论集体土地征收产生收益的公平分配

胡啸尘福州大学，福建 福州 350108

论集体土地征收产生收益的公平分配

胡啸尘
福州大学，福建 福州 350108

我国现行的集体土地征收收益分配制度极不合理，国家垄断土地所有权的流转，以补偿价格低价征收集体土地，再以高价出让，从中获取高额的土地利益，而农民集体及其成员难以参与土地利益的分配。这一分配制度据以存在的集体土地产权制度是以政治手段强行推行的特殊制度，直接导致集体土地所有权的严重受限。在市场经济条件下，应当科学合理地评估土地价值，重塑农村集体土地的所有权主体，明确农民集体成员的社员权，进而落实利益参与主体，改革土地征收产生收益的分配方式。

集体土地征收；公平分配；所有权

一、引言

我国现行的集体土地征收产生收益分配制度主要是以《土地管理法》第四十七条为核心规定，但这一规定不仅对农民的补偿标准低而且分配方式也不公平，农民根本不能分享土地征收带来的巨大收益。这一分配制度是由我国特有的集体土地产权制度所决定的，而集体土地产权制度又是农民集体制度的核心内容，由于我国集体土地产权制度特殊的发展过程，导致集体土地征收产生收益分配制度在市场经济中难以公平补偿真正的利益主体。鉴于此，本文主要对集体土地产权制度、集体土地征收产生收益分配制度及其成因进行探讨和批判，并提出公平分配集体土地征收产生收益的建议，从而切实维护农民集体及其成员的土地利益。

二、集体土地征收的概念

集体土地征收，是指国家基于公共利益，依据法律规定的程序和标准，给予农民集体及其成员一定的补偿，强制取得农民集体享有的集体土地所有权，从而使得集体土地转变为国有土地的行政行为。

这一行为的特征：①单方性。征收主体只能是国家，其他任何组织和个人不得征收集体土地，并且是单向征收，即只能将集体土地征收为国家建设用地，而不能将国家建设用地转变为集体所有的土地。②法律性。非有法律规定的原因不得征收，征收必须依据法律进行，及保护行政相对人的合法权益不受侵害征收完成后，国家对于征收的土地所有权受到法律保护。③强制性。征收非协议行为，而是行政行为，具有相当的强制力。它表现为国家基于公共目的而行使征收农地权力，这种权力高于其他一切主体对于土地的权利，任何土地权利人都必须服从于国家农地征收权力。但还需要国家同被征地的集体经济组织以征收为依据订立行政合同为前提。④补偿性。依据宪法，征收集体土地必须事先补偿。但是，这种补偿并非完全补偿而是一种有限补偿。

三、现行的集体土地征收收益分配制度成因

（一）特殊时期的发展模式

国家主导的群众性运动是现在农村土地权属

制度形成的主要原因。国家这样的安排，是为了集中资源为重工业的发展进行原始积累。集体化程度越高，对于农产品资源控制力度越强，对于急需大量投入的重工业发展是越有利的。而为了达到工业积累的目的，所有农产品生产所依赖的物质条件——土地，必须集中起来，才便于国家对农副产品的控制，因此国家透过对集体组织的控制以实现对土地的控制进而实现对农产品的国家垄断。

（二）所有权主体虚位

1982年《宪法》规定：重新建立的乡、民族乡人民政府为政权的基层单位。同时，在村一级建立了农民群众自治组织村民委员会，取代了原来的生产大队，村民委员会下设村民小组取代原来的生产队，分别管理本村、组范围内的各种社会事务。“政社合一”的人民公社解体，但是乡、村一级的农村集体经济组织却没有建立，原有的集体组织缺乏合法继承者，因此农村集体土地所有权没有组织代表。

然而，现实中村民委员会往往成为农村集体土地所有权的代表，其法律依据是《民法通则》第七十四条，但这一规定仅是赋予了其对于集体财产的经营管理权，并且根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会仅是农村群众性自治组织，承担的是本村的社会事务，不享有对土地的所有权，而农村集体经济组织也仅是一个被授权管理经营集体土地的组织。由此看来，集体土地所有权的主体也不是村民委员会，真正的集体土地所有权主体应该是农民集体。但是根据《物权法》第六十条，农村集体经济组织也不能等同于农民集体，因为该条明确规定，集体经济组织只是代表农民集体行使所有权，并不是真正的权利主体。这样一来，农民集体现实当中根本不存在，或者说没有组织具有法律上的完全代表的资格。集体土地所有权的主体是处于虚位的状态。这也反映出我国关于集体土地所有权的法律规定是处于互相冲突的状态。因此在集体土地所有权缺乏实际主体代表的情况下，国家就间接地掌握农村集体土地的处分权以保证农村土地的稳定性。

