英国政府购买公共体育服务的实践经验与启示

朱毅然

(阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037)

英国政府购买公共体育服务的实践经验与启示

朱毅然

(阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037)

文章运用文献资料和逻辑分析等研究方法，对英国政府购买公共体育服务的实践经验进行深入分析和总结，找到其成功经验指导我国政府购买公共体育服务的行为，实现政府购买的最初宗旨.英国成功经验有：以物有所值为购买的核心原则；通过制度化、具体操作手段的规范化、购买信息的透明化等手段保障购买过程的公平、公正性；努力创造充满竞争的购买氛围；重视绩效评估的科学性.启示：转变观念以物有所值为核心原则；加强法律制度建设保障购买行为的合法性和规范化；借助网络等平台增加购买信息的透明度； 运用多种手段营造购买过程的竞争性；积极研究科学实用的绩效评估体系和标准.

英国；政府购买公共体育服务；实践经验；启示

英国是最早进行工业革命的国家，工业革命的巨大成功带动了英国整个社会的快速发展，国家的财富急剧增长，于是在1947年英国宣布实行国家福利制度.第二次世界大战和20世纪70年代爆发的石油危机后，英国政府面临着公众的公共体育服务需求日趋增多、政府财政支出急剧增加和政府财政收入增长乏力的多重困境.英国作为一个高度发展成熟的公民社会，公众对自身健康权利维护的意识十分强烈，政府要想通过减少公共体育服务供给的方式减轻财政压力非常困难.政府必须运用好有限的财力去满足公众的公共体育服务需求，为此政府开始实行政府购买公共体育服务.

概念是科学研究的基础.明确政府购买公共体育服务的概念首先了解什么是公共体育服务.公共体育服务即是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品.[1]其次是政府购买公共服务:政府是公共服务的购买主体(提供主体)，承接政府购买公共服务内容(生产主体)，可以是市场组织、社会组织(主要是非营利组织和慈善组织等)或政府内部机构中已有的各种社会性质的服务组织.政府按照契约合同，通过提供资金等方式实现购买行为.政府承担的责任主要是资金提供、公共服务过程监督和购买行为结束后的评价.[2]

综上所述：政府购买公共体育服务即是政府运用不同的市场手段向市场组织、社会组织、事业单位或政府部门内部的各类社会服务机构购买公共体育服务的行为，政府主要的责任是提供资金、业务监督以及绩效考核.体育非营利组织因为非营利性使其天然成为政府最佳合作伙伴，所以在现阶段英国政府购买公共体育服务的承接主体主要以体育非营利组织为主(文章政府购买公共体育服务的承接主体假设分析对象即为体育非营利组织).

政府购买公共体育服务就是政府为了提高公共体育服务的供给效率，更好地回应公众的公共体育服务需求构建服务型政府，向体育非营利和市场组织购买公共体育服务产品的行为.其理论依据是新公共服务理论，目的是通过打破政府在公共体育服务供给中的垄断地位，吸引社会力量参与供给体系，营造一个充满竞争的市场氛围，进而降低公共体育服务生产的成本，减轻政府的财政压力、更好地满足公众的需求和提高政府的执政权威.尊重契约精神和平等交易的原则，利用规范的合同约束购买主体和承接主体双方的责任和权力.

时至今日，英国政府在购买公共体育服务方面积累了大量的实践经验，其成功之处笔者归纳为：第一，以物有所值为购买的核心原则；第二，通过制度化、具体操作手段的规范化、购买信息的透明化等手段保障购买过程的公平、公正性；第三，努力创造充满竞争的购买氛围；第四，重视的绩效评估科学性.

1 英国政府购买公共体育服务的经验

1.1 物有所值——核心原则

英国政府在实行政府购买公共体育服务过程中，发现要想在政府发布的每项购买订单中都实现竞争性购买是不现实的.购买过程中可能会出现以下几种情况：第一，政府需要购买的公共体育服务在社会中存在两个以上综合能力符合政府要求的承接主体；第二，只存在一个符合要求的承接主体；第三，没有符合要求的承接主体.第一种情况是最理想的状态，政府可以实现竞争性购买，体育非营利组织为了获得政府的订单会竞相降低价格和提高服务的质量.但是需要注意可能会出现某个体育非营利组织为了成为承接主体，把价格降低到远远低于生产成本，这样在该体育非营利组织实际提供公共体育服务的过程中服务质量不可能达到标书或申请书所描述的程度，在政府进行绩效评估时极有可能会出现腐败行为.第二种和第三种情况就没有办法实现竞争性购买，同时公众有强烈的需求，但是政府自己却没有能力提供类似的公共体育服务，各种提供方式比较之后发现购买是最佳的选择.

