完善行政事业单位内部控制的思考

朱光霞

(沈阳工程学院 财务处，辽宁 沈阳 110136)



完善行政事业单位内部控制的思考

朱光霞

(沈阳工程学院 财务处，辽宁 沈阳 110136)

强化内部控制有助于提高行政事业单位内部的会计监督和控制，保障资产安全完整，以及财务报告和相关信息的真实可靠。通过对行政事业单位内部控制的缺失及原因进行了分析，指出行政事业单位实施内部控制的必要性，提出了完善行政事业单位内部控制的对策建议。

行政事业单位；内部控制；审计监督

行政事业单位内部控制是指由单位管理者牵头，全员参与实施的，为实现单位总体目标，通过一系列措施、制度和程序，自我约束和规范本单位各项经济活动风险的过程。强化内部控制有助于提高单位内部的会计监督和控制，保障资产安全完整，以及财务报告和相关信息的真实可靠。目前，行政事业单位内部控制还潜藏着诸多不足，它不仅会使单位财务信息失真，而且还会妨碍国家财政资金的安全。所以，建立健全行政事业单位内部控制制度显得尤为重要。

一、 行政事业单位实施内部控制制度的必要性

完善的行政事业单位内部控制制度是确保国有资产安全、杜绝各类舞弊现象发生的重要手段，也是强化行政事业单位内部管理、保证计划目标得以实现的重要举措。

(1)实施内部控制制度，能有效防范财务风险。在目前的市场经济环境下，受各种既得利益的驱使，再加之很多经济活动透明度差，且法制不健全，这就催生了信息失真等很多乱象，使得行政事业单位各类贪腐案件曾上升趋势。究其原因，无外乎是法律意识淡漠、个人修养不够、素质低等，这就要求对当前行政事业单位的内部控制制度做进一步的修订和完善。

(2)施行内部控制制度，能规避资产流失。行政事业单位的资金主要来源于财政拨款，须对其进行妥善管理，杜绝非法占用和挪用的现象发生。所以，必须完善单位的内部控制制度，使行政事业单位的财务工作能够按照财务制度的规定有序进行，规范各类资金收支行为，杜绝财务工作的随意性，尽量避免因工作失误而造成的单位国有资产流失的现象发生，在源头上遏制贪腐、随意挪用公款等不法行为的滋生，为依法理财在制度上夯实基础，督促政府部门依法理财工作得以顺利施行[1]。

(3)实施内部控制制度，能保障会计信息的质量。通过制定完善的内部控制体系，规范各业务处室的工作流程，保证会计信息资料在相互牵制的条件下产生，能有效地杜绝单位内部人员弄虚作假和舞弊行为的发生，进而保证会计资料的真实和可靠性。同时，加强行政事业单位内部控制能有效保护财务资产的安全完整，杜绝浪费、盗窃等违法行为的发生。科学有效的内部控制制度能够规范单位的财务收支，使财务工作有章可循，这也是实现依法理财的基本前提。

(4)实施内部控制制度是行政事业单位快速发展的必然要求。伴随着我国经济的高速发展，社会各项公益事业高歌猛进，国家和地方政府对于公益事业的投入逐年增加，各事业单位的创收不断增长，风险也随之增大。与企业相比，行政事业单位的内部控制制度仍有很大的完善空间。所以，行政事业单位需要制定一系列的政策、制度去规范相关的经济实践活动，以降低风险，提高效率，保证单位各项经济计划目标的实现。

二、行政事业单位内部控制的缺失

(1)内部控制意识相对淡漠。良好的内部控制意识是保证内部控制得以健全和实施的前提，是实施内部控制的基础。有些单位管理层对于内部控制的重要性认识不到位，内部控制意识淡漠，重事业和业务的发展，而轻内部管理；有些单位管理层对财会工作重视程度不够，认为内部控制只是财务部门的事，将内部控制制度等同于财务管理制度，忽视其监督控制职能，导致财务部门无法参与单位重要事项的决策以及业务活动管理中，致使财会人员对单位的一些重要决策不甚了解，一旦出现问题，单位又会把责任全部推给财会人员。同时财会人员内部控制意识不强，缺乏明晰的岗位责任约束，日常监控工作做得不到位。

(2)内部控制制度不健全。目前，行政事业单位还很少有依据自身的行业特点制定出一套规范合理的内部控制体系，内部控制系统的不完善使得行政事业单位的内部控制制度失去了指导作用，由此也引发了单位内部控制在实施过程中存在的一些问题。首先，虽然财政部颁布了《内部会计控制规范》，为行政事业单位内部控制体系的制定奠定了基本的方法和原则，但由于单位间的差异性，使得适用性较差[2]；其次，缺乏有针对性的内部控制细则，单位内部职责分工模糊，尤其是会计人员相关岗位设置不尽合理，工作程序和业务流程不清晰，缺乏规范性，导致会计在处理经济业务时存在变数(不确定性)；最后，有些单位虽然制定了部分内部控制制度，在一定程度上能够约束单位的经济行为，但由于其未能包含所有的业务环节和人员，更多的是纠结于财务、会计、资金等管理制度的设定，而对于单位内部控制的制定缺乏深层次的探析，使得内部控制无法发挥其效能。

