基于土地资产化视角的我国农村土地制度改革路径选择

■ 杨 萍（河南师范大学新联学院 河南新乡 453007）

基于土地资产化视角的我国农村土地制度改革路径选择

■ 杨 萍（河南师范大学新联学院 河南新乡 453007）

农村土地制度变迁问题一直是世界农业经济发展的重要话题，我国现行的农村土地承包责任制缺陷与不足凸显，亟需进行农村土地制度的进一步变革。土地资产化改革构想具有现行农村土地承包责任制无法比拟的制度创新效用，综合采用土地资产量化模式和永佃制模式的农村土地资产化制度设计，是当前我国亟需进行农村土地制度改革的一条现实可行路径。

农村土地制度 土地资产化资产量化模式 永佃制模式

问题的提出

本文研究对象是中国农村土地产权制度。其中：土地是特指农村耕地，不包括宅基地、“四荒”等内容；土地产权包括四种：农村土地所有权、农村土地农业用途使用权、农村土地农业用途使用权的流转权（即通常人们所说的农地流转权）、农地非农化产权（即农村农业用地向非农业用途转换相关的产权）；制度是指正式规则，即正式制度（制度还包括非正式制度，本文主要研究正式制度）。

因此，对中国农村土地产权制度的定义是：关于中国农村土地各项产权归属的正式规则的总称。该制度包括四项子制度：中国农村土地所有权制度（如集体所有制）；农村土地农业用途使用权制度（如家庭承包责任制）；中国农村土地农业用途使用权的流转权制度（即通常所说的农村土地流转制度）；中国农地非农化产权制度（包括征地制度、农业用途管制制度、城镇一级土地供给制度等）。

土地制度作为农村的基本制度之一，对于农民至关重要。由于政府相关制度的缺位和农村土地制度创新的滞后，农村土地作为一项资产并没有产生应有的资产化收益，农民无法从土地上获取最大化收益，从而使得城乡收入差距的持续扩大成为不争的事实。

因此， 如何改革现有不适应的农业生产关系、解放被束缚的农业生产力，促进农业和农村经济又好又快发展，提升农业生产力，促进城乡协调发展，如何从我国国情和农村实际出发，找出一条切实可行的农村土地制度创新路径，是政府解决“三农”问题的重要抓手，也是建设和谐社会的必要手段。

文献回顾

农村土地制度变迁问题一直是世界农业经济发展的重要话题，目前对于农村土地制度变迁问题讨论研究的文献浩如烟海。Liu、Carter and Yao（1998）认为，在农地制度创新方面存在着悖论：实施责任制，实质上是国家向农民让渡部分权利，形成从集体生产到家庭经营的帕累托式的改进，而随着改革的深入，农民对地权个人化的进一步要求却引发国家的忧虑—国家担心地权个人化的发展将对整个社会形成损害，这种损害包括粮食供应不足等。

卢锋（1999）的研究却表明，国家对地权个人化发展将导致粮食供应不足是没有依据的。他的判断得到了国外部分经验数据的支持。North and Thomas（1973）和Ruttan and Hayami（1984）指出，土地的相对稀缺，是导致西欧从公田制向私有制的转变最重要的原因；速水佑次郎等（Hayami and Kikuchi，1981）对菲律宾和印尼爪哇岛收割制度演变的研究，验证了North and Thomas（1973）和Ruttan and Hayami（1984）的结论。黄少安、孙圣民、宫明波（2005）对1949-1978年中国大陆农业生产的经验数据研究也表明，不同的土地产权制度，所激励的生产要素投入量不同，而投入相同的生产要素，农业的产出也有不同，由此得出结论：“所有权农民私有、合作或适度统一经营”是相对较好的制度。

此外，还有众多学者从土地制度创新模式的角度对农村土地制度创新进行了论述。徐汉明（2004）建立了“农民土地持有产权制度”的理论模型，何练成、何林（2005）提出了“农地所有权国有化与产权农户家庭化相结合”方式。姚洋（1990）总结了目前中国农村六种主要农地制度类型：农户经营加“大稳定、小调整”模式；两田制；苏南模式；“生不增、死不减”模式；温州模式；土地股份制，他仅仅列举出了现今我国存在着这几种农地制度类型，并没有得出哪种类型更加适应我国现实情况的结论。马力（2007）也是一样，他将我国目前的产权制度设计创新构想归纳为“土地股份合作制”、多元化的农地产权制度、“农民按份共有制”、“农民土地持有产权制度”四种模式，并没有说明哪种模式更好，更能给当前农村发展带来活力，更能促进“三农”问题的解决。

