农村土地确权问题探讨——以豫东地区为例

王 晓 征

(商丘师范学院 法学院，河南 商丘 476000)

农村土地确权问题探讨
——以豫东地区为例

王 晓 征

(商丘师范学院 法学院，河南 商丘 476000)

土地资源的稀缺性和差异性形成了对土地的竞争。对农村土地进行确权，保证土地资源各利益主体尤其是农民的土地权益不受侵害，是集约利用土地、夯实农业发展基础、加快土地经营权流转、维护农村社会稳定、统筹城乡发展的重要基础。基于对豫东农村地区的调研发现，当前土地确权进程中存在着基层政府认识不到位、多方支持配合不足、土地权属资料不健全、确权资金不足等问题。推进农村土地确权，要兼顾历史和现实发展，依法依规制定确权流程和方法，妥善处理各种权属关系，建立切实可行的土地权属争议化解机制，切实保护农民权利。

土地资源；确权；农民权利

一、问题的提出

土地是农村基本的生产资料，是农民自身的安全感和对于村庄的归属感的来源。随着我国城镇化和现代化进程的加快，农民的土地权益在一定程度上受到了损害：一是农民的土地承包经营权在现实生活中不断被侵害；二是地方政府追求经济利益与农民土地权益之间存在冲突。此外，随着我国经济、社会的快速发展，对土地的需求逐年递增，尤其是在农村社区建设过程中，存在着强迫农民拆掉旧居入住社区以获得建设用地增减平衡指标的情况。新村庄建成后整理出来的建设土地的指标，被置换到城市以地生财，引发了激烈的社会矛盾。因此，进行农村土地确权，依法保护农民的土地合法权益显得尤为迫切。

改革开放以来，我国的农村土地政策基本没有太大变化，只是进一步明确了对农民承包权利的保护。1984年颁布的《土地管理法》确立了家庭联产承包责任制的土地制度，规定承包权15年不变，1993年则延长到30年不变。2008年党的十七届三中全会提出：现有的承包关系要保持不变并长期稳定，积极探索农村土地流转的多种形式。家庭联产承包责任制使农民拥有了土地的经营权，土地确权则是新形势下保障和维护农民土地权利的关键。从2011年起，国家开始在一些地区进行土地确权登记试点，2012年中央一号文件明确提出了农村土地确权问题，2013年的一号文件更为明确地提出五年之内要完成农村土地确权工作。笔者于2013年9月至2014年2月多次深入到豫东地区多个县市，通过实地访谈、查看资料等形式，对农村土地确权工作进行调研，得到了关于农村土地确权工作的第一手资料，现以此为基础进行分析和研究。

二、农村土地确权的内涵及意义

(一)农村土地确权的内涵

确权即权利的确认，是依照法律法规和相关政策确定农村土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。农村土地的权属主体主要包括乡镇集体土地所有权、农村农民集体土地所有权、集体建设用地使用权和农民的宅基地使用权四个方面，其中最重要的权利主体是村集体和农民。农村土地确权的主要对象包括：耕地(园地)、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地是确权的重点。农村土地确权的核心是依法确认和保障农民的土地物权，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，形成“产权明晰、分配合理、权益保障、流转顺畅”的农村集体土地产权制度。

(二)农村土地确权的意义

依法确定农村土地的权属关系，对于全面执行严格的农村土地管理制度，统筹城乡发展，为农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，具有重要的意义。主要体现在以下几个方面。

1．整合农村土地资源，实现城乡统筹发展。农村土地确权是理清农村集体土地产权关系的根本环节，也是农村社会进一步改革的基础。通过对农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系的确认，将农民主体与土地物权紧密联系起来，有利于打破土地二元结构，统筹城乡发展，实现耕地保护及用途管制，提高土地产出率，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

2．稳定土地承包关系，充分保障农民权益。通过查清土地的权属、面积、用途和空间位置，建立土地登记簿，摸清土地利用情况。对于不同类型的农村土地，通过确权规范其用途，并与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项工作结合，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系。这样做有助于改变农村土地管理基础薄弱的现状，稳定农村土地承包关系，切实保障农民的土地权益。

