浅析我国法治政府建设之路径选择

陈大为大连财经学院，辽宁 大连 116600

浅析我国法治政府建设之路径选择

陈大为
大连财经学院，辽宁 大连 116600

法治政府是有限政府、民意政府、责任政府和诚信、透明政府。目前，我国在建设法治政府的过程中却存在一些问题，对存在问题的成因进行剖析，提出合理的建议，使我国走上一条正确的法治之路，早日实现法治政府建设的目标。

法治政府；建设；路径

自2003年以来，国务院持续推进法治政府建设，并取得了重要进展。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》进一步加强法治政府建设的各项任务。2012年党的十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务。2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年党的十八届四中全会公报明确提出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”显而易见，建设法治政府已成为党和国家的工作重心。

一、法治政府内涵的解读

法治政府是崇尚“宪法和法律至上”原则，其行政行为只能在法律框架下规范运作的政府。换言之，法治政府的一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，其所运用的行政权力源于法律的授权，任何行政权力的扩张和滥用都要接受法律的制裁。因此，笔者认为，对法治政府内涵的解读应做如下阐述：

（一）法治政府是有限政府

法治政府是有限政府，这是在政府职责层面有别于传统的全能型政府。具体表现在两个方面：一是政府的权力有限。法治政府的权力源于宪法和法律的赋予，当政府行使权力时就不能超越宪法和法律的授权。另一方面是政府的职能有限。政府职能是政府行政管理的基础，也是政府行政权力作用的范围。法治政府的职能主要表现在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。因此，法治政府在行使权力时，都依照法定的、有限的权力去履行职责，将行政权力限定在合理的范围内，既能保证政府在行使权力时能够实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益，又能杜绝政府权力的滥用和扩张。

（二）法治政府是民意政府

法治政府是民意政府，政府的产生基于民选，

政府的权力源于法定。在法治政府的框架下就应当保证公民、法人、其他组织的知情权、监督权和重大决策的参与权。在我国，各级人民政府都是由代表民意的机构——各级人民代表大会按照法定程序选举产生，并且各级人民政府的职权也是由民意机构依据法律而赋予的。因此，各级人民政府必须按照人民的意志来行使权力和履行义务，这就体现出法治政府的民意性。

（三）法治政府是责任政府

法治政府是责任政府，也就是说法律在授予政府权力的同时，也赋予政府义务和责任。在法治运作的状态下，政府要对自己的行政行为负责，特别是要对自己的行政违法行为负责，承担相应的责任。公民可以依据法定程序，通过质询等方式要求政府对其行政行为做出具体解释或明确答复。当政府及其工作人员的行政违法或严重失职时，公民可以通过司法途径，追究其在行使职权过程中所应承担的法律责任。

（四）法治政府是诚信、透明的政府

诚实守信是社会信用体系的基石。法治政府是诚信政府，这意味着政府应当诚实守信。一方面政府公开披露的行政信息应当真实、完整，不能采用欺上瞒下的方式糊弄民众；另一方面政府应当言而有信，政令一出，必须言必行，行必果，不能朝令夕改。

法治政府是透明政府，就是说政府的政务、信息和情报都是公开的、透明的。行政公开、透明行政是法治政府的基本要求。政府的各项事务公开透明行政公开既有利于保障民众享有更多的知情权和参与权，又有利于监督和预防政府的权力滥用和贪污腐败等问题。

二、我国法治政府建设存在的问题

（一）政府职能层面

在我国，权力的主体是人民，政府的权力是人民赋予的。因此政府应当是人民的服务者。建设法治政府更是要求“主权在民”。目前来看，我国政府在职能方面与法治政府存在着两方面的差距，一是政府权力的无限扩张。权力具有天然的自我扩张性，政府也不例外，喜欢获得更多的权力。政府在行使权力时对行政相对方具有强制性，这就给权力的无限膨胀提供了更多的空间，突出表现为政府管得太宽、管得太细，面面俱到地去管理大小事务，本来不是政府的职能范畴内的也统统被政府承担了。二是政府职能的全面性。简言之，政府职能就是政府管理事务的范围和所采用的手段。在我国，政府集综合经济管理、社会工作、行业管理等职能于一身，必然要增加政府部门的设立，导致机构臃肿，付出许多不必要的虚耗成本。这就背离了建设法治政府的方向。

（二）行政立法层面

从立法观念方面来看，在部分行政部门及工作人员中，存在着行政立法权扩张的倾向，即把行政立法作为单纯的管理工具，而在保护公民、法人和其他组织的合法权益方面则考虑不多，特别是过于强调被管理对象的义务。在行政立法的实践过程中，从制度上、源头上对权力的制约存在不足，甚至出现一些谋求行政机关自身利益的立法；在行政立法内容上，重权力，轻权利;重公众义务，轻政府责任。

