服务型政府构建与第三部门发展

赵敬丹

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

【管理学与经济学】

服务型政府构建与第三部门发展

赵敬丹

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

随着经济社会的发展，服务型政府的逐步确立为第三部门留下了弥补政府失灵和市场真空的机会。然而，现阶段我国第三部门的发展还不成熟，政府对第三部门的管理还处于探索阶段。第三部门存在着现实境地与公众期待之间的差距，面临的种种困境制约着第三部门的发展。要使第三部门能够健康顺利发展，认清其发展现状及所存在的问题和成因至关重要。

服务型政府；第三部门；困境

一、第三部门发展的现状

改革开放以来，我国第三部门发展取得了卓越成效。据统计，截止到2011年，我国第三部门已经达到44.72万个，数量上呈现明显的增长趋势。总体来说，第三部门凭借其特有的社会功能和影响力已经获得社会的认同。其发展状况主要可以从以下几个方面说明：

（一）总量较多，人均拥有量不足

社会主义市场经济体制的建立，为第三部门的发展提供了广阔的空间和发展机遇。在此背景下，我国社会团体在数量上稳步增长。截止到2011年，社会团体的数量有了长足的飞跃，全国社会团体达到25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2 614个，由此看到我国第三部门呈现正态的发展趋势。

然而，考察一个国家第三部门的情况，人均拥有量是必不可少的要件。据统计，美国、日本、德国等发达国家在第三部门人均拥有量上分别为51.79个、97.17个、26.20个。我国第三部门虽然在总体数量上有一定规模，但人均拥有量仅为1.45个，与发达国家存在较大差距。人均拥有量的不足一定程度上制约了公民的有效参与。

（二）类型多样，活动领域宽泛

伴随我国各项产业的逐步丰富，可将全国性社团分为文化、体育、公共事务、社会服务等十几项类别。据2008年的统计报告，文体、教育、卫生、社会服务等公共服务类组织占登记注册社会组织的比例为86.2%，而有关宗教、涉外领域的组织比例较小，仅占3%。截止到2011年，如文体、教育等服务类组织占登记注册社会组织的比例为82.4%，宗教、涉外领域组织的比例有所上升，占4.7%。

我国第三部门的活动不局限于某个领域，而是善于扩展和多变。涉及的主要领域包括：文化艺术、体育、法律服务、社区福利、社会服务、调查研究等。社会服务和调查研究的活动领域最广，分别占44.63%和42.51%。民办大学、宗教、动物保护、国际援助等领域比例较小，还有待提升。

（三）组织规模不大，人员结构不合理

据清华大学NGO研究所的问卷调查显示，从专职人员的数量看，专职人员在5-9人之间的占38%；40人以上的，仅占2.2%。从兼职人员的数量看，有44.3%的组织中兼职人员在1-4人之间，4.6%的组织中没有兼职人员。从志愿人数上看，组织中没有志愿人员的比例远远大于其它人数，占34.4%。组织成员的年龄结构方面以中年人居多，30岁以上的员工占到了70%，可以看出我国非政府组织从业人员的年龄趋于老年化。

我国非政府组织的干部形成途径主要包括业务主管部门派遣、主管部门审批、根据章程民主选举等；领导人的来源也是多元的，有行政部门任职、事业单位任职，还有一些其他民间组织任职等。从数据中可以看出，我国第三部门组织的人事任免权主要由政府直接或间接地掌控，组织本身不具有人事任免权。

（四）收入依赖政府，财务制度欠缺

我国第三部门在资金运转能力方面处于疲软的状态。据统计数据显示，我国第三部门由各级政府提供财政拨款和补贴占到50%，现阶段第三部门活动所需经费大部分来自于政府的直接拨款，资金短缺严重，大大降低了第三部门的自主性，当他们在行使自己职责的时候不得不考虑政府的态度，并且表现出政府的特性。

就财务制度而言，我国大部分第三部门仍不健全。据调查，只有14.7%的第三部门每年年终会有会计作年度财务报告，而10.5%的组织根本没有年度财务报告。第三部门财务制度的不健全一定程度上导致其财务的透明度较低、公信力缺失。没有严格的财务制度作为保障，使得第三部门在资金的支出管理和筹措能力弱化，造成资金无法得到有效利用和后劲不足。

二、第三部门发展面临的问题

（一）志愿失灵与公益不足

1.“官僚化”倾向。我国的第三部门常被称为政府的“衍生物”，在资源的获取、观念和管理体制方面，都成为了政府的附属物品。由此，我们可以看到我国非政府组织与政府之间千丝万缕的关系之所在。这些组织以完成政府的任务作为目标，不能充分发挥其自身的社会责任，这种缺乏民主性的表现很难得到社会的认同。

2.“公益腐败”严重。公益性是第三部门得以发展的核心资本和发展动力。近两年，面对“郭美美炫富”“免费午餐”“红十字会善款疏忽管理”等事件，诸多的公益组织受到了来自社会对其公信力和透明度的质疑和拷问。由于第三部门带有很强的主观色彩，公益组织整体情况呈现不理想状态。这种公益腐败有这样的表现，富人的偏好得到优先考虑，而穷人急需的基本生活救助却很难得到满足。这种现象与第三部门的公益目标和价值取向是相悖的。

