俗饮食文化特色，以S306线镇德桥、石公桥、周家店、蒿子港等乡镇为集群的小城镇组团一体化发展格局基本确立。

二、制约常德市小城镇建设和发展的主要原因

从发展规模和行政布局来看，“小而不强，多而不精”的窘境一直困扰小城镇的发展。全市城镇密度为每万平方公里58个，这是全国城镇密度每万平方公里21个的2.8倍，平均每个建制镇管辖地域仅172平方公里，发展空间和辐射区域狭小，城镇功能发挥受到极大影响。实践证明，一个小城镇只有当镇区人口超过5万人才可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用，而全市103个小城镇中超过5万人的只有4个，这不得不说是常德市小城镇发展的最大软肋。

从资金投入来看，目前常德市小城镇建设的投资主体还是镇政府，是典型的保运转、保稳定的财政，建设资金捉襟见肘。镇政府要拿出更多的钱来投入到小城镇建设中来非常困难。同时，上级政策支持也非常有限，省市均没有出台相对固定的资金扶持政策，建制镇只有达到上级部门规定的人口、经济等规模才能争取到一定额度的专项项目资金。由于国家建设项目少、基础设施建设滞后等方面因素的制约，良性循环未能形成，也很难吸收社会资本投向小城镇建设。

从产业发展来看，全市小城镇三次产业结构不优，发展还很不平衡。工业经济以“散、弱、小”的资源粗加工型企业为主，工业化水平较低，不能有效带动一、三产业发展，制约了农村富余劳动力向城镇转移。农业产业比较分散，标准化生产、集约化程度较低，缺乏大型龙头企业带动。服务业发展层次较低，缺少规模大、实力强的商贸企业，基本上以个体商贸、批发零售为主，对城镇发展的带动力不足。

从城镇管理来看，管理模式滞后。一是认识上的重建轻管现象一直存在。主要精力集中在找项目、筹资金、批土地、出形象上，疏于对道路、市场、垃圾中转站、污水处理厂等公共设施的管理和维护，没有成套的办法，泥巴萝卜吃一截擦一截。二是规划、建设、管理等方面的专业人才匮乏，设备不够。工作人员不能充分履行职能，以致在小城镇建设过程中监督不力，集镇无序建房等问题没有得到有效管理。三是城市管理执法权还未延伸到乡镇一级。底气不足，手段不硬，城镇管理还停留在靠“嘴巴皮子”和“熟人面子”的阶段。

三、加快发展常德市小城镇建设的对策建议

相比城市的高速发展和快节奏生活，小城镇有其自身的优势：“慢”和“长”。“慢”，就是充分利用小城镇的田园诗意和城市时尚，打造慢节奏、特色生活的立体空间。“长”，就是在新型城镇化过程中尽量保护原生态和历史文化血脉，不盲目大拆大建，不一味模仿重复，将“小城镇建设”和“留住乡愁”有效统一起来，保存本土文化的源远流长。因此，常德市的小城镇建设和发展应纳入常德市的整体发展规划，注重休闲生活和农业生产的并举，产业发展和人民安居乐业的相融，人与自然的和谐发展。

（一）坚持舆论导向

充分发挥舆论的引导作用，形成广泛共识。加快小城镇建设是落实市委重大发展战略的需要，是推进农村城镇化的需要，是推进“三农”问题解决的需要，是扩大内需、应对金融危机的需要，也是抓好城乡环境综合治理的需要。根据常德实际，应坚持两手抓。一手抓市、县中心城市，完善功能，提升品味，增强辐射带动能力；一手抓星罗棋布的小城镇，坚持城乡统筹、合理布局、政府主导、社会参与、创新体制、突出特色，把城镇化与农村工业化、产业化有机结合起来，实现社会、经济结构转型，增强小城镇的发展活力、发展后劲。

（二）坚持规划导向

小城镇建设必须坚持规划先行。规划要具有科学性、前瞻性，按照起点要高、规模适度、分步实施的要求，提高规划水平。明确小城镇的定位和发展方向，有所为有所不为，因地制宜、节约资源、突出特色、个性发展，体现地域特色、文化特色、生态特色，传统建筑与现代建筑相结合，切实避免“千镇一面”的雷同。按照“一镇一特色，一镇一风情，一镇一产业”的新思路，高屋建瓴，统筹做好小城镇发展规划。把握好四个重点：一是突出小城镇自身特点，体现自然特色、产业特色以及历史文化底蕴等。二是搞好小城镇功能分区，尽快实现控制性详规全覆盖。实现功能分区明确，交通流畅便捷。三是架构好小城镇框架，膨胀城镇规模，配套基础设施和公共服务设施，增强小城镇聚集能力。四是搞好建筑设计，重视外观设计和色彩设计，要充分挖掘运用传统、独特的建筑元素，体现不同地域建筑文化特色、地方特色和强烈时代特色，通过不同的建筑风格体现各自的人文气息。