3．夯实农业发展基础，促进农业现代化进程。现阶段我国农村乱占耕地和农民弃耕打工导致耕地荒芜、家园废弃的现象普遍存在，18亿亩耕地的红线已岌岌可危，开展农村集体土地确权登记发证，明晰农村集体土地的产权关系，依法确保农民的土地物权，能够激活农民对于土地的热情，减少土地的抛荒和浪费，提高农业的集约化经营程度，加快农业现代化的步伐。

4．加快农村土地经营权流转，促进农村土地依法入市。目前我国农村土地经营权流转的实践包括转包、互换、租赁、入股等多种形式，流转的规模呈现多样化，流转的进程发展迅速，范围也在不断扩大，从原来的荒山、荒地到果园、林地、农耕地等多种类型的土地均能够参与到流转中去。而土地入市是推进城乡要素平等交换的重要形式，我国多个地区的土地改革均向规范土地入市的方向发展。已有的经验表明，对农村土地进行确权颁证是土地入市的最重要的基础和条件。

5．维护农村社会秩序，化解社会矛盾。通过调查登记对国有土地和集体土地的界线进行明确的界定，进行农村集体土地确权颁证，依法确认农民土地权利，能够有效解决农村集体土地权属纠纷；在出现征地和拆迁情况时，以土地确权登记结果作为补偿依据，能够化解农村社会在城镇化、工业化和农业现代化进程中因房屋拆迁、土地征用等带来的社会矛盾，为更好地维护农村社会的稳定提供保证。

三、豫东地区农村土地确权实践及困境

2011年10月，河南省制定了《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，要求全省农村集体土地确权登记发证工作分阶段进行。2013年中央一号文件颁布以后，新一阶段的确权工作逐步从试点走向全面铺开，从2013年9月份开始，农村宅基地和农村建设用地的土地确权已经逐步推进。从对豫东地区农村土地确权工作现状的调研来看，各地均成立了相应的领导小组，负责本地工作的组织开展，并将此项工作纳入财政预算。尽管各地均按照要求开展了土地确权工作，但进展缓慢，地方政府工作的积极性和主动性不高。据笔者在豫东地区多个县市进行的调研，扎实有效推进确权工作的乡镇寥寥无几。当前土地确权工作主要存在着以下几个方面的问题。

(一)基层政府对确权工作认识不全面

在调研中我们发现，基层政府尤其是具体负责实施的乡镇政府对确权工作的认识不到位，存在着怕麻烦、不想做的意识。一些基层政府工作人员对于农村集体土地、集体建设用地和农村宅基地确权的重要性缺乏必要的重视，把主要精力放在了引进发展资金、土地整理和增减挂钩等能够从土地项目中获得收益的方面，忽视了这些项目实施的前提和基础就是对农村集体土地的确权颁证，没有从统筹城乡发展、建设新农村和促进城乡一体化的全局出发来认识确权工作的重要意义。

(二)多方配合支持不够

在进行地籍调查登记的乡镇，我们通过调研发现，确权工作存在着部分村干部和群众不够配合的状况。由于土地界限存在着争端，个别村干部不愿得罪村民，不能积极配合；一些群众对于调查登记存在思想上的顾虑，尽管确权是对农民土地权益保护的法律认可，但由于前期宣传不到位，致使他们认为这是政府要收取管理费用的前期工作而心存疑虑。例如，由于历史的原因，有些村民宅基地面积很大，一般都有一到两个占地在三分以上的大院落，有的甚至有三四个院子，出于对调查登记后可能要退出多余的院落或宅基地面积的顾虑而不愿配合。因此，在确权登记过程中，需要基层政府相关职能部门之间、基层政府与村集体和村民之间进行沟通协调，对确权工作进行整体规划安排，制定切实可行的方案。

(三)土地权属资料不健全，争议解决困难

我国实行了30多年的家庭联产承包责任制，使农民获得了土地的经营权，也使村集体拥有了一定的对农村资源调配的权力。在土地等自然资源的整合上，村集体作为土地所有者通过对土地的分配和调整实现乡村社会动员，并以此为基础建立了村庄集体经济，成为获得乡村权威资源和社会资源的重要形式，尤其是在农村经济体制改革的初期，村委会作为集体经济的载体拥有对集体资产的占有、处置和收益分配权，在统分结合的经营体制下拥有较高的权威性，从而行使了对资源的整合权力，也获得了村民的认同，形成了村集体和村民之间的密切联系[1]。在相当长的一段时间内，对农村集体土地经营权的调整和重新分配成为村集体重要的自治资源，通过调整土地的经营权解决由于人口增减带来的农村就业问题，实现土地的保障作用，增强村集体的凝聚力。家庭联产承包责任制长期不变的政策对于稳定农村的土地关系、保护农民的土地权益具有重要的意义，但“增人不增地、减人不减地”也对农村土地关系带来了深刻的影响：村集体不再拥有村民承包土地的经营权的调整权力，致使村集体的影响力下降，土地权属争议。

