论辽宁新型城镇化进程中的环境保护

包玉秋

（沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

论辽宁新型城镇化进程中的环境保护

包玉秋

（沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034）

城镇化是历史进程的必然，也是国家发展的重要战略。党的十八大以来，突出“新型城镇化”，强调以人为本、集约高效和绿色智能，把城镇化与环境保护和生态文明建设结合起来。在辽宁新型城镇化进程中，环境保护问题日益受到关注，针对存在的粗放低效等问题，政府只有采取依法规划与依法实施、市场主导与政府引导、全面改革与创新机制、立足本省与突显特色相结合的措施，才能实现辽宁新型城镇化过程中的环境保护。

新型城镇化；环境保护；“四化”并进；可持续发展

“所谓理想的城市就是把城市的活力带到农村，而把农村优美的环境、田园般的生活带到城市里来”，［1］这是刘易斯·芒德福对人类几千年城市化理想追求的精辟概括。

一、新型城镇化解读

“城镇化”是工业化、现代化历史进程中必然现象，是一国经济发展的重要战略，全社会对城镇化的发展给予了高度的重视和关注。“化”是一种过程、趋势、变迁，是由生产力发展引起的；“城镇化”是农村人口向城镇转移的过程，是由传统农业社会向现代工业文明社会转变的过程。2000年国务院出台了《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次在官方文件中提出“城镇化”，直到党的十八大提出“新型城镇化”，十八届三中全会把新型城镇化与环境保护相结合，提出生态文明建设。国家的规范性文件对“新型城镇化”加以界定：以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量［2］。

“新型城镇化”具有以下四个方面的特点：第一，新型城镇化的核心是人的城镇化，它使农民更好地融入城市，既包括物质层面上的劳有所得、住有所居、学有所教、病有所医、老有所依，也包括精神层面上的文化素质和生活方式等。将人口城镇化作为“新型城镇化”的核心，既体现了我党一直倡导的“以人为本”思想，也与“全心全意为人民服务”“人民当家作主”的宗旨相一致，强调以人为本位，肯定人在城镇化进程中的主体地位，其价值取向是以人的城镇化为核心，尊重人并依靠人。第二，新型城镇化的关键是提高质量，由主要依靠高投入、高消耗和高排放，依赖财政支出和资源投入的城镇化发展模式，转向以提升城镇化质量为主，促进城乡生产要素的自由流动和交换，实现经济社会的持续发展。城镇化由单纯的追求经济增长，由园区化、新区化和开发区化等以“造城”为本，转向以人为本，实现农业人口非农化、非农人口市民化，强调安居乐业和保障服务。第三，新型城镇化的内容是四化并进，不仅是城市优先发展，而且是城乡互补、协调发展、城乡一体化发展，实现新型工业化、农业产业化、集约化和生态化的“四化”并进。第四，新型城镇化的过程是渐进的，不能搞简单的、疾风骤雨式的群众运动和“造城运动”，而要稳步推进，注重各个方面的综合配套，需要相应的体制机制改革，让全体人民共同享受城镇化进程带来的发展成果。

二、辽宁新型城镇化进程中的环境优势与不足

（一）辽宁新型城镇化的环境优势

城镇化进程加快，城镇化率高。“十二五”以来，辽宁省城镇化进程呈现出较快的发展态势，城镇化建设水平有了较大提高，一大批城镇已经具有相当规模。2008年，辽宁的城镇化率为60.5%，位列全国第5位；到2012年，辽宁省城镇化率为65.65%，居于全国第二位，形成了以下不同类型的特色城镇：建立开发区，如沈抚新城，生态宜居、宜业和产业特色；建设新区和新城，如铁岭新城，“城在景中、景在城中”，辽阳河东新城的生态宜居新城；城市扩展，如沈北新城的生态景观和新兴产业，辽阳市河东新城的生态景观；旧城改造，如调兵山矿区基本实现离土不离乡式的全域城镇化，铁岭市银州区的城中村改造，抚顺县的生态建设；建设中央商务区，如灯塔新城的轻化工和繁华商业；乡镇产业化，如开原的工业园区；农场产业化，如抚顺市东洲区兰山乡的国营农场改造。