如果不能实现竞争性购买是否意味着政府就不能实行购买行为，是否表示政府就要放弃提供此类公共体育服务，那样就不能有效满足公众的公共体育服务需求.竞争性购买是实现物有所值的最佳途径，但如果没有办法实现竞争性购买只要按照物有所值的原则进行购买也能达到政府购买的目的.

按照市场交易理论我们知道，物有所值就是政府购买成本和体育非营利组织提供的服务是相等的.在物有所值核心原则中，价格不是政府考虑购买行为的唯一因素.政府需要明白实行购买行为的主要目的是满足公众的公共体育服务需求，提高政府执政能力和权威性，构建平等和谐的社会.其他的原则和措施都是为了保证购买公共体育服务的物有所值，不能为了降低购买价格而忽视政府购买的最初宗旨，那样可能会损害政府的公信力.

1.2 通过制度化、具体操作手段的规范化、购买信息的透明化等手段保障购买过程的公平、公正性

英国关于政府购买公共体育服务制度化主要体现在两个方面：其一是制定了《英国体育框架》(The Frame-work Sport in England)，在整个框架中设定了一个具体目标，英国每年要使参与锻炼的体育人口数量每年以1%的速度增长，这样就需要地方各级政府和社会投入更多的力量去完成这个目标.[3]

英国政府因为自身力量的局限性，仅靠政府的能力是不可能完成目标，政府必须依靠社会力量中的体育非营利组织.英国政府通过这项规定，可以促进各级政府尽可能多的实施购买公共体育服务行为.

其二为了提高购买的效率，更好地回应公众的公共体育服务需求，体现物有所值的购买原则和构建高效负责任的政府形象，英国政府出台了一系列的法律条文，详细描述了政府购买行为的各个方面.英国政府2000年发布的《资助与采购良好行为规范》设定了政府采购的参数和标准,确保提供社会公共服务的质量.2003年英国副首相办公室发布的《地方政府国家采购战略》，指出了国家或地方政府与非营利组织所应共享的服务信息,总结了取得良好示范效应的社会公共服务实践案例.2006年，英国政府公开了非营利组织提供的《公共服务行动计划》，在全社会范围内广泛接受监督.[4]

在英国有专门的网站供地方各级政府下载规范的合同范本，英国的政府采购法对政府购买公共体育服务内容的确定、合作伙伴选择、购买信息的发布、合同双方应负的法律责任、付款的方式、合同执行出现问题后的诉讼等问题都有十分明确的规定.为了保证购买过程的公平公正，政府采购信息均会在相关的网站予以公布.实践证明，政府购买公共体育服务信息透明度提高是有效实现物有所值，实现高效率购买的技术手段保障.

1.3努力创造充满竞争的购买氛围

实行竞争性购买是政府实现物有所值购买核心原则的最佳途径.政府实行购买行为的原因就是希望在公共体育服务供给领域，引入社会体育非营利组织，打破政府一家提供公共体育服务的垄断局面，垄断必然会带来服务质量降低和官僚风气盛行，进而破坏政府的正面形象使政府的执政权威性下降.如果政府购买公共体育服务过程中没有竞争性，可能会导致部分体育非营利组织的垄断地位形成.因此英国政府在意识到这个问题的严重后，采取了一系列的行为努力创造充满竞争的购买氛围.

1.3.1 投资基础体育场地设施建设——体育非营利组织硬件能力储备

基础性的体育场地设施因为投资大，资金回收的周期长，所以很多的社会资金都不愿意进入这个领域.同时又因为很多的体育活动必须借助于一定的场地设施，否则部分体育活动就没有办法开展，同理相关的公共体育服务也没有办法提供.英国政府主要通过国家财政(国库金)和体育彩票公益金注入资金去建设公共体育服务的场地器材设施.[5]英国是以社区为主要体育场地器材建设投资的对象.