从豫东地区的实践来看，1996年以后出生的人口基本没有分到承包地，嫁出娶入和分家等因素造成有地无证、有证无地的情况，不少农民要求重新调整承包地，给确权工作带来一定的困难。大量农民工外出务工，承包地权属确认找不到人签字，造成了一定的工作难度，影响了确权工作的顺利进行。而且由于历史的原因，纸质档案保管不善，造成部分资料丢失，土地权属资料不够齐全；村与村之间、村民与村民之间，甚至乡与乡之间的土地边界都存在着很多争议，权属不够明晰，一旦确权发证，原来被大家默认的模糊状况必须明确，潜在的矛盾就凸显出来，给确权工作带来了一定的难题。另外，目前在一些地方实施的土地整理项目，改变了原来的沟、渠、路、坝，打破村组之间的范围，地界也发生了新变化，少数农民仍要自己原来的承包地，造成新的矛盾需要协调解决。还有一些争议虽属个案，不具有普遍性，但却很难解决。笔者在夏邑县太平镇调研时了解到，一宗土地的原承包户因要缴纳农业税、收益太低而长期抛荒，自愿放弃了承包权。后由村委会调整给另一村民，但没有手续。农业税取消后，随着国家对农业补贴的增多，土地收益增长较快，原承包户要求收回土地的承包权，但这宗土地事实上的经营者已经耕种了多年并已得到了村委会和村民的认可，用村干部的话说，就是“原来给你你不要，现在人家种了你又要，谁也不能提出恰当的解决方法让双方都认可”。两户人家均拿不出有效证据证明自己对土地具有承包权，由此积下了矛盾且很难调解。

(四)缺乏必要的资金支持

进行土地确权登记，需要经过调查摸底、影像采集、制作宗地图、信息录入等一系列程序和流程。解决“四至不清”问题，就需要航拍彩图，还要有人到现场勘测。这些程序和规范的实施，都需要开支大量费用。尽管有专家认为，随着技术的进步，土地确权的成本可控制到8-10元[2]，但从实践来看，各地均远远超过了这个标准。据测算，不算村、组干部和实测人员的工资，确权登记每亩约需经费40元左右，有的高达60元[3]。以河南省为例，全省仅种粮耕地就达1亿5千万亩，如按每亩40元计算，完成确权登记需要60亿元，这还不包括对农民的宅基地进行确权的费用。由于地方政府财政紧张，很难一次性投入足够的款项用于此项工作，经费筹集不足或迟迟不到位，影响了确权工作的顺利进展。

四、农村土地确权的推进路径

(一)加强组织领导，保护农民权利

坚定不移地推进社会公平与正义，让农民享受到改革和建设的成果，这是土地确权的根本目的。现行的土地制度要保障农民不失去土地，一是不允许任何组织和个人剥夺农民的土地承包权；二是不允许农民为了眼前的利益随便丢掉自己的土地。因为土地不仅是农民的生产资料，更是他们现在和未来回归农村的最后一道保障。随着工业化、城镇化步伐的加快，土地问题成为建设中的一个核心问题。在当前我国土地压力很大的情况下，既要保证粮食生产的安全，又要稳步推进城镇化，在建设用地的征用过程中，通过土地确权保证农民的利益，以农民为本，成为农村社会发展的关键。由于土地资源的有限性和需求的日益增长，人们对于土地的开发和利用意识高涨，随之而来的就是各种各样的土地不合理利用，尤其是在农村社会发展中对农民利益的保护措施不健全，征地用地之后的补偿和安置工作的不到位，损害了农民的利益，引发了一些社会矛盾。因此，应把土地确权作为基层政府重要的工作内容、维护农民利益的重点工作来抓，加强对确权工作的组织领导，切实维护农民应该享有的土地权利。