从立法体系方面来看，国务院各部委及各省、自治区、直辖市人民政府每年都出台大量的法规、规章，这些众多的行政法规、部门规章和地方性法规难免不出现重叠、冲突的问题。法规、部门规章、政府规章之间衔接不够紧密。行政立法速度过快，缺乏完整、统一的体系标准。有的行政立法质量不高，如在形式上求大求全，内容缺乏科学性、合理性、可操作性。行政立法监督相对薄弱，如权力机关的监督不够明确，没有实质上的审查。

从立法程序方面来看，有些行政部门为了自己的利益，不遵循有关程序规定，而是凭主观意志随意立法。有的行政部门往往是凭某位领导的一个指示、一个批条甚至一句话和一次大会发言，就匆匆制定一个规章，而在此之前并没有经过认真、周密的调查、研究，更没有在一定范围内经过相关人员的讨论和磋商。

（三）行政执法层面

从执法人员的素质来看，有的执法人员缺乏法治意识，在执法的过程中往往出现依人不依法、依权不依法的现象。有的执法人员文化程度不高，未受过系统的业务培训，缺乏法律专业知识，执法过程随意，出现错裁、错判。有的执法人员看待问题

和处理矛盾简单，缺乏对突发事件的应变能力，服务意识淡薄，责任心不强。

从执法体制来看，有的行政执法机关的设置较混乱；有的行政机关内部的执法部门间存在着职责不清、条块分割问题，这就导致各自为政甚至争权夺利的现象。部分下级政府在执法机构设立方面略显随意，执法队伍的混乱也就在所难免。有的执法部门甚至将执法权力委托给不具备行政执法工作的人员，并将行政执法权一并委托，甚至不去区分执法检查权、裁决权和执行权，在某种程度上，当行政主体违法时，便会钻了制度的空隙。

三、我国法治政府建设所面临问题的成因分析

（一）“人治”的观念作祟

“人治”观念必然导致“权力至上”，是我国几千年历史留给当今社会的遗害之一。中国自进入阶级社会以来，在政体上都是程度不同的君主制，特别是君主专制。“朕即是法”“皇权至上”的理论思想一直是维护封建专制统治的思想武器。随着社会的变迁，现实中由其演变成的“长官意志，家长制作风”等思想观念，成为当今社会的一大顽疾。这与当前我国建设法治政府背道而驰，但是这种思想观念却迎合了某些个体或小群体的利益，因此在当前以法治精神为主流的政治生活中仍有广阔的市场。这一观念的存在，易使掌权者在错误的权力观支配下，背离行使权力的宗旨，“以权代法、以权压法”的现象，直接导致人民群众对法律失去应有的信任。正如美国法学家伯尔曼所说：“法律只有在受到信任并且因而要求强力制裁的时候才是有效的。”民众对法律持怀疑态度，法律也就丧失其应有的威严，这与我国法治政府建设的要求也就渐行渐远。

（二）行政监督体制的有限性

行政监督体制是我国社会主义监督体系的一个重要组成部分。建立一个强有力的行之有效的行政监督体制，制定相应的法律措施，对预防、纠正、惩戒错误的行政行为，支持和保护依法行政行为，维护和严肃政纪具有重要的意义。但是，目前我国的行政监督体制受到制约，没有高效运转并发挥作用，主要表现，一是行政监督机关受同级政府的领导，没有独立监督职能。比如，监察部门受同级政府领导，由于受到上下级领导关系的制约，很难发挥其监督作用。二是多重监督致使监督互相制约，造成行政监督软弱无力。在我国的监督体系中，有党的纪检部门监督、国家权力机关的监督、人民政协和民主党派的监督、司法机关的监督、监察机关的监督、行政机关内部的监督、群众和社会舆论的监督。这是一个多元的监督体制，并没有明确何种监督为主导监督。在这种监督体制下，各监督机关各自为战，很难形成一个合力，常常是相互制约，缺乏配合造成行政监督软弱无力。

（三）政府畸形政绩观的影响

建设法治政府是一项系统而长期的工程，需要脚踏实地、扎实推进，要坚决杜绝任何形式主义的做法。有些地方政府，受畸形政绩观的影响，建设法治政府被当做一项官员谋求政绩的“法治形象工程”来对待，这种大搞“形象工程”或“面子工程”的现象大量存在。在建设法治政府的过程中，有些地方对法治的基础性工作不闻不问，热衷于形式主义，大造声势，将“搞评比”“树典型”“选模范”作为建设法治政府的标准。长此以往，极易滋生法治政府建设形式化的“歪风”，这将严重阻碍法治政府建设工作的正常开展和推进。在这种畸形的政绩观影响下而产生的“法治形象工程”，完全脱离了建设法治政府的轨道。