为了保证政府的资金投入物有所值，英国政府对投资资金进行了详细的规定.第一，对象的优先级是青少年、运动环境不佳的区域及残障人士；第二，计划的优先级是以提升伙伴关系及改善教练质量为优先；第三，至少66%的基金需补助在小区的运动设备及相关活动上;第四，至少 50%的基金需补助在最需要获得补助的小区;第五， 决策过程必须是公开透明的;第六，地方必须参与决策的过程;第七，人人都有公平获得补助的机会;第八，设备的采用必须采用最高规格的质量.[6]

1.3.2 通过培训提升体育非营利组织人员的综合素质——体育非营利组织软件能力储备

英国在政府采购的早期，关注的重点主要在购买体育场地建设(工程类)和体育设施采购上，但是通过一段时间的实践后，政府发现体育非营利组织的人力资源储备远远不能满足公众的需求，出现比较多的体育场地和设施闲置的现象，造成了体育资源浪费，引起公众的强烈不满.鉴于此，英国政府开始对通过一系列的措施去提升体育非营利组织人员的综合素质.主要做法是通过各级政府开设免费培训班、各种研讨会等形式去培养体育非营利组织人员的综合素质.

1.3.3 促进更多体育非营利组织出现——竞争性购买行为成为可能

英国是公民社会发展高度成熟的国家，国民比较喜欢结社行为，具有相似体育运动爱好的人们通过体育俱乐部的形式聚集在一起，在政府进行过注册的体育俱乐部很多，这就为政府实施购买行为奠定了比较好的基础.同时，英国政府实行的购买公共体育服务行为又催生了大量的体育俱乐部产生.新公共管理和公共服务理论认为实行政府购买可以提高公共体育服务的提供效率，减轻政府的负担，其中一个重要的理论假设就是市场化行为的购买会引起承接主体相互展开激烈的竞争，这样就会提高服务质量和降低公共体育服务的价格.

综上所述，在英国政府购买公共体育服务行为比较容易实现竞争性购买.

1.4 重视绩效评估科学性

政府实行购买公共体育服务，其最初出发点是满足社会中部分公众的公共体育服务需求.对体育非营利组织提供的公共体育服务质量进行科学的绩效评估是政府购买行为周期最后一个最重要的环节.英国在政府购买的初始阶段运用的是过程管理，后来政府发现过程管理需要投入的成本太高，对政府购买公共体育服务的质量影响偏小.其原因主要是政府和体育非营利组织存在严重的信息和专业能力不对称，导致很多时候政府的过程管理流于形式.后来政府改变管理思维，开始运用结果导向的绩效管理手段.同时还通过大量的深入研究，明确绩效评估的量化标准，这些指标包括：参与体育活动的国民人数、体育俱乐部数量、相关工作人员(例如教练员数量和自愿者人数等)、以及所提升的国民参与体育的机会比例等.[7]英国政府建立了国家层面、区域、郡和社区四级不同的政府购买公共体育服务绩效评估体系，以此来全面监督购买的实际效果.

2 英国政府购买公共体育服务实践和我国现状的对比分析

2.1 背景分析

英国实行政府购买公共体育服务的主要推动力来自于公众，是自下而上的模式.政府在没有能力满足公众多样化、数量大的公共体育服务产品的时候，被迫转变政府职能，在公共体育服务产品的提供上尝试运用公共体育服务市场化(目前在我国体育学术界称之为政府购买公共体育服务).我国实行政府购买公共体育服务的行为是政府主动转变职能需要，其目的是为了更好的满足公众的公共体育服务需求和构建和谐社会.其主要动力来自于政府，模式是自上而下的，目前我国的经济发展正处于高速平稳发展的良好时期，政府的财政能力足以支撑政府购买公共体育服务的开支，这也体现了社会主义制度的优越性.尽管政府购买公共体育服务的背景存在一定的不同，但其目的都是为了满足公众的公共体育服务需求，提高公众的身体素质.