（三）集体土地所有权的受限——不自主、无处分权

集体土地所有权，应该是劳动群众集体组织依法对其土地享有占有、使用、收益、处分的权利。但是由于法律规定，在土地权属转变中，集体土地所有权只能转变为国家土地所有权。申请用地的组织只能以国家制定的价格向国家申请建设用地使用权，而不能与集体组织直接协商。这是国家对于集体土地所有权流转做出的限制。

原因是土地肩负至关重要的社会功能。所有权人在行使权利时不仅要增进个人利益而且应最大限度地增进公共利益。狄骥说过，“土地所有权并非为土地所有人之利益存在，仅为增进人类之共同需要而赋予保有土地之社会机能而已。”土地的归属和利用与人类的发展和社会和谐紧密相关，正是由于土地肩负着极其重要的社会功能，土地权的行使就必须较大地考虑其承载的社会公共利益。

我国的农业生产方式主要以家庭为基本单位的“小农生产”方式承担了其他产业不可能接收的劳动力就业压力；根据有关调查，农民收入的主要组成是经营土地而得农业收入，对于维持农民基本生活具有重要作用。因此，土地是集体经济组织成员就业和维持基本生活的社会保障，是集体成员最基本的人权保证。

（四）目前集体土地收益的来源

一般而言，集体土地收益来源有因其天然稀缺性的自然增值，或因投资的增值，但主要是国家调控行为改变土地用途对于集体土地增值影响最大。集体土地征收后会产生巨大的收益，新产生的利益将远远高于农民获得的补偿价格，从而产生巨大的价格差，产生这一差距的直接原因是国家对土地的调控行为，而调控行为据以产生的法律原因是由征收带来的土地所有权性质的转变。法律对国有土地和集体土地的用途有严格区分，根据《土地管理法》相关规定，我国只有用途法定的农地、建设用地以及其他土地三类土地。因此土地法律属性不同直接导致土地用途不同，而在经济领域内，土地使用的一般规律是农业用途的集体土地其产生收益远远低于商业用途的国家建设用地所产生的收益。所以，集体土地征收带来的是差额巨大的不同收益之间的转变。土地的法律属性的转变，并不是直接导致收益产生的直接原因，仅仅是给国家的出让建设用地行为提供了可能性而已。只有国家第一次出让建设用地使用权时，增值才会产生，而国家的出让行为，是对于土地这一不可再生资源的

调控行为，属于国家的一种宏观调控，若国家放弃了对土地市场的调控，即所有的土地都可以进入市场交易，那么土地转让产生的收益将被数量巨大的潜在土地资源所稀释，高额的土地收益将消失。

四、现有集体土地征收收益分配制度及其批判

（一）集体土地征收收益分配制度

根据我国目前的法律和实际中的做法，国家给集体土地确定的是补偿价值，即低价征用；再以高价将征收的集体土地有偿出让给其他用地者。因此，集体土地征收后产生收益主要有地方政府、投资单位分享，国家得到的部分就是国家出让土地价格与土地征收补偿价格之间巨大的价格差，投资方则是因投资、经营行为获得土地价格上涨的部分。而被征地的农民集体及对被征收的土地享有利益的承包经营户得到的只是用于替代土地的对集体成员的社会保障价格，甚至更低。

对于农民集体及失地成员的补偿，《土地管理法》第四十七条对征地补偿做出了详细的规定，第一，补偿的要求是保持被征地农民原有生活水平。第二，补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。第三，补偿标准，土地补偿费和安置补助费由法律规定，即被征收土地的原用途给予补偿，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但是特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。第四，补偿价格的上限为不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的土地补偿费和安置补助费的总和加上地上附着物和青苗的补偿费且安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

（二）集体土地征收收益分配制度的批判

1.对被征地集体成员分配利益过低。首先是补偿标准过低，国家对于被征地的农民集体及失地的集体成员的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,忽略了不同土地的区域位置因素。例如位于城市附近的集体土地就要比山区的集体土地在征收后产生的收益更大。很明显，现行的补偿标准对于不同土地的补偿价格实施的是“一刀切”的做法，有违公平原则。另外，即使是这样的补偿标准，《土地管理法》对于补偿费用也严格规定了补偿的上限。它完全剥夺了农民集体对集体土地征收后用途转变的预期土地收益的分配份额。我国农业生产已经或者至少已经开始向现代农业生产方式转变，而现代农业生产经营多元化、销售国际化，从而使土地虽然都是农业用途，但是每年的效益都可能会有很大的差异。