3.“非营利性”缺失。第三部门建立的初衷是缓解政府失灵现象和平衡各方需求，但是非营利性的异化问题逐步映射到第三部门的方方面面。部分第三部门由于受经济利益驱使，违背其“非营利性”的宗旨，以社会公益口号代替其公益行动，以致公信力降低。与营利性企业的界限日益模糊，不利于它为真正需要服务的贫困和边缘化群体提供服务。

（二）双重管理与过度依赖

改革开放后，双重管理体制一直延续至今。由于这种双重管理体制的种种缺陷，使得第三部门在发展的过程中陷入了困境。第一，注册难。由于资产标准高、注册手续复杂，使得很多第三部门无法注册或者游离在法律监督之外。第二，活动开展难。有时很难找到合适的主管部门挂靠或者政府不愿消耗行政开资来接管第三部门组织，以致开展活动困难。

如前面所言，第三部门在承担政府社会管理职能方面主要起到一种“拾遗补缺”的作用，也就是说在政府无须管理的领域，政府退出，由第三部门承担起管理的职责。但很多情况下，政府并未真正从这些领域中退出，第三部门的“依附”关系长期存在。由于我国第三部门自身缺乏自主性，政府常常以指导的名义控制第三部门力量，企业凭借充足的资金扩大第三部门的影响力，即形成第三部门“跑龙套”的局面，“傍大款”现象时有发生。

（三）资金短缺与能力不足

我国第三部门能力不足主要是资金与人才双重匮乏所致的。现今制约我国第三部门发展的瓶颈则是资金的匮乏。原因主要有二：首先，我国第三部门资金来源渠道相对狭窄，其活动经费主要由政府拨款，但是政府资金的有限供给限制了第三部门的活跃度，使较多缺少经济支撑的第三部门处于休眠状态；其次，第三部门的财务制度不健全，这就使本就十分有限的资金在管理和使用过程中存在许多漏洞，极大地损害了第三部门在社会中的公信度。

阻碍我国第三部门发展的另一个因素为组织能力的不足。由于组织管理的不规范、能力的弱化和监管的缺失，使得第三部门组织本身的能力都呈现出弱势状态。但是，能力弱势的背后，我们需要警觉的是人才的缺失。我国第三部门现有的人员情况存在的问题是政府机构退到第三部门组织的人员很难理解部门组织的运作模式；自下而上的第三部门组织由于没有固定的人才渠道和处境边缘化，使其“业余性”很难得到改善。

（四）法律缺失与监管匮乏

第一，立法层次低。目前，我国对第三部门的管理模式法律化层次还比较低，不同于像美国等发达国家依靠宪法和税法的可操作性就能够完成对第三部门的法律化管理。纵观我国现行的第三部门法律体系，缺乏专门的法律对第三部门予以规定。大部分法律性文件基本属于行政法规或者地方性法规，第三部门的法律责任、合法地位及管理都需要依靠这些法规。

第二，法律内容的缺陷。从立法内容来看，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等相关法规，行政管理的内容规定占据了绝大多数，有关第三部门的内部组织、财产关系等极少涉及。另外，从法律规范层面看，法律规范的操作性不强。我国《社会团体管理登记条例》规定存在很多的不足，较高的条件将很多社会团体排除在法律之外。不断出现的新问题阻碍第三部门发展，法律困境的解决刻不容缓。

第三，实体法的缺失。我国关于第三部门现行法律的程序性要更为明显，实体性规范方面还有待加强。从立法涉及的范围来看，程序性规定较多，缺少对第三部门权利及地位实体化的规定。虽然现行的《社会团体登记管理条例》多了一些实体性的规定，但总体而言，仍以社团登记管理的程序性规定为核心。这种“本末倒置”现象的出现，使得在实施和解决问题时无法发挥法律的可操作功能。此外，政府忽略了对第三部门的监管，致使有些第三部门在运营中日益偏离公益轨道而逐渐向商业化组织演化。

（五）布局失衡与发展失调

我国第三部门的发展在城乡之间、区域之间呈现着不同的发展态势。就区域来说，2008年底，东部、中部、西部省份的社会组织分别占全国总数的48.7%、25.2%和26.2%。2009年，东部地区社会团体总数为102 029个，中部地区总数为68 676个，西部地区仅为28 588个。从数据来看，虽然西部地区在向发达地区逐渐靠拢，但仍呈现出发展的不平衡。就城乡来说，城市发展较快，开展的活动较为集中，社会的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是农村地区，真正当地的社会组织很少。就领域来说，我国第三部门在政策宽松、门槛低的领域涉及较多的局面，对于国外更为注重的卫生、教育等公益事业，我国的组织还存在缺口和漏洞。