2.2 购买主体、承接主体和消费主体的对比分析

英国是市场经济比较成熟的国家，政府实行购买公共体育服务的行为也有多年，期间积累了大量的实践经验.市场经济奉行的是平等交易原则和遵守契约精神，所以英国政府工作人员管理合同的能力非常强，这就给政府实行购买公共体育服务的行为带来了很多的便利.而我国从建国开始实行的是计划经济，虽然经过了多年的改革开放，但是市场经济的体制也只能说是初步建立还尚未成熟.在我国原有的科层制行政管理体制下，政府工作人员熟悉的是行政管理手段，是纵向垂直管理，但在政府购买公共体育服务后，购买主体的工作人员必须熟悉如何运用市场经济的交易原则去管理合同，现在管理的是平行的网络化关系.其复杂困难程度比过去要大的多.

关于承接主体.英国公民的结社意愿非常强烈，他们常常把具有共同体育权益诉求的公民通过组建体育俱乐部的形式团结起来，经过多年的发展现在英国的体育俱乐部非常多.英国的体育俱乐部平时都是其成员自行组织体育活动，俱乐部组织体育活动的综合能力很强.他们的平时的活动经费主要靠会费和慈善捐助，其独立性相对我国体育社团而言要强.以上条件决定了英国的体育俱乐部已经具备了作为政府购买公共体育服务行为承接主体的能力.而我国因为历史上的种种原因，体育社团主要作为政府体育部门的附属机构存在，其活动经费主要靠国家行政拨款，这就导致了他们的独立性不强，体育学术界常常称呼他们为“二政府”.我国的体育社团要承接政府购买公共体育服务的订单，还需要全面提高自身的综合能力，尤其是如何保持独立性问题.

关于消费主体.在英国公众对维护自身的权益意识比较强，政府购买公共体育服务的过程中常常有消费主体参与决策.政府购买公共体育服务的所有信息消费主体都了解，承接主体和消费主体之间不存在信息严重不对称的现象，这样消费主体就可以比较全面科学的对承接主体提供的公共体育服务行为进行绩效评价.而目前在我国政府实行购买公共体育服务的行为主要是政府一手主导，其决策权主要在有关部门的行政领导手里，消费主体的身影几乎看不见.这样做的弊端有：政府购买公共体育服务内容可能不是地方公众最需要的；消费主体没有参与决策他们不了解有关信息，这样他们很难对承接主体的行为作出科学合理的评价；不利于培养公众维护体育权利的意识.

英国政府购买公共体育服务的绩效评估经过多年的实践探索，目前已建立一套评估标准体系完善、指标设计合理和多元评估主体共同参与科学的绩效评估体系.我国因为实行政府购买公共体育服务行为的时间短、范围小，绩效评估的主体主要是政府.评估的标准主要是定性的描述，缺乏定量的标准，尤其是评估主体缺乏消费主体和独立第三方评估主体的参与.

虽然英国政府购买公共体育服务的行为和我国存在很多方面的不同，但是其成功经验仍然值得我们参考，这样可以减少我国政府购买公共体育服务的试错成本，提高购买的效率.

3 对我国政府购买公共体育服务的启示

通过对英国政府购买公共体育服务的实践进行深入分析后，我们发现在实际的购买过程中会存在两种情况，一种是竞争性购买，一种是非竞争性购买.按照新公共管理和公共服务的理论，英国政府经过多年的实践后发现竞争性购买是实现物有所值的最佳途径，其好处是远远优于非竞争性购买.为了实现竞争性购买英国政府采取了大量被实践证明是行之有效的手段，但是实际购买中也存在非竞争性购买.非竞争性购买要达到物有所值其难度要大于竞争性购买.