(3)财务预算控制薄弱。随着财政体制的改革和信息化进程的加快，单位财务预算控制得到了一定程度的加强，但仍较薄弱，没有发挥预算对财政资金的监控作用。主要表现在：第一，预算编制缺乏科学性，未能做到逐项审核。有很多的预算项目在编制的时候就没有做到具体的细化，未能达到逐笔核定的要求。以至于在预算实施进程中，很容易造成预算的执行背离原定的方案，如：很多单位的三公经费等费用严重超支。第二，单位的预算控制力度不够强，亟需出台有前瞻性的、科学的预算编制。对预算资金的动态追踪主动性不强，缺乏灵活性，管理方式陈旧，这些都大大降低了预算控制的执行效果。同时，单位的预算控制未能与财政部门的资产采购管理和国库集中支付制度有效链接，致使单位预算的监控作用锐减，容易引发贪腐行为的滋生。第三，单位的财政决算不实，无法披露真实情况。调整已核定财政预算的执行结果，会使财务决算报表数据失真。预算管理存在较强的主观性，若随意增减预算，极易造成预算资金的使用缺乏科学性和预见性，以至于造成预算控制力的递减。

(4)缺乏有效的审计监督机制。由于行政事业单位缺乏有效的内部审计，致使审计监督流于形式，阻碍了行政事业单位内部控制的发展。首先，多数行政事业单位没有设置独立的内部审计机构，内部审计的工作大多是由单位财会人员代为完成的，内部审计工作的不规范，使其难以发挥监督职能。其次，内部审计机构隶属于行政事业单位，面对上级的行政命令只能服从，致使其无法发挥独立审计的功能，内部审计工作流于形式，其权威性和独立性难以发挥。再次，多数内部审计部门的审计人员缺乏相应专业技能，对于当前市场经济条件下的财务风险很难进行有效的监管，这使得内部审计工作的效率不高[3]。最后，在外部监督方面，财政和外聘会计师事务所大多注重检查单位资金的使用是否合法、合规，不会去关心受检单位是否建立了完善的内部控制制度。缺乏有效的外部监督是单位内部控制制度执行不力的重要因素。

三、行政事业单位内部控制缺失的原因分析

(1)主观方面。行政事业单位管理者或领导层的应变能力、学历结构和道德品质的优劣高低对于单位内部控制制度的制定及实施有着重要的影响，甚至起着举足轻重的作用。部分员工对财务管理及财会法律法规方面知之甚少，又缺乏依法理财的理念，加之工作责任感匮乏，使得内部管理各项工作无法落实，内部控制也就无法实现既定的目标。另外，还有部分员工没有真正理解行政事业单位实施内部控制的必要性，甚至曲解了内部控制的作用，认为单位实施内部控制制度没有意义和没有必要，种种不利因素也使得行政事业单位内部控制制度无法发挥最大的效果。

(2)客观方面。目前，国内对于行政事业单位内部控制的相关研究和实践虽已取得很大进展，但依然没有建立一套完善的理论体系，理论及实务尚未达成统一的认知，严重地制约了内部控制实施的效果。国家应依据行政事业单位的特质，加之行政事业单位在资金和经费管理体系中的诸多特点，制定具有针对性和有效性的政策及法律法规[4]。此外，财政部门对于在各单位财政资金的使用、流向和日现金流量等方面的监督、审计过程中发现的问题没有密切关注，依法及时处理，致使多数问题没能得到根本解决，这就给行政事业单位实施内部控制制度带来了人为的阻碍，有关部门有失职之嫌。

四、 完善行政事业单位内部控制的对策

(1)强化行政事业单位内部控制意识。行政事业单位管理者在单位内部控制体系中居主导地位。作为单位财会工作第一责任主体的单位管理者，对本单位内部控制制度制定与实施的合理性、有效性负有主要责任。首先，行政事业单位管理层应加强内部控制理论的学习，真正认识内部控制在管理工作中的重要作用，逐步形成内部控制意识，进而践行健全单位内部控制的主要职责。其次，加强对单位全员的教育培训，使其全面、深入地了解内部控制，树立其在内部控制工作中的责任意识。再次，加强单位财会人员的业务培训和道德教育，使其在内部控制工作中能认真遵守各项财经法规和财务制度，充分发挥财会的监督作用，杜绝违纪、违法行为的滋生。