(二)确定规范流程，依法依规进行

农村土地确权必须合法合规、依法依规而行，不能突破法律法规的约束。确权登记颁证的法律法规依据主要包括《物权法》《土地管理法》《土地登记办法》《土地权属争议调查处理办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》以及人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定和土地权属协议书、认定书等。在实践中，由于国家尚未出台农村土地、房屋面积测绘标准，因此土地、房屋面积认定尺度不好把握。现实中，农民承包地和房屋面积大多是手工丈量，与专业测绘队伍采用GPS测量二者之间肯定会存在着很大的差异，如何解决这个矛盾，应有明确的指导意见和标准化操作流程。在土地确权工作中，由于涉及农村各种因土地而产生的利益关系，必须经过认真而科学的规划，制定完成各项工作的时间表，通过在那些经济发展和经济基础较好的、班子成员素质较高、能力较强的居委会或行政村开展工作试点，研究工作中出现的问题和障碍及其解决方法，为全面开展农村土地确权工作奠定良好的基础。进而通过总结试点经验全面稳妥推进。

(三)制定恰当的确权方法，建立专业确权队伍

确权工作由乡级或县级以上人民政府组织实施，土地管理部门作为人民政府的职能部门，具体承办确权工作，对确权的意见和建议，要报同级人民政府作出决定。在确权过程中，要制定合适的确权方法，以现有土地承包使用、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，理清承包地块的面积和空间位置，将农村土地承包关系及承包地块、面积、空间位置、用途、地类、权属证书等落实到户和记录在册，完善和规范土地流转管理电子信息系统，依法赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权。土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发证书等土地登记程序需要专业人才和专门的队伍来实施，因此，应建立专业队伍，加快对农村土地的测量，通过对农村集体地籍数据包括各类文档、图形、图象等数字化信息资料的管理，确保这些数据的合理、有效录入，并把调查数据制作成直观可视的土地利用现状图，进一步规范土地利用规划和土地评价，实现对农村土地利用现状的实时动态关注，以科学化、规范化的标准高质量地完成确权工作。

(四)明确界定确权重点，妥善处理各种权属关系

为了确保确权的有序、顺利进行，需要制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等。核发证书是获得土地权属的法律认可，其关键是前期的权属问题是否能够得到清楚调查。因此，地籍调查和登记是整个确权工作的重点环节和保证。通过地籍调查，根据已有的档案和形成的信息系统进行统一的排查规划，建立每宗土地的统一编码，逐渐将新老地号做好转变并及时入库，同时编制新产生的地号。在地籍调查中，要明晰各种权属关系，处理好土地所有权和使用权与行政管辖权的关系、土地权属与规划区域的关系等。在确权过程中，要充分考虑历史因素和现实需求，对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，已依政策、法律确权的，要坚决维护，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待，因各种原因土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，确权时就应从实际出发，原则性和灵活性相结合，尊重客观现实。

(五)建立切实可行的土地权属争议化解机制，提高工作效率

对于在土地确权时遇到的各种争议和矛盾，要制定专门的应急预案和相关制度，成立由政府工作人员、村干部和村民代表组成的争议协调小组，基层政府、村委会和村民之间通过平等对话，沟通协调，加大调处力度，把有争议的土地纳入纠纷调解的范围。通常情况下可进行现场调解的，进行现场协商；不能通过现场协商的，交由争议协调小组调解。如果协调小组仍不能调解，就暂时不把该争议土地进行确权。也可通过面积分摊和土地分割等方式，同争议双方达成一致意见后再进行确权登记。集体所有土地一般只能为集体组织内部使用；土地重复征用或划拨的，以最后的归属为准；土地界线与面积不吻合的，以土地界线为准等等，最大程度地避免因土地权属争议而造成的群体事件的发生，从而促进农村社会的和谐稳定。

[1]袁方成.治理集体产权：农村社区建设中的政府与农民[J].华中师范大学学报,2013(7).

[2]丁筱净.土地确权存在三大难点[J].民生周刊,2014(7).

[3]陈进.关于农村土地确权登记颁证工作中的几个问题[J].安徽农村工作,2013(7).

【责任编辑：李维乐】

2014-11-24

河南省政府决策研究招标课题“当前河南省农村土地确权问题研究”(编号：2013B265)。

王晓征(1973-)，女，河南永城人，副教授、博士，主要从事农村基层治理研究。

F301.2

A

1672-3600(2015)02-0109-04