3.1 转变观念以物有所值为核心的购买原则

我国政府采购法出台之后到2013年底，整个采购实践的关注重点是如何实现购买货物或服务(《政府采购法》中的服务和《政府采购条例》中的服务有所不同，政府采购条例中的服务包括的服务种类和范围要更大一些)采购的低价格，有时候购买主体把低价采购作为购买的核心原则或目标，实质上这样做已经违背了市场交易中的等价交易原则，结果出现了采购的产品不能满足要求的尴尬局面或者最后没有承接主体提供货物或服务现象出现，其结果是造成了大量人力物力资源的无谓浪费，致使政府购买行为低效或无效.在2013年底我国政府开始反思政府购买的实践经验和教训，得出政府购买需要以物有所值为核心原则，同理政府购买公共体育服务也必须以物有所值为核心原则.实行竞争性购买是实现物有所值的最佳途径，非竞争性购买也可以通过制度化、购买过程规范化和科学合理的绩效评估体系和标准实现物有所值原则，达到政府购买公共体育服务目的.尤其是在现阶段，我国体育非营利组织因为历史原因，导致其独立性、承接服务的能力和整体的数量都距离英国实现竞争性购买的基本要求有一定的距离，现在我国政府购买公共体育服务主要是非竞争性购买，这是符合我国基本国情的.只要我们进行科学的严格预算程序、做好合理的绩效评估是完全可以达到政府购买的目的——满足公众的公共体育服务需求.

3.2 加强法律制度建设保障购买行为的合法性和规范化

政府购买公共体育服务作为提供公共体育服务的一种形式，必须要有相关的法律制度予以明确下来.2013年9月30号，中华人民共和国国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其中对政府购买公共体育服务的内容等都进行了比较详细的描述，同时很多地方政府也根据中央政府的指导意见出台了自己的购买公共体育服务的要求和内容等.笔者认为我国是多民族、地域辽阔和社会分层比较明显的国家，地方公众对公共体育服务的需求具有很大的差异性，为此国家层面只需做出原则性的规定，其具体内容最好由地方政府自己设定.需要注意的是目前我国地方政府制定的购买方法具有比较大的差异性，从整体看还比较混乱，这就需要中央政府(我国是由财政部负责)做好顶层设计，从购买原则、购买主体的资格、财政预算、承接主体资质、购买的具体程序、绩效评估和质疑投诉等方面予以明确规定.根据我国国情，公共体育服务不适宜从国家层面实行集中采购，最好以直辖市和省为主要购买主体，按照不同地区人们的公共体育服务需求，发布具体的购买内容去切实满足公众的公共体育服务需求.

3.3 借助网络等大众传播媒介增加购买信息的透明度

信息透明是有效克服腐败，保证购买公平公正有效提高购买效果的重要措施之一.增加购买过程的透明度包括两个方面，其一购买主体方面，是政府应该在专门的网站发布购买信息，其目的是让所有有能力承接政府订单的体育非营利组织都能够及时了解到相关内容，以便做好前期的准备.其二是承接主体方面，购买主体和承接主体因为专业知识信息不对称，这样就给购买主体——政府在管理上带来了很大的困难.同时，公众对体育非营利组织提供的公共体育服务质量评价是整个购买效果的重要环节，所以公众需要了解体育非营利组织需要提供的服务包括的具体内容.综上所述，增加购买信息的透明度是对购买主体、承接主体和消费主体三方都有利的事情.借助网络等大众传播媒介增加购买信息的透明度是保障我国政府购买公共体育服务顺利实施的关键步骤，可以借助的媒介比较多，其中建立专门的网站是很好的选择.3.4 运用多种手段营造购买过程的竞争性

英国公共体育服务的竞争性购买是其保证政府购买公共体育服务的低价格、提高公共体育服务质量、促进政府职能转变的重要手段.鉴于此笔者认为我国政府购买公共体育服务需要运用多种手段营造购买过程的竞争性，采用的手段主要包括两个方面，其一是增加体育非营利组织的场地器材等硬件数量，其二是提升体育非营利组织的人力资源的数量和质量.场地器材的增加政府可以通过资金的直接注入或吸引社会资金就可以了，提高体育非营利组织的人力资源水平，政府需要委托专业机构去培训我国的体育非营利组织管理者的管理能力和工作人员的专业技能水平.