(2)健全行政事业单位内部控制制度。在目前国家还没有出台行政事业单位内部控制制度的情况下，各行政事业单位应根据自身行业特点，积极探索制定适合自身发展的内部控制体系。完善的内部控制体系应涵盖组织架构、职责划分、管理模式和内部核算四个部分。此外，还应建立授权审批和预算控制制度，确保单位内的每一个职能机构都能加入到内部控制中来。具体应做好以下几方面工作：首先，应加强行政事业单位内部控制制度的建设，确保行政事业单位的财务预算编制和执行过程能够形成监控和制约机制；其次，对应于内部控制的各相关岗位要有明确的岗位职责，以确保单位内部控制制度不流于形式，切实发挥监管作用；再次，改革授权审批制度，尤其要明确常规授权和特别授权。为规避国有资产的流失，应在不同的职权范围内划定不同的审批权限，确保国有资产的安全[5]；最后，建立健全财务各项规章制度。要针对单位内部财务管理工作流程，在相关的内部控制制度体系中制定相关的实施细则，防止管理混乱的状况发生。

(3)完善行政事业单位预算管理控制。预算管理的科学性是行政事业单位内部控制的精髓，要充分发挥单位内部控制中预算管理控制的作用，强化预算的约束性对单位内部各项管理工作的控制效应。强化单位预算的执行力度则是提高财政资金内部控制首要途径。第一，必须严格遵照《预算法》的相关规范，增强预算执行过程的资金控制，完善资金使用的审批权限和拨付程序，确保资金使用效率的提高。同时，行政事业单位要逐步扩大预算的涵盖范围，将各职能部门的各类收支都并入单位年度预算的范畴，提高财务预算的精细化水平，防止财政资金的浪费。第二，行政事业单位应强化预算的执行力度，将内部责任预算与部门预算有机结合起来，按预算的安排来严格规范单位的各项经济活动，不能使用行政命令来替代预算，杜绝出现年末突击花钱的不合理行为。第三，要严格遵从国库集中支付制度，不断强化财政预算的执行力度，通过国库单一账户的改革，逐步完善国库集中支付制度。第四，应对财政资金的使用情况进行绩效考评，并透过绩效考评机制，不断敦促财政资金提高使用效率，充分挖掘内部控制中预算管理的能动作用。

(4)完善行政事业单位内部审计监控机制。内部审计是单位内部控制得以实施的重要环节。一是行政事业单位应在其组织框架内独立设置内部审计部门，要有别于内部控制的制定和实施机构，合理配置内部审计人员，充分发挥内部审计对内部控制的监督作用。二是内部审计机构的工作重心是监督内部控制的执行状况，要不定期地对内部控制执行情况进行抽检，检查内部控制是否依照内部控制制度的设计要求执行，自检报告是否如实反映内部控制现状，对于在检查中暴露出来的缺陷，单位管理层是否采取了完善的措施应对等[6]。三是依据抽查结果形成的自检报告，要及时上报内部控制和内部审计部门领导，针对检查中出现的缺失，要依据相关规定及时予以解决。四是利用外部审计的独立性，规范和监督单位内部控制的执行情况。行政事业单位可以定期外聘会计师事务所对单位内部控制设计与运行的有效性进行评价，在强化外部监督作用的同时，针对其提出的检查意见和建议，督促单位进行整改。

[1]付作利.行政事业单位内部控制现状分析与对策研究[J].文化商业，2012(11)：24-24.

[2]杨宗新.行政事业单位内部控制制度建设存在的问题及对策[J].会计师，2012(8)：48-49.

[3]赵卫红.行政事业单位内部控制现状及改进的思考[J].商业会计，2013(5)：87-88.

[4]孙 洁.当前行政事业单位内部控制现状及对策[J].行政事业资产与财务,2014(4)：138-139.

[5]李沐蓉.行政事业单位内部控制现状及对策分析[J].财经界，2014(4)：152-152.

[6]季 东.高校内部审计外部化问题的思考[J].沈阳工程学院学报：社科版，2014(2)：208-210.

(责任编辑 祁 刚 校对 伯 灵)

On the Improvement of Internal Control in Administrative Institutions

ZHU Guang-xia

(Financial Office,Shenyang Institute of Engineering,Shenyang 110136,China)

Strengthening internal control helps to improve the accounting supervision and control within the administrative institutions,to safeguard the integrity of asset security,and financial reports and related information′s reliability.This paper analyzes the deficiency and its reason of internal control in administrative institutions and points out the necessity of internal control,as well as puts forward the sophisticated countermeasures for internal control of administrative institutions.

administrative institutions;internal control;auditing supervision

2015-02-12

朱光霞(1970-)，女，吉林敦化人，中级会计师。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2015.02.014

F810.6

A

1672-9617(2015)02-0201-04