四、我国法治政府建设的路径选择

（一）转变政府职能

建设法治政府就要加快转变政府职能。也就是说必须彻底改变政府“包揽一切”的做法，大力推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，放松行政管理，打破行政性垄断，坚决把政府不该管、也管不好的事交给相应的企业、事业单位、社会中介组织、行业协会以及群众自治组织。政府应该管好自己的分内之事。政府应将工作重点转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。政府在致力于维护正常的社会秩序的同时，协调经济发展和社会发展的关系，强化服务意识，简化服务程序，逐步建立法治政府应当具备的统一、公开、公平、高效的职能体系。

（二）加强行政立法

对于建设法治政府而言，保证行政立法的质量

显得尤为重要。行政立法要以宪法为依据，依据法定的权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序。因此，行政机关在行政立法时应当科学地制定程序，从民众的根本利益和长远利益出发，根据社会发展的实际需要，制定和完善与法治政府相适应的法律法规。行政机关在制定新法规的同时，要有计划、有步骤地对现行的法律法规、规章制度进行全面、系统的清理，对于一些已过时的，明显不符合当前实际的规章制度，要及时修订或者废止。对于一些相互冲突的法规，要对各方做好协调工作，确保法律法规的统一性。

（三）严格行政执法

行政执法是行政管理行为中的关键一环，执法过程中是否合法与适当，直接关系着民众的切身利益，因此，严肃行政执法行为，提高执法水平是建设法治政府的必然要求。对于执法人员来说，要具备执法权，依法定职权办事，执法的程序要合法，要以事实为根据、以法律为准绳。行政机关在行使执法权时要明确职责权限，防止互相推诿、扯皮现象的发生。在执法过程中执法人员知法犯法，或者由于执法人员严重失职造成重大事故的，应当给予当事人严肃处理。

（四）完善行政监督

监督体制是建设法治政府的重要组成部分。如果没有一套行之有效的监督体制，就会导致行政机关因缺少约束而导致权力滥用。目前，我国对行政权力采用多元化的监督体制，比如党的纪检部门监督、权力机关的监督、监察机关的监督、政协和民主党派的民主监督、司法机关的监督以及群众和社会舆论监督等形式，这就要求对政府权力的监督要以行政监督为主导，其他监督形式为保障。因此，建立切实可行的行政监督体制，制定相应的有效措施，对预防、纠正、惩戒行政机关的不当、违法行为具有十分重要的现实意义。法治政府要求进一步健全行政权力的监督和制约机制，完善行政执法监督制度，对行政执法主体资格采用审查制度、对一般行政处罚决定采用审核制度、对重大行政处罚决定采用备案制度。针对执法问题多、社会影响大、群众反映强烈的重点领域要开展经常性的行政执法检查，对违法的行政行为要及时纠正。要充分发挥行政复议在规范和监督行政行为中的重要作用，依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当行政决定。同时，要高度重视其他监督形式，使行政权力处于多重监督之下，最大限度地防止行政机关的权力滥用。

（五）强化问责制度

建设法治政府应当强化行政机关工作人员的问责制度。通过制定公开透明、科学严谨的问责程序，全面拓宽问责领域，确定责任承担的标准。要严格执行《行政监察法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对于行政机关的工作人员因决策失误和失职、渎职、滥用权力造成损失的，必须追究当事人的责任，坚持有错必纠、有责必问。对于行政机关工作人员因失职、渎职、违法行政等行为，发生的重大责任事故或者严重违法行政案件的，要依法严肃追究相关领导的责任。进一步完善各级人大的相关制度，通过质询、审议、罢免、撤职、免职等形式和程序对相关责任人问责到底。

（六）培育法治理念

培育行政机关工作人员的法治理念，树立宪法和法律至上的观念，是建设法治政府的关键。行政机关工作人员，尤其是主要领导干部要带头学法、遵法、守法、用法、护法，牢固树立依宪治国、依法治国、执政为民的社会主义法治理念，要时刻牢记手中的权力来源于法律的赋予，超越法律做出的行政行为就是违法。行政机关工作人员要养成依法办事的习惯，运用法治的思维和方式行使权力，积极引导公民、法人和其他组织尊重法律，增强全社会遵守法律的观念和意识，逐步形成与建设法治政府相适应的法治环境。

[1]郭学德.试论“法治政府”的内涵和基本特征[J].理论研究，2005（15）.

[2][美]伯尔曼.法律与宗教[M].三联书店，1991（43）.

（责任编辑：彭 琳）

陈大为（1979-），男，辽宁海城人，大连财经学院讲师，硕士，研究方向：法学理论、刑事法学。

2015-01-07

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