罗士喜（2008）将当前农地制度创新模式总结为：“私有化模式”、“土地股份制模式”、“土地资产量化模式”和“永佃制模式”四种模式，他虽然较姚洋（1990）、马力（2007）研究得深入了一点，从宏观上得出了“土地资产量化模式” 和“永佃制模式”较为符合我国实际的结论，但他也未对其具体的实施路径做出进一步的阐述，微观分析不够。

综上所述，众多学者对我国农村土地制度创新的研究，看到了现行农村土地制度不再适应农村社会生产力的发展，对于促进现行农村土地制度进行改革具有一定的参考价值，但大都集中在宏观、中观层面，而基于具体可行性路径选择的微观分析则很少。本文根据土地资产化制度设计构想，通过对罗士喜（2008）提出的农村土地资产化的四种模式的比较，指出综合采用土地资产量化模式和永佃制模式的土地资产化制度设计才是中国农村土地制度创新的现实可行路径。

农村土地资产化的概念界定及构想

（一）现有的农村土地制度基本情况

现有的农村土地制度基本情况是农村和部分城郊土地归农村集体所有，但是对于农村集体的具体所指内容争议流露多；农村土地永久性承包和经营权归农村家庭所有，农业范围内的承包权和经营权的流转权归农村家庭所有；我国实施农村土地用途管制制度，严禁任何个人和组织包括农民没有将农村农业用地转换为非农业用地，但是国家和政府则可以将农业用地转换为非农业用地，无论其目标是公共利益还是非公共利益；农村集体不享有农村集体土地所有权流转的权利，农村集体所有土地所有权的流转只能通过国家或政府进行，政府在这一权利流转中享有主动权、定价权和强制权，农村集体只能被动接受国家或政府决策；政府在将农村集体土地转换为国有土地征收农村土地时，和农村与农民的交易不是按市场价格进行，而是按照原用途进行，但是政府在二级市场供给土地时却按照市场价格进行，政府是一级土地市场垄断买者和定价者，同时是二级土地市场上的垄断供给者。这一制度在促进农村生产发展的同时，也出现了一系列问题。

（二）农村土地资产化的概念界定

土地作为一种非常重要的生产要素，它对于财富生产的作用早已为人们所认识，但对于它参与收入分配的必要性却一直存在模糊认识，这表现在我国的土地在很多情况下是被免费或低价使用的，农村土地参与收入分配的必要性表现得尤其明显。在我国，土地属于国有或集体所有，它们的免费或低价使用，意味着它们的收益被少数人侵占了，或者可以理解为大多数人根本就没有获得其应有的收益，这也是我国收入差距急剧扩大的一个重要原因。

因此，土地要素如何参与分配，是应该认真加以考虑的问题。农地产权是基于农村土地而产生的财产权利的总称，亦即包括农村土地所有权及其衍生出来的使用权、收益权、处置权等权能在内的权利束；农地产权的各项权能既可完备地集中起来由一个主体行使，也可分散地由不同的主体分别行使。农村土地资产化，就是指将农地产权中所包含的农地所有权、使用权、收益权、处置权等权能在内的权利束分散开来由不同的主体分别行使；具体来讲，就是指我国农村土地使用权的资产化，通过这种权利的资产化，使农民获得经济报酬和收益。

（三）农村土地资产化制度设计构想

从制度经济学产权效率的角度讲，土地产权的清晰界定，可有效克服负的外部性，降低交易成本，提高资源配置效率。然而，我国农村现行的是土地产权的“集体所有制”，实际上属于“共有”产权，其本身有一定的缺陷。虽然它可以做到“共同劳动，平均分配”，达到分配的公平，但它产权主体不明，权责不明，已成为农业经济发展的障碍和阻力，成为解放和发展农业生产力的桎梏，束缚了生产力的发展，不能使农民富裕起来。因此，必须实现土地承包经营制度的改革和创新，明确界定土地的产权。

我国是社会主义国家，现行的《土地管理法》所规定的：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，也就是说，村民委员会拥有土地经营权。这种经营管理制度非常死板，缺乏活力。社会主义的农村土地集体经营，应该借鉴历史经验，以土地使用权与经营权相分离的方式来利用好十分有限的农村土地。