同时合理确定小城镇建设的选址、规模、标准和设施配置，把小城镇建设成为布局合理、经济繁荣、设施配套、功能完善、环境优美、管理有序的新型城镇。一要搞好土地利用总体规划，合理集约节约利用土地资源；二要搞好小城镇建设总体规划，包括控制性详规、小区规划、管理建设规划以及基础设施配套的规划；三要搞好经济社会发展规划，将小城镇规划与产业布局规划、教育规划、区域交通规划、历史文化遗产保护规划、基本农田保护规划有机地衔接起来，更好地发挥小城镇的基础潜力、产业潜力。四要严格实行规划控制，增强规划的严肃性，保障规划的连续性、权威性。

（三）坚持政策导向

充分发挥政策的威力和效应，推动小城镇建设。一要制订和落实优惠政策。进一步放宽农村居民到城镇的入户条件；在小城镇范围内收取的土地出让收益、城市维护建设税和配套费，除按规定上缴集中调剂使用的部分外，其余应全额返还给乡镇，用于小城镇公用事业和公共设施的建设和维护；改革城镇公共设施的价格机制，按照补偿成本、合理收费、公平负担的原则确定价格，逐步实行企业化运作；在符合土地利用总体规划的前提下，允许不同集体经济组织之间按照“等质等量，就近方便”的原则进行土地调整交换；运用灾后重建的政策，加快城镇基础设施和学校、医院等公共服务设施的建设步伐；充分运用村居民自治手段，推进小城镇开发。二要建立财政引导、民间投入、外资进入的多元投入机制。应调整财政支出结构，资金向小城镇建设倾斜；积极争取信贷投入；实行以地生财、以财建镇，最大限度盘活土地资源，以特许权经营（BOT）、转让资产权益（TOT）方式及资产收益抵押方式，筹集建设资金；经营好城镇有形和无形资产，可将市政设施的使用权、经营权实行市场营运，通过转让、拍卖城镇空间、广告经营权、线路经营权、设施冠名权等获得收益；积极利用世行贷款建设重点镇，争取供水设施和历史文化名镇专项资金扶持小城镇；加大招商引资力度，引导个人和外商投资建设和经营自来水厂、燃气、公共交通、垃圾和污水处理等城镇基础设施，或者经商兴办乡镇企业。

（四）坚持产业导向

兴镇必兴业，兴业才能强镇。小城镇发展必须以产业为依托。应当因地、因镇制宜，找准主攻方向，发展主导产业，避免“小而全”。要通过产业布局、产业规划、产业政策来引导集镇的发展，制定有利于促进二、三产业集中的扶持政策，引导龙头企业、经营者向小城镇汇集，形成产业集中区，形成生产要素聚集地，既壮大镇区经济实力，又增强对农村经济的辐射功能。

（五）坚持服务导向

拓展小城镇的服务功能，使公共服务更好地覆盖城镇和农村。通过完善基础设施，创造方便、舒适、优美的环境，改善生产生活条件。加强教育、卫生、文化、体育、市场等服务设施建设，大力发展小城镇社会服务，拓展延伸服务范围，扩大服务半径，提升服务水平。为刺激小城镇经济活动、居民享受优质服务提供有效的保障。

（六）坚持管理导向

管理是城镇建设发展永恒的主题。要加强城乡环境综合治理，重点抓好建筑管理、市政管理、绿化管理、环卫管理、环境管理、市场管理、交通管理等。努力促进管理的制度化、规范化、常态化。要从居民的教育抓起，增强环境意识、公德意识和管理意识。要从队伍建设抓起，建立专人管、专人抓的常态机制。要从基础设施配套抓起，完善城镇功能。要从基层基础抓起，强化社区管理，开展居民自治，提高管理的社会化程度。坚持依法治理、科学治理、综合治理，加大对违法违章建筑的整治力度，规范小城镇建设市场秩序。

参考文献

[1]《加快小城镇建设步伐》作者：侯建祥.来源：中华励志网.

作者简介：李启君（1972-），女，常德鼎城人，经济学副教授，中共常德市委党校，研究方向：区域经济等。