其次，分配方式不公。从《土地管理法》第四十七条可以看出，国家只按照被征收土地的原用途给予补偿。它仅保证被征地集体成员能够维持原来的生活水平，本质上还是农民在土地农业生产用途情况下的生活水平，是一种排斥了农民在土地用途转换后于原区域内生活的补偿标准。这就说明，被征地的集体经济组织及失地的集体成员分配到的并不是土地征收产生的收益部分。享有被征收土地所有权的集体经济组织，却不能享受到因征收产生的收益，严重违背“谁所有，谁受益”的所有权制度基本规则。而国家却强制、低价补偿征收集体土地，以降低用地成本，扩大利益主体的利益空间，满足政府财政目标。这就导致了集体经济组织根本就不能参与到收益的分配当中去。

根据《土地管理法实施条例》，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，这一规定说明，即使是在现有及其不公平的应该分配给集体成员的利益中，集体经济组织是利益的承受者，而并不是对于被征收土地的享有利益的具有承包经营权的集体经济组织的成员。从现在征收土地中暴露出来的突出问题来看，集体经济组织享有土地补偿费，集体经济组织再分配这笔款项，不仅助长乡村一级组织的贪污、腐败行为，而且它严重违背集体经济组织内成员据以其承包经营权对于土地的预期利益。在现在以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制下，集体土地的所有权与经营权分离，集体经济组织享有土地的所有权，集体经济组织的成员对土地其享有的承包经营权，该土地上的收益完全归其承包经营户所有，集体经济组织没有任何资格分享土地上产生的利益。只是在土地被征收时，集体经济组织享有的所有权，再具体一点说是处分权，才有形式上的意义，但是即使是征地这一行为的发生，现阶段的经营体制决定的利益格局，不能因集体经济组织名义上的处分权而遭到破坏。集体经济组织现在已经失去原有的组织目的，因此本就不应该享有利益分配的权利。另外集体经济组织已经变

化，不再是原有的合作组织，两者之间也没有继承性，而且，现在的农村组织仅仅承担名义的召集，并没有所有者，承包制度的本意就是实现耕者有其田而已。据此，农民集体不应该参与分配集体土地征收后产生的收益。

最后，缺乏社会保障。征地中，必须正视的一个现实问题是农村土地对于农民来讲是一份社会保障。在国家不能给失地的集体经济组织的成员一份不低于原生活标准的社会保障，也没有其他手段来代替土地为农民保障的情况下，土地征收只会损害集体内的农民的利益。并且，现行的征地补偿是以一次性的现金补偿实现的，一经征地，集体经济组织的成员就丧失了在农村生存的根基，农民又无法在城市完全立足，最终结果可能是城市贫民窟化与农村社会冲突的同步加剧，大规模的社会动荡不可避免。由于仅仅对被征地的集体经济组织及其成员进行有限的货币补偿，且即使土地被征收，失地的集体成员仍然要在被征地的辐射范围继续生活或者带着有限的补偿款进入城镇，并且对于以农为职业的集体成员来说尤其是中老年的成员，他们缺乏转变职业的能力和难以承担征地带来的急剧上涨的生产生活成本，被征地的集体成员生活难以为继，其生活水平甚至将远不及被征地前的标准。

2.政府成为参与利益分配的一方。在集体土地征收中，政府是征收集体土地并且转让建设用地使用权的唯一主体，政府垄断了土地征收价格和建设用地出让价格，通过低买高卖获得了极高的价格差，但是行政行为不能获利。但是现实中，增值的收益往往成为政府财政收入的主要组成部分，而财政收入不应该由政府的“经营性”收入主要组成，而应该由税收主要组成。国民因经济行为而向国家支付的费用，出让土地的集体经济组织并没有因出让行为获得利益，也就是说，既然失地的集体及其成员没有分配利益，那么政府也就不应该分享土地征收后产生的利益。

五、公平分配集体土地征收收益

（一）科学合理地评估土地价值和补偿分配利益

科学合理地评估土地价值和补偿分配利益，应当对集体成员公平补偿。公平原则就要求按照市场经济的规则以协商方式达成市场价格进行交易。集体土地的价值应该以土地的实际市场价格为基础，而我国现有的征收估价制度以征收土地平均年产值为标准的补偿，使农民不可能参与集体土地征收收益的分配，极大地损害失地农民的利益，并且缺乏正当性。关于这一点可以参照我国香港地区的补偿机制，政府对被征收土地的补偿以收地当日的市价来计算，如果市价不足以补偿原有业主迁移新居或重新作业，政府会在法律许可的补偿外另加一笔恩恤补偿。