在辽宁城镇化进程加快的同时，城镇化的质量也在不断提高，以产业为依托，越来越重视生态环境、人文环境和资源的保护和建设，逐步打造宜商、宜业、宜游、宜居的生态城市，形成独特的人文景观，城市的规划水平、基础设施建设水平、信息化水平、人口素质和生活质量等有明显的提升。

（二）辽宁城镇化建设的不足

重视城镇化中的“物”，而忽视“人”。一是土地城镇化快于人口城镇化。城镇化不仅是发展经济、拉动内需，还需要实现城镇居住者的市民化。城镇化的挑战来自于两个方面：对进城者来说，是如何尽快转化为市民的问题，对政府来说，是面对越来越多的居民，如何完善社会保障、提高公共服务水平的问题。二是与城镇化相关的机制不健全，现行户籍制度、社会保险保障制度和土地制度等，有的制约了农业人口的市民化和城乡发展的一体化进程。

重视城镇化的“数量”，而忽视“质量”。一是有的地方，城镇化过程中粗放低效，有的地方形成有“城”无“市”的过度城镇化，有的地区没有坚持“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”共同发展的原则，将城镇化简单地理解为农民进城。二是城镇化发展的规划缺乏科学性、连续性、稳定性和权威性，有的地区缺少城镇化发展规划，有的规划缺乏前瞻性，不符合本地发展实际，有的规划经常因领导人的变更而随意变更，进行二次规划等；三是城镇化是一个复杂的过程，各种利益关系交织其中，矛盾多发，而且解决问题的时间长。如何在经济发展与环境保护之间、公共利益与个人利益之间寻找平衡点，实现社会管理体制创新，实现社会的有序，是城镇化进程中必须面对的难题。

三、辽宁城镇化进程中的环境保护对策

（一）依法规划，依法实施，实现绿色城镇化

制定生态规划，使环境保护有章可循，建设环境保护的长效机制。规划，是引领城镇化发展的纲领性文件，高瞻远瞩的战略规划，才会使新型城镇化具有持久的生命力。而规划作为规范城镇化的基本依据，需要纳入法治轨道，通过法律手段，提高规划的权威性、有效性和可行性，确立规划的法律地位，实现依法规划。《宪法》和《地方组织法》等法律规定了地方政府的广泛职权，是制定城镇化规划的重要依据；《宪法》第22条和第26条也对保护环境作出了规定，将“保护和改善生活环境和生态环境”和“保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”以根本法的形式固定下来，加之《环境保护法》等相关的环境立法，成为城镇化规划中环境保护的重要法律依据。《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》出台以后，辽宁省应当依据《宪法》《环境保护法》《城乡规划法》《物权法》《土地管理法》《辽宁省城乡规划条例》等规范性法律文件，以及国务院关于城镇化的发展要求，结合我省的实际情况，适时制定或修订全省城镇化方案，明确规定我省城镇化的近期和远期的发展规模、发展方向及发展目标，合理设计城镇化的指标体系和评价体系，全省一盘棋。

面对新型城镇化，各省纷纷出台本省的规划，2013年3月《广东省城镇化发展“十二五”规划》提出：2015年达到70%，将珠三角打造成具有综合竞争力的世界级城市群；《海南省新型城镇化发展战略研究报告》以特色风情小镇作为城镇化建设突破口；此外，还有浙江省、四川省、安徽省、陕西省等。2011年《辽宁省人民政府关于推进全省城镇化建设工作的意见》，提出了未来辽宁省城镇化的指导思想、工作目标和路线图。未来的辽宁省新型城镇化规划应当关注以下问题：一是强调人的城镇化，以安居乐业为出发点；二是协调东北经济社会发展、地方产业布局和环境资源的承载能力；三是把生态文明理念和原则融入城镇化全过程；四是遵循客观规律，保护生态环境，因地制宜，特色鲜明。

制定城镇化规划应当遵循以下法律程序：一是论证，不论是省一级的城镇化规划，还是市一级的城镇化规划，在规划出台以前，都应当召开由政府相关的职能部门、人大代表、政协委员及专家学者参加的论证会或座谈会，听取意见，反复论证；二是备案，在规划出台以前，要经过同级人民代表大会或者人大常委会通过，由上一级政府备案［3］，由一般性的政府文件上升为人大常委会的意见和决定，提升城镇化规划的权威性；三是修改，规划的修改需要经过人大和政府的批准；四是实施，加强对规划实施情况的监测评估，规划编制部门对主要目标和任务完成情况进行中期评估，并将评估报告报省级人民政府，避免因地区领导人事变动，而导致规划的随意变动，在省一级规划的基础上，各市县根据全省的规划，结合本地区的实际情况，科学制定本地区城镇化发展规划，并将规划纳入政绩考核、重大事项督查范围。