近二十多年里，全球化过程对国内和国际的第三部门组织产生了影响。第三部门组织国际化的程度越来越高，大量跨国的第三部门组织开始关注国际性的社会事务。根据统计报告显示：2011年共有国际及其涉外组织类的社会组织583个，占社会组织总数的0.013%，其中社会团体、民办非企业单位和基金会，分别占总数的0.021%、0.018%和1.03%。从数据来看，我国参与国际事务及涉外组织类社会组织在规模和数量上都明显不足，国际交往还处于发展的初级阶段。影响我国社会组织在国际上的数量和影响力的另一个因素则为缺少参与国际事务的法律规定。

三、第三部门发展的制约因素

（一）制度变迁的路径依赖

制度变迁是制度的替代、转换和交易过程，可以理解为一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。而路径依赖形成的原因主要是利益，如果制度变迁中的路径依赖一旦形成，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化。换言之，初始的制度选择会强化现存制度的惯性，沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进。因此，新旧体制转轨的国家必须十分重视并不断解决“路径依赖”的问题。

由于我国长期以来受体制所致，在处理政府与社会关系时，政府占据主导地位。在这样的社会现状下，国家权力渗透和散布到社会生活的各个方面，第三部门的社会自治能力受到限制。依靠政府机构的权力来解决问题的方式，无法给第三部门留出充足的发展空间。然而，在第三部门的制度变迁过程中，这种局面并没有得到根本的改变。在这种根深蒂固的体制下，第三部门的路径依赖受“国家化”和经济双重因素的影响，不能够分离于政府的管制和掌控自身的活动，习惯依赖和听命于政府的安排。一旦国家放松对社会的控制，给社会以自主生活的空间，人们甚至有无所适从之感。

（二）政府改革的滞后效应

目前，我国的政府改革速度滞后于第三部门发展的实际需要，阻力重重。主要表现：第一，政府理念和意识的落后。改革开放后，政府对于第三部门的认识有了态度上的转变，但是，将第三部门组织看作其附属品的观念仍存在着。政府制定政策时左右摇摆，加之政府领导对GDP的经济增长速度的重视度远远超出对社会民生的兴趣，第三部门组织的牟利行为呈现无视的状态。党的十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局。然而，我国政府对社会管理主体的多元化认识不够，还将第三组织作为危及国家的对象。第二，制度的落后。在机构改革中调整了的政府职能迟迟不能落实到位，在管理政策上，政府与第三部门彼此不配套、不兼容，严重影响着第三部门的发展。

（三）公民社会的基础薄弱

改革开放三十多年来，中国的公民社会尚未完全发育成熟。虽然社会组织的数量在逐年地增加，但是历史积淀还不足。因此，公民的社团意识受到压抑。公民社会薄弱有几方面表现：第一，公民社会组织的数量与西方国家的差距仍然存在。平均4 000人拥有一个社会组织的局面，使我们深刻地意识到我国社会组织人均拥有量的不足。第二，公民参与社会活动的积极性不高。在社会组织进行慈善或公益活动中，公民慈善募捐基本上是单位在组织，如果缺少动员，活动无法有效开展。第三，公民社会支持性结构的陌生。与我国公民社会组织自身的发育程度相比，联盟和网络的程度更为弱化。

公民社会作为公民价值观的潜在储备库，公民社会必须保持活跃，为那些不被国家所容纳的思想和利益提供空间。公民社会是一个以民主、参与为特征的社会，它呈现了国家、市场、社会、公众等各种不同的力量处于一种平衡状态。一个成熟的公民社会，意味着充满各种活力十足的民间团体，它是第三部门生存的土壤。

（四）公共性格的缺失

现阶段，我国第三部门的社会认可程度还比较低，基本上没有形成志愿者意识。第三部门作为一种孕育的产物从西方引进而来的，伴随其而来的还有公民意识、公益精神、自治理念等所谓的文化生态。在我国，国人将家族内部与外部区分得相当明显，视家族为最高价值，之外的则缺少应有的公民意识，就无从谈及个人对团队的道德要素。由此，这种传统理念所带来的负面影响，使得第三部门具有很浓的私人色彩，公益精神和志愿精神相对匮乏，无从凸显其公共性格。

管理学家杜拉克认为，第三部门是使命感、责任感最强的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目的，没有公共性格和志愿精神就没有第三部门。当前我国第三部门存在的诸多问题，除有物质等客观因素外，究其根源就在于缺乏理念和使命等精神层面的东西。由于受传统价值体系和伦理道德的冲击，加之权力的依附和利益的纠葛，影响志愿和公益理念的植入，使得第三部门志愿精神匮乏，公益观念变得模糊。因此，我国第三部门组织必须提升自身的理念和公民意识，如果不能从精神层面这个缺口着手改善，组织发展难有后劲。

［1］王名.非营利组织管理概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］娄成武，郑文范.公共事业管理学［M］.北京：高等教育出版社，2002.

［3］吴东民.非营利组织管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：56.

【责任编辑赵伟】

D630.1

A

1674-5450（2015）01-0038-03

2014-10-13

辽宁省教育厅2012年人文社会科学研究一般项目（W2012132）

赵敬丹，女，辽宁锦州人，沈阳师范大学副教授，硕士研究生导师。