（二）切实维护农民集体的收益分配权

1.集体土地所有权主体归位。集体土地所有权的主体就是农民集体，只有明确了集体土地所有权的主体，将集体土地所有权真正还给它原来的所有者行使，充分利用集体土地所有权为集体及其成员谋得合理公正的权益，但是现实中却缺乏明确的具体形式或者说对外代表。笔者认为，使集体土地所有权主体归位，最重要的是明确农民集体成员的社员权。虽然集体土地不归集体成员所有，但是集体土地所有权的法律属性是劳动群众集体所有权，集体成员共同对土地收益享有权利，保护集体土地所有权归根结底保护的是集体成员的权利，农民集体产生的任何利益都要分配给集体成员，那么在涉及集体土地征收这样重大事项时，全体集体成员就应该具有在民主、科学的议事程序中发表意见、监督等权利。因此，集体成员在农民集体内的权利越明确，行使权利的程序越清晰，农民集体才可能具有意思表达的基础。意志机关一旦形成，作为集体土地所有权的主体——农民集体便基本归位。以此实际中确立农村集体对于集体土地所有权的主体地位，也省去对村民委员会、农村集体经济组织之间复杂关系的研判。设置民主、科学的程序以行使集体成员的社员权，实现其土地利益，《土地承包法》第十八条明确规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”第二十七条规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按期约定。”笔者认为，凡是涉及农

民集体的重大事物都应参照以上规定，制定相应的程序，以大多数成员意见作为主要依据，并兼顾个别意见，以保证集体成员的土地利益。

2.应该受益的对象。投资者。建设用地不足是引起集体土地征收的经济原因。根据“谁投资，谁收益”的市场经济规则。投资者应该参与该收益的分配。没有投资，没有基础设施的建设，就没有土地增值的收益，就不会存在集体土地征收后潜在的收益。

除了建设用地使用人应当参与增值的分配，农民集体及其成员毋庸置疑地也应当参与分配。第一，根据“谁所有，谁受益”的所有权制度基本规则。《土地管理法》规定集体土地的主体是农民集体，保障农民集体的集体土地所有权，管理应服从权利人。真正的权利主体应该享受到因处分行为获得收益。第二，由于国家在特殊时期的发展模式，牺牲农业以补贴工业发展，在分配征收收益时，必须对于整体农村反哺，财富应该从二、三产业中向农业做相当的转移，并且着重向作出牺牲的被征地的农民集体倾斜。第三，集体成员必须是收益分配的主要获得者。首先，土地是农民集体据以存在的主要财产，在某些地区，甚至也可以说是唯一财产。集体土地为集体成员提供了就业及生存的一切条件。那么农民集体只要不解散，集体成员不退出集体，农民集体就要继续承担这一责任。其次，集体成员享有土地承包经营权，如果土地未被征收，则集体成员可以在承包期限内完全享有土地上的利益，政府、农民集体对此没有分配的任何权利来源。

全国其他的农民集体也应该参与分配。被征地的农民集体应该反哺未被征地的集体。土地征收产生的收益来自经济的发展，国家的调控，二、三产业的发展，与农村集体经济组织及其成员的行为无关。尤其是城市郊区和沿海发达地区，征地会产生更大的收益。但是，这部分收益是因为土地用途的转变才产生的土地级差收益，而土地非农用途的转变不必须产生级差收益，还与建设用地的供给和需求有关。建设用地的需求是经济发展的结果，建设用地的供给就是国家控制的结果，国家对于集体土地征收限制越大，建设用地供给紧张，集体土地征收后产生收益就比较大，国家对于集体土地征收限制放松，建设用地供给充足，集体土地征收后产生收益就比较少。国家这样的控制力度当然决定了集体经济组织所有的土地被征收所产生的潜在利益的多寡。土地级差收益不仅因为土地征收的限制产生，还与土地的空间位置有关，经济发达地区，因工商业发展，非农用途会产生更大的收益，建设用地紧张，土地价格会上涨得非常高，因为土地位置的原因，经济发展好的地区土地征收后产生的收益要远远高于经济落后地区。这一巨额收益是以其他集体土地不得进入土地市场为代价的，即国家排除了其他集体进行土地转让的权利，从而使得转让出土地的农民集体在这一行为中是没有竞争的，因此，应当补偿其他的农民集体。

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（责任编辑：彭 琳）

胡啸尘（1990-），男，河南南阳人，福州大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法。

2014-11-21

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