（二）市场主导，政府引导，打造生态城镇化

新型城镇化进程必然是市场和政府共同发挥作用的过程，坚持市场主导和政府引导相结合。这是因为，新型城镇化需要市场，但市场容易失控和无序；新型城镇化需要政府，但政府不能过度干预；而防止政府过度干预或市场失控无序的重要手段在于法治。

城镇化是历史发展和人类进步的必然过程，是一个自然的历史过程，会随着社会生产力的不断发展而自然流动。20世纪80年代以前，我国已经有了城镇化的较低水平的发展；改革开放后，随着经济的发展，农村剩余劳动力大量涌入城市，使城市人口迅速增加，农民即使不具备城市居民的身份，实际上已过上城市生活，这正是对市场发展的本能反映。市场主导的城镇化是高质量的和可持续的，一方面，强调市场的资源配置作用，强调人力、资本等要素的自由流动和公平交易，农村劳动者外出务工，不再需要办理就业证，农民因安居乐业，主动搬迁到城镇生活；另一方面，需要法律调整经济关系和市场秩序，通过立法，赋予包括农民在内的每个公民应有权利，在确定产权基础上个人的自愿合作，通过公正的司法体系，保障每个公民的权利不受任何个人或组织侵犯，避免因市场经济的自发性和盲目性而导致的市场失灵。

政府通过规划对城镇化进行引导：一是提供良好的制度规则、发展规划及配套改革政策；二是提供惠及民生的公共服务，依法执行并监督有关住房、医疗、教育、社会保险、城市环境等政策和法律，实现城乡公共服务均等化；三是提高社会管理水平，减少社会矛盾和震荡；四是保护生态，通过宏观指导，限制产能过剩、污染环境、低技术含量的企业进入市场，提高人居环境水平，避免先污染后治理。政府必须依法行政，尊重客观经济规律，保持与民众的良性互动，实现城市增长的公平正义，防止过度干预，尤其不能沿用以往推进GDP的模式来推进城镇化的发展。《地方组织法》要求：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”，2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》，党的十八大提出到2020年“实现基本建成法治政府”的目标，政府在推进城镇化进程中应做到职权法定、行为法定、程序正当、高效便民和权责统一。城镇化进程中涉及各方利益，政府应当超然于各利益主体之外，在法治框架下推进改革，防止城镇化的随意性。

（三）全面改革，创新机制，实现高效城镇化

城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要户籍制度、就业创业制度、土地住房制度、教育医疗制度和社会保障等多项共同发挥作用，按照问题的轻重缓急进行改革，以期形成制度的合力［4］。

依法改革户籍制度。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”［5］1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》的部分条款已经过时，在没有修改和出台新法的状况下，1998年《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》和2012年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。可见，以往是依政策而不是依法律管理户籍制度，其弊病在于政策缺少法律的稳定性、权威性，而具有易变性。城镇化进程中，呼唤户籍制度的改革，需要在法律的框架下进行改革，目前有的地方已经实施居住证制度，需要将各地经过实践检验的成熟的作法，通过立法加以明确，依法剥离附加于户籍制度中的教育、医疗等相关政策，同时，依法保障举家迁徙的农民工及家属的市民化问题，解决农村留守儿童、妇女和老人的问题。

依法改革社会保障制度。由户籍制度形成城乡二元结构，催生出二元化的社会保障体系，而城乡社会保障分割，又固化了城乡二元结构，导致恶性循环。通过户籍制度改革，将会逐步形成城乡一体的社会保险和保障制度。依照行政法律规范，减少和规范行政审批，加强社会管理和公共服务，提高行政效率。精简机构，明晰权责，避免权力寻租；同时，优化行政层级和行政区划设置，合理增设城市建制。