农地实行国家控制。农村土地所有权仍归国家所有。我国的土地所有权在实际的运作中，在目前实际执行的有两种，即：国家所有权和集体所有权。根据前文所述农地产权的概念，可以将土地所有权与使用权分离开来，按照目前家庭承包责任制下分给农民的土地多少，把土地所有权一次性量化给个体农民或者按照一定期限量化给农民。但是这种使用权并不是几年或者几十年有效，时间越长越好，最好是永久性的，从而彻底剥夺农村干部不断地重新分配土地（承包权）、从而控制农民的权力，使农民成为自己命运的主人。

这样一来，他们可以自由地交易这种土地使用权，可以转让、出租、继承、赠予，他们这种交易并不仅仅是在本村的范围内，而是在更大的甚至是全社会范围内的市场上自由地交易，自主选择土地的业主，国家只需规定土地的用途即可。

确保农户土地整体转让。拿到市场上进行交易的土地资产，必须是在经过全村18岁以上2/3的公民同意交易的前提下进行，全村所有的土地作为一个整体进行交易，而不是一家一户的个体转让，从而确保获得土地使用权的业主能够实现规模经营，同时也不致于个体农户与获得土地经营权的业主在发生权益纠纷时力量过于弱小导致自身利益受到损害。

确保农地资产量化所得收益的用途。土地资产在市场上交易所得收益的用途要严加控制，不能够按照人头进行均分，而应该首先用于农村的社会保障建设，建立最低标准同城市人一样的社会保障体系，这一点尤其重要，绝对不能让农民失地即失业，失业即失保；如若该资金尚有剩余，则用于全村18岁以下人群的教育保证金，减小全村孩子上学受教育的教育成本；如果还有剩余，则可以均分给每个农户。

科学合理地进行规划，明确经营土地的权利和义务，以切实保护农地用途。用地要有规划，可以因地制宜地开展造田造地，在坑洼处采用异地运土、填土的方式来造地，以实现耕地占补平衡。对后备土地资源进行全面调查。计划以外的建设用地，不准占用农业土地，为子孙后代的发展做好打算，实现土地的可持续发展。违者依法处理。

农地转为非农地的相关问题。涨价部分归公是农地转成非耕地的前提，必须在规划范围内。农地按照规划转为非农地，涨价部分归公。这里说的“涨价归公”是借用孙中山先生的“平均地权”思想中的一个概念，即土地所有者报价之后，地价上涨时，国家通过土地增值税将上涨部分收归国有。所以土地经过改良和进步之后所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。这种“涨价归公”的思想，也适用于土地征收。

农村土地资产化制度设计的模式比较

农村土地资产化可以采用的模式很多，主要有以下四种：

（一）私有化模式

根据“科斯”定理，发展商品经济的前提条件是把各种资源的产权界定清楚，结合历史发展经验，可以把承包经营给农民的土地直接界定为农民的个人财产。只要土地成为农民的“恒产”，就可以保证土地使用的高效率；同时，将土地所有权划归农民，就相当于将土地作为一项资产固化在农民的手中，从而也就提升了土地的价值。不论农民是选择自己经营，还是通过自由出售和租赁给旁人，其都能够从中获取较满意的财产性收入，从而获得进城的原始积累，促进农村劳动力向城市的快速自愿转移，加速我国的城市化进程。

（二）土地股份制模式

在坚持土地集体所有的前提下，以现有的分配给农民个人的土地为依据，将其土地使用权作股，分给农民土地股份，把现在由集体所有按人平均分配土地的“均田制”转变为土地股份共有制，将收集的土地经过公开竞拍或投标，出让土地的实际使用权。竞拍得到土地使用权者在进行农业生产时要优先吸纳本村镇农民就业，农民可成为农业工人并获得工资；农民则可以在获得一份收益保障的情况下，安心进城务工，促进农村劳动力的转移和工业化的发展。更重要的是，土地股份制的运作与经营股份公司一样，可由拥有股份的村民成立股东大会，设立董事会，负责处理股份土地使用权的流转、确定股利分配方案，从而对土地的实际使用者进行监督。