3.5 积极研究科学实用的绩效评估体系和标准

科学实用的绩效评估体系和标准是实现政府购买公共体育服务最初宗旨的最重要手段.因为现阶段我国政府购买公共体育服务主要是非竞争性购买，所以合理的绩效评估就显得尤为重要.关于政府购买公共体育服务绩效评估的研究成果目前尚未看到，参照政府购买公共服务绩效评估的研究资料，笔者认为绩效评估的体系应该包括以下几个方面，第一，消费主体(公众)对政府购买公共体育服务的满意度，具体包括消费主体对公共体育服务质量和数量的满意度、对政府有关工作人员工作情况的满意度和承接主体(体育非营利组织)工作人员工作情况的满意度；第二，政府成本.政府购买公共体育服务的直接经济投入、政府协调成本、信息成本、监控成本和形象成本.形象成本主要是指政府公信力等无形成本；第三，效率.效率即是投入和产出之间的比例，具体包括购买主体选择公共体育服务承接主体的效率、承接主体(体育非营利组织)提供公共体育服务的效率(公共体育服务提供的数量、质量、频率)；第四，公正度.公正度即是公众享受公共体育服务权利的平等性，也可以理解为公共体育服务均等化.[8]

从政府购买公共体育服务的目的出发，笔者认为消费主体对政府购买公共体育服务的满意度应该是政府购买公共体育服务绩效评估体系中权重数值最大的，其次分别是政府成本、效率和公正度.

政府购买公共体育服务在我国尚属新鲜事物，借鉴英国政府购买公共体育服务的经验对提高我国政府购买公共体育服务的综合质量具有重要意义.但需要注意的是英国和我国在政府行政体制、购买主体采购人员的专业知识和管理合同的能力、承接主体的独立性和数量、有关法律规章制度的完善程度、公民社会的成熟度等方面都有一定的差异.这就需要我国政府在做好顶层设计之后，鼓励更多的地方政府去实践，从实践中总结经验去完善顶层设计方案，从而更好的指导政府购买公共体育服务的行为，促进我国政府购买公共体育服务实践活动的质量，更好的满足公众日益增长品种多样的公共体育服务需求.

[1] 肖林鹏，李宗浩，杨晓晨. 公共体育服务概念及其理论分析[J].天津体育学院学报,2007,22(2):97-101.

[2] 郑卫东. 城市社区建设中的政府购买公共服务研究[J]. 云南财经大学学报，2011(1)：153-150.

[3] 贾文彤,孙焕江,梁灵艳. 命令与契约—论英国体育管理[J]. 山东体育学院报,2009,25(1):1-4.

[4] 张汝立,陈书洁. 西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训[J].中国行政管理，2010(11)：98—102.

[5] 王英峰. 英国体育管理及体育政策的演进研究[J]. 天津体育学院学报，2011,26(3)：251-254.

[6] 陈丛刊，卢文云，陈宁. 英国公共体育服务供给体系建设的经验与启示[J]. 成都体育学院学报,2012,37(1):28-32.

[7] 戴健.中国公共体育服务发展报告(2013)[M].北京：社会科学出版社，2013.178.

[8] 王春婷,李帆,林志刚. 政府购买公共服务绩效结构模型建构与实证检测—基于深圳市与南京市的问卷调查与分析[J]. 江苏师范大学学报( 哲学社会科学版),2013,39(1):109—115.

【责任编辑：徐明忠】

Study the practice of the British government purchasing public sports service experience

ZHU Yiran

(The P.E. Department of Fuyang Teachers College ,Fuyang 236037,China)

The article using the methods of literature and logical analysis, the practical experience of the British government purchasing public sports services in-depth analysis and summary, Find its successful experience to guide the behavior of the government purchasing public sports service in our country, to realize the aim of the government to buy first. The successful experience：with good value for the core principles of; through the institutionalization, standardization, purchase information transparency of concrete operation means to safeguard of the buying process fairness, impartiality; efforts to create competitive purchase atmosphere; attaches great importance to the performance evaluation is scientific. Revelation: change ideas in order to value as the core principles; The buying behavior of 2, to strengthen the construction of legal system safeguard legality and standardization; with the help of a network platform to increase purchase information transparency; using a variety of means to build the competitive purchase process; actively studying scientific and practical performance evaluation system and standards

the UK; the government purchasing public sports services; practical experience; revelation

2014-05-15；

2014-05-27

国家社会科学青年基金项目(11CTY003)；安徽省哲学社会科学规划项目(AHSKQ2014D94)；安徽省体育局科研基金课题 (ASS2015313)

朱毅然(1979-)，男，安徽六安人，阜阳师范学院讲师，硕士，主要从事体育教育和体育社会学的研究.

G812.4

A

1672-3600(2015)03-0102-06