五台山景区农村发展问题研究

□侯美莲

（山西省忻州市农村人才培训中心山西忻州034000）

五台山景区农村发展问题研究

□侯美莲

（山西省忻州市农村人才培训中心山西忻州034000）

文章以五台山景区内乡村及农民的发展为切入点，分析探讨了五台山景区内农村发展中存在的问题，提出了工作对策和政策建议等。

景区；农村；问题；研究

本文DOI编码：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.031

1　景区农村现状

五台山，位居中国佛教四大名山之首，现有寺庙73座，是世界五大佛教圣地之一，在佛教界地位备受尊崇，享誉海内外。五台山景区辖台怀镇和金岗库2个乡镇共32个行政村，63个自然村，总人口1.3万人，其中农业人口1万人，非农业人口3 200人，劳力4 900人。景区土地面积2.87万hm2，其中耕地面积400hm2，林地面积1.78万hm2，农业以土豆莜麦为主。景区常住人口2.2万人，其中，僧尼1 600人，各类服务人员2 100人，年接待游客438万人次。2014年，五台山景区财政总收入2.19亿元，旅游总收入46.12万元，农民人均纯收入4 519元。

2　存在的问题

2.1景区内农村发展问题

2.1.1景区发展和农村发展的矛盾。近年来，特别是申遗前后，五台山景区取得长足发展，基础设施逐步完善，服务水平进一步提升，在国际国内地位明显提高。与之形成鲜明对比的是，乡村发展明显慢于景区发展，景区乡村发展总体较差，即使是位于核心区的台怀镇，大部分村子也存在基础设施建设欠账较多、经济落后和农民收入不均衡等问题。景区内农村无论是生产、生活还是农民收入都与国家重点风景区、世界遗产和佛教圣地的地位极不相称，景区快速发展、扩张严重挤压了农村发展的空间。

2.1.2资源保护与生产发展的矛盾。突出反映在林牧、草牧矛盾，地上自然保护和地下矿产开发的矛盾。五台山景区拥有丰富的自然资源。五台山景区得天独厚的林草资源（其中林地面积2.05万hm2，人均2hm2；草地1.77万hm2，人均1.7hm2）为牧业发展提供了便利条件，加上景区耕地稀少，农民发展牧业寻求致富的愿望十分强烈。同时，景区还拥有丰富的矿产资源，但是，为了保护景区自然环境不受破坏，近年来，省市县相继出台办法，实行封山禁牧，严禁开发矿产资源，景区农民“抱着金饭碗”只能“干瞪眼”。

2.1.3规划、建设和管理的矛盾。主要体现在无规划乱建设和重建设和轻管理上。一方面因《五台山风景区总体规划》一直得不到国务院和住建部的审批，景区内特别是景区农村违规乱修乱建现象严重。另一方面，景区政府为发展旅游，大肆扩张，盲目建设，但没有科学的管理，建设与管理矛盾凸显。

2.1.4新兴业态培育滞后。景区农村产业发展较慢，绝大多数农户仍停留于传统的种养、放牧和原始采摘等，忽视了优势的林业资源和旅游资源，导致林业资源闲置，旅游产业业态单一，产品缺乏创新，旅游资源闲置，带动景区农村发展和拉动农民增收动力不足。

2.2农村管理问题

2.2.1农村“三化”问题加剧。调研中发现，景区农村空心化、农民老龄化、农业兼业化现象普遍。核心景区乡村人口集聚效应明显，边远山村快速萎缩。核心景区杨柏峪村基础设施完善，经济发展较好，生活便利，虽然本村人口只有380人，但常住人口达到5000人，占景区总人口的40%。而地处偏远山沟绝大多数农村地处自然条件差，空心化严重，一村几人十几人并不罕见。台怀镇清凉社村，总人口117人，常住人口仅有12人，男性最小年龄50岁，女性最下年龄70岁，“谁来种地”问题凸显。同时景区农村耕地稀少（全区400多hm2，人均只有0.04hm2），耕种困难，农业生产成本加大，据了解，景区耕地近三成撂荒，农业兼业化严重。

2.2.2基础设施配套滞后。从基础设施看，景区农村两重天。一面是核心景观高大上，一面是景区农村脏乱差。二者形成巨大反差。主要表现在一是污水处理设施不配套，生活污水直接向清水河排放，破坏景区自然生态，污染了地下水。二是乡村道理破坏严重，出行难，游客也不愿进去。三是许多边缘乡村垃圾乱放,污水横流，农村环境卫生相当恶劣。四是边缘乡村景区公厕数量少，游客如厕难。这些问题与五台山景区的现状和发展趋势不相适应，降低了景区在游客心中的地位，客观上影响了景区收入和景区乡村旅游发展。