（三）资产量化模式

在坚持土地国家所有的前提下，以现行的农村经营承包责任制分配给农民的土地为基础，将土地产权一次性量化给农民或按照一定期限量化给农民，土地所有权由国家成立专门的土地管理部门或土地经营管理公司进行管理。其具体管理方式可参考城市居民房产使用权，期限规定为70年或一定期满可以续签，并允许农民后代继承，允许农民像城市居民对房产那样有自由出租、转让、抵押土地等权利，从而使农民获得其土地收益。

（四）永佃制模式

永佃制模式即通过尽量延长土地承包经营期限，使土地承包经营者增加对土地的投入，实现土地资源的有效配置，让农民获得收益。其最大的特征在于可以稳定农户的土地承包关系，可有效克服负的外部性，降低交易成本，提高资源配置效率。永佃权由于一般具有无限期、永久性、继承性和可转让性的特征，因此可以使永佃权人享有较为充分的物权权利，使农民对农地的使用、收益权大大扩展，并有法律保障，可以明晰和稳定农地产权，保护农民的土地利益，有利于土地的自由流转，提高农村土地的使用效率，促进联合经营或合作经营，加大农田基础建设和水利设施投资，使农地逐渐集中到种田能手手中，实现规模经济，使农民获得财产性收入。

结论和建议

综上所述，可以得出以下几点结论：

第一，土地私有化模式不符合我国的国情，实行土地私有化虽然使土地产权更加清晰化，但是可能会导致土地的兼并，加剧贫富差距，因此，这种模式在我国是行不通的；土地股份制模式已在我国很多地区存在着试点，也有不少成功的例子，但是该种模式适用于经济发展条件较好的地区，如果全国普及的话，可能会导致效率的低下，无法增加农民的收益，而且，这种模式的风险性较大，一旦股份公司经营不善或亏损，农民股东将成为市场风险的实际承担者；资产量化模式把土地所有权归国家所有，以现有的农村经营承包责任制分配给农民的土地为基础，将土地经营权一次性免费量化给农民或按照一定期限量化给农民，使得农民具有自由出租、转让、抵押土地等权利， 从而获得财产性收入和土地收益，这种模式既符合我国社会主义公有制的实际，也有效保障了农民的利益，不致造成社会的不稳定，虽然效益可能不如股份制效率高，但是稳定性较强，比较适合我国现阶段的国情。

永佃权模式是在现行家庭承包责任制的基础上，实行土地所有权仍归集体所有，将土地的所有权和使用权分离开来，土地使用权长期赋予农民，实行永佃化，这种模式可有效保护农民的土地利益，有利于土地的自由流转，实现规模经营，提高农村土地的使用效率，使农民获得财产性收入，较为符合我国农村实际，在推行上具有较大的优越性；通过对土地资产化四种主要模式的比较分析，本文主张土地资产化的制度设计最好将土地资产量化模式和永佃制模式综合起来进行实施，这样更加符合当前我国农村的实际情况，推行起来具有更加具有优越性。

第二，中央政府是我国农村土地产权制度成功改革的基础保障。强有力的、代表社会公共利益的、拥有足够的理性水平的中央政府是打破我国农村土地产权制度僵化的保障。正常社会状态下，必须依靠强有力的中央政府主动采取措施打破强势主体对制度变迁的阻碍，强行打破制度僵化。我国农村土地产权制度已经出现僵化的可能，必须依靠中央政府的力量来预防这种趋势。

中央政府打破农村土地产权制度僵化时应该积极进行相关的配套改革措施。地方政府是目前农村土地产权的最大利益既得者，中央政府打破现有农村土地产权制度变迁的僵化状态必然损害地方政府的利益，使地方政府失去控制农村土地产权制度所获得的土地财政等利益。因此，中央政府应该通过积极推进我国财税体制改革、城镇基础设施投资体制改革、地方政府官员晋升激励机制改革、地方政府债券市场改革等来缓解改革的阻力。

1.卢峰.应当实事求是地认识粮食过剩问题—对“粮食无过剩”观点的质疑.管理世界，1999（2）

2.Liu，Shouying，Michael Carter，and Yang Yao（1998），“Dimensions and Diversity of the Land Tenure in Rural China：Dilemma for Further Reforms”，World Development，Vol.26，No.10

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6.黄少安，孙圣民，宫明波.中国土地产权制度对农业经济增长的影响—对1949-1978年中国大陆农业生产效率的实证分析.中国社会科学，2005（3）

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河南省哲学社会科学规划项目（2014CJJ067）“地方政府土地财政生产性的理论与实证研究”阶段成果

F301.11

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