依法改革土地管理制度。“法律的真正益处在于它确保有序的平衡，而这种平衡能成功地预防纠纷。”［6］按照《土地管理法》的规定，在农村土地的征用过程中，农民获得补偿的最高限额是土地农业产值的30倍，这使农民没有办法从土地征用的巨大增值收益中获得收益，因而需要修订《土地管理法》，改革农村土地制度、政府土地收益制度和存量用地制度，守住18亿亩耕地红线。在现有的法律框架下，我省应当依法对农村的耕地、山林、建设用地和宅基地等各类土地和房产资源，进行普遍地确权、登记和颁证，以确定资源的主体；同时，建立地区之间土地利用指标的交易机制，提高土地利用效率。

（四）基于本地资源，凸显特色城镇化

“特色”是指人无我有，人有我优，人优我特。以特色形成品牌效应，既可提高城市的竞争力，也可以扩大其影响力。辽宁新型城镇化的道路选择，应当基于自身的优势和资源特点，形成产业特色、生态特色和人文特色。

产业特色。立足辽宁本地，形成有竞争力和发展潜力的新型产业聚集区和产业集群，以产业园区为载体，形成优势特色产业，实现“一城一品”，如沈抚新城依托“千万吨炼油，百万吨乙烯”等优势发展的产业集群，并形成品牌效应；辽阳的铝材加工产业、铝合金精深加工产业、芳烃及精细化工产业；灯塔新城的繁华商业；铁岭开原、昌图县的农业产业化项目，等等，这些有竞争力和发展潜力的新型产业聚集区和产业集群，是辽宁新的经济增长点和可持续发展的动力源。

生态特色。在推进新型城镇化进程中，重视生态文明建设，坚持可持续发展。一是建设绿色生态空间环境，铁岭新城形成的城市防汛、污水处理、休闲观光三位一体的“铁岭模式”，抚顺县的生态建设、辽阳河东新城的生态宜居空间、沈北新城的生态景观；二是发展低污染的绿色产业，重视环境保护，节约资源。

人文特色。新型城镇化是多层次、综合的转变过程，从物质层面，到人的文化和精神层面，再到现代生活方式和价值观念层面。鲜明的文化特色能够彰显新型城镇化的独特魅力，是新型城镇化可持续发展的不竭动力。一个区域在历史发展过程中，会不断积累、沉淀形成一套属于本区域的、完整的文化价值体系，它们不仅为当地提供生活规范、德行操守，支撑起社会的伦理关系，而且影响当地政治、经济制度的建设和政策的施行。打造文化品牌，形成文化产业，提升辽宁城镇化的名片效应：沈阳的铸造博物馆、沈飞航空博览园、老龙口酒文化博物馆，打造辽宁特色工业文化遗产“品牌”，调兵山市的蒸汽机车文化产业项目，形成文化产业。其独具特色的文化，承载着城镇化的历史，展示着城镇化的风貌，体现着城镇化的品格。这种文化价值理念在城镇化过程中延续和传承，成为城镇居民的精神家园，在社会和谐方面发挥重要的作用。

建立教育和培训机构，以教育推动城镇化。文化知识是社会前进的重要推动力量，以“自立、自助、勤勉、合作”为理念，帮助新型农村社区居民掌握生产技能，保障农民“失地不失业”，为实现从农民到产业工人的转变奠定文化基础；以文化为载体，开展“新社区、新生活、新风尚”活动，以适应农民生产方式、生活方式及价值观念的转变。

［1］刘易斯·芒德福.城市发展史：起源、演变和前景［M］.宋俊岭.倪文彦，译.北京：中国建筑出版社，2005：前言.

［2］国务院.关于城镇化建设工作情况的报告［R］.2013.

［3］包玉秋.辽宁新型城镇化的法律思考［N］.辽宁日报，2013-08-07（A09）.

［4］马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1972：12.

［5］赵新平，周一星.改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述［J］.中国社会科学，2002（2）：132-137.

［6］E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法［M］.邓正来，姬敬武，译.北京：华夏出版社，1987：345-348.

【责任编辑 王凤娥】

DF46

A

1674-5450（2015）06-0039-03

2015-07-06

辽宁省社会科学基金（L12BFX009）

包玉秋，女，辽宁丹东人，沈阳师范大学教授，硕士研究生导师，主要从事法理学研究。