2.2.3对农村公共服务重视不够。政府在农村居民享受教育、医疗、养老、社会保障等公共服务方面重视不够，特别是对被拆迁人员的社会保障问题考虑不周全。景区村民在旅游事业快速发展中得到好处不多,反而处处受制于景区保护的各种限制，部分村民对政府工作不理解和反感情绪日益突出。台怀镇一期拆迁五个村190余户，原来都在景区中心，搬到移民小区后，基础设施配套差，公共服务水平低，就业无能，心理落差大，幸福感降低，形成新的社会矛盾。

3　工作对策

3.1统筹好宗教信仰者、游客和景区农民三方权益

景区发展中，既要尊重教徒的信仰，又要保护游客的权益，更要体现农民主体地位。乡村是景区发展载体，农民是景区发展主体。在景区发展规划中，充分考虑农民主体地位；在景区市场运行中，充分调动农民积极参与；在景区利益分配中，充分保障农民正当权益。真正使农民成为景区的主体，发挥主人翁作用，在思想观念上破解景区与农民矛盾，推动景区与乡村农民同步发展，让农民共享景区发展成果。

3.2重新定位景区农村发展目标

景区农村最终发展方向就是实现农旅一体化，景乡一体化，作为未来农村定位，让乡村农民共享景区发展成果，让旅游真正成为推动当地农村社会经济发展、帮助当地老百姓增收致富的主要动力。一手抓改善景区内农村人居环境。要按照景区标准规划、建设乡村社区基础设施和旅游服务设施；实施以水路电气等基础设施和公共服务为重点的完善提质工程；实施以新村规划建设为重点的农民安居工程；开展以垃圾污水治理为重点的环境整治工程；建设美丽乡村为重点的宜居示范工程。通过基础设施一体化建设,实现景乡一体化，不仅宜居,而且宜游。一手抓产业发展。围绕宗教文化、生态文化着重培育旅游产业，发展农家乐，推广星级服务，提升产业附加值空间。实施政府购买公共服务，把发展景区农村公共事业和景区建设同步安排,同步推进，把农村社会保障纳入到景区城镇基本福利体系。

3.3大力培育农村新兴业态

发展景区沟域经济，推进农旅一体化，推动农村产业融合发展。利用“四荒地”发展休闲农业，对景区休闲农业项目用地，列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。支持农民发展农家乐，鼓励利用村内集体建设用地、开展城乡建设用地增减挂钩试点。加强农民职业培训，增强旅游就业技能，实现差异化就业，减少同质化就业竞争。

4　政策建议

4.1建议制定出台景区效益与农民共享的有关政策

借鉴峨眉山经验，景区政府拿出的门票收益的5%～8%，对景区村民进行分红。加强景区农民职业教育，提高从事旅游产业的素质，景区内的各用人单位，在同等条件下优先录用景区村民等相关惠民政策。按照“政府推动、农民主体、市场运作”的办法，在景区的32个村，推动集体资产资源评估工作，鼓励村集体资产资源作为景区发展主要要素入股景区开发企业集团，按股份参与利润分配。

4.2建议制定景区内农民资源性财产收益分配政策

对农民的宅基地、四荒地使用权、土地承包经营权、林权等资源性财产科学评估，入股村集体股份合作企业，再投资入股到景区开发企业集团，形成农民、村集体、景区开发企业集团股份合作、按股分红、风险共担、和谐发展的新机制。

4.3建议制定整合景区各类扶贫政策、实施精准扶贫的政策

整合用足现有扶贫政策资金，落实雨露计划、教育扶贫、新型职业农民培育、整村推进项目、金融富民扶贫工程、易地扶贫搬迁。省、市、县、景区加大扶贫力度，加大资金救助，分类精准扶贫，一次性使景区贫困农民脱贫，结合政府购买服务、景区农民保险、享受市民待遇、特困群体救助等政策，确保长期不返贫。到2020年，全面消灭景区1838个贫困人口。

4.4建议探索景区农民保险政策

借鉴新农合保险机制，建立政府推动、农民主体、景区补助的保险机制，开展农民养老保险、失业保险、医疗事故保险、教育保险等事宜，首先推动失地农民的保险，然后向景区乡村广大农民扩展，确保农民小有所学、壮有所业、老有所依。

4.5建议完善景区特困群体社会救助制度

对景区特困群体，省、市、景区政府和村集体通过再保障给予救助，积极引导寺庙救助，鼓励村民互助。

1004-7026（2015）08-0048-02中国图书分类号：F592.7

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侯美莲，毕业学校及专业：东北农业大学农学专业，单位：山西省忻州市农村人才培训中心。。