城市化进程中的体育公共服务供给研究——以青岛市城阳区为例

陈晓红

(中共山东省委党校，山东省社会管理创新软科学研究基地，山东 济南250103)

城市化进程中的体育公共服务供给研究
——以青岛市城阳区为例

陈晓红

(中共山东省委党校，山东省社会管理创新软科学研究基地，山东 济南250103)

城市化对公共服务水平提出了更高的要求。体育公共服务是公共服务的重要组成部分。当前，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，是我国体育事业发展中的主要矛盾。通过对青岛市城阳区的实地调研证明，政策保障和科学规划是前提，经济基础是保障，领导重视是关键。今后还应进一步明确各项体育公共服务供给中政府的作用，公共体育设施的后期利用问题以及完善体育公共服务的相关政策法规。

城市化;体育公共服务;青岛市城阳区

改革开放三十多年，随着工业化的发展，我国正在经历一个快速城市化的过程。城市人口数量的增加仅仅是城市化的结果，而能否拥有最基本的公共服务保障是城市化的核心问题。体育公共服务是公共服务的重要组成部分。当前，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，是我国体育事业发展中的主要矛盾。2011年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中包括了公共体育服务的重点任务、基本标准和保障工程。“十二五”期间，国家将“大力提高群众体育发展水平”作为体育事业的重中之重，提出“强化公共体育服务职能，建立完善全民健身公共服务体系，切实保障广大人民群众参加体育活动的权利”的“十二五”时期群众体育发展目标。

一、城市化进程中体育公共服务供给的背景

我国目前正进入以公平与可持续发展为目标的第二次转型与改革的新阶段，城市化战略地位开始凸显。［1］现在的突出问题是，快速城市化过程中的公共服务供需矛盾严重。30年的改革开放，带来了经济的飞速增长和社会的跨越式发展，中国已由生存型社会转变为发展型社会［2］。同1978年相比，GDP年均增长近10%，2012年人均GDP为6100美元，2011年城市化率达到了51.3%。而影响城市化质量的因素中，基本公共物品与公共服务的供给不足是当前推进城市化的瓶颈问题。

公共物品和公共服务的内在特性决定了对其需求的日益增加。恩格尔定律表明，随着家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的开支比例将越来越小，而用于非生活必需品等“精神需要”上的开支比例将越来越大。公共物品需求的收入弹性一般来说大于1(富有弹性)。在现代社会，城市相当一部分公共物品不属生活必需品，而越是非必需品，它的收人弹性就越大。当我们收入(提高)超过一定水平时，公共物品就变得越来越重要，他们就越来越需要更多的公共服务。由此可见，城市公共物品的规模和结构成为城市化进程中的物质基础［3］。

因此，城市化对公共物品和公共服务供给提出了更高的要求。公共服务水平是城市化质量关键指标之一。但我国体育事业长期以来重竞技体育、轻群众体育的问题十分突出，而体育公共服务的非竞争性和非排他性，决定了政府在体育公共服务供给中居于主体地位，这也是我国经济社会发展的必然。

二、青岛市城阳区体育公共服务的特点分析

城阳区是青岛市六个市辖区之一，为1994年6月青岛市市区行政区划后成立的新区，原下辖城阳、流亭、夏庄、惜福镇、棘洪滩、上马、红岛和河套8个街道、242个社区，户籍人口48万，外来人口40万。2012年7月，红岛、河套街道改属红岛经济区管辖。因此，目前的城阳区共下辖6个街道办事处，195个社区，常住人口64.8万。

(一)政策保障和科学规划

为保障群众体育事业健康发展，城阳区将群众体育工作纳入“国民经济和社会发展规划、城市建设规划、区级财政预算、政府工作报告和政府绩效考核体系”，出台了《幸福社区建设标准》，对群众体育活动场所及配套设施的规模、标准都做了明确规定，并进行严格考核。土地规划优先满足健身场地建设、财政资金优先保障健身场地投入。在城市建设规划中规定，新建商住区达500亩以上的，必须配建带有400米塑胶跑道的综合性健身场所。覆盖范围达3000至5000户的旧村改造区、村落型社区等也要设置400米塑胶跑道并配套篮球等球类运动场所和健身器材设施。

2008年，城阳区聘请专业机构编制了全区体育设施专项规划，对全区综合性健身广场、健身路径、社区体育活动中心等进行了科学布局和合理定位，规划覆盖全区的“15分钟健身圈”——即无论市民居住在什么地方，在步行15分钟之内都能找到免费的高质量健身锻炼场所。区级层面，投资1.7亿元建成区级服务中心“百姓乐园”;在街道层面，建设街道服务中心;在社区层面，建设社区服务中心(站)，建成了“区、街道、片区”三级布局的运动场地设施建设。

(二)政府重视和经费投入

城阳区委区政府非常重视社区体育设施建设，认为新城区建设，如果走只顾开发的老路，眼前虽能多获一点儿利益，但必定为将来的城市宜居埋下隐患。［4］为此，城阳区委区政府明确提出，优先建设集各类服务休闲于一体的社区中心，社区中心一般包含室内和室外两部分，室内主要是健身器材和适宜于室内健身的体育设施，如乒乓球、棋类活动等，室外部分主要是篮球、足球、网球、门球场地和包含有塑胶跑道的运动场地。

近年来，城阳区每年财政投入群众体育设施建设资金占财政公共支出的比重超过8%，全区年人均体育活动经费达到15元。截至2012年底，全区已建成区级综合性群众健身场馆6处，社区健身路径600条、配套健身器材6000件，社区体育活动中心和街道市民运动公园建成率达100%，市民健身公园达到35处，全区人均拥有公共体育设施面积达3.16平方米，远远高于我国平均水平，也高于国务院印发的 《全民健身计划 (2011-2015年)》中“到2015年，全国人均体育场地面积达到1.5平方米以上”两倍以上。

(三)管理创新和社会参与

政府主导不等于包办，利用和管理维护活动场地和设施都归街道社区。城阳区为每个全民健身活动场所都配备专门的人员，负责健身设施的管理、维护和指导使用，使这些健身设施最大限度地发挥作用，人员经费列入各级政府部门的财政预算。举办社会体育指导员管理骨干、体育活动骨干等专项培训班，培养各类运动骨干指导人员，以满足群众对各类健身项目辅导的需求。目前，全区社会体育指导员已达1143人，千人拥有社会体育指导员2.376人。体育总局印发的《社会体育指导员发展规划(2011-2015)》中指出，“到2015年底，城市达到每千人至少拥有一名社会体育指导员”，而城阳区是这一标准的两倍多，走在了全国的前列。

城阳区不少健身设施都与学校的体育场所组合建设。以旺疃体育场和田村体育场为例，体育场与小学只有一墙之隔，当学校学生上体育课时，关闭市民入口;而当学校放学之后，打开市民入口并关闭体育场和教学楼的大门，既保证场地的充分利用，也保证学校的安全管理。［5］并且所有场地都免费向社会开放，城市户籍人口和流动人口公平、平等地享受公共体育设施，将流动人口纳入了城市公共服务体系，实现了体育公共服务均等化。

三、城市化进程中体育公共服务供给的思考

(一)新型城市化中的体育公共服务

城阳作为一个较新的城区，与老城区有所不同。城阳区正在高速的发展中，如果不建球场，那么等整个城区都建成之后，就再也找不到给老百姓建足球场篮球场的地方了。［6］这些工程不能带来GDP，但却提升了城阳区的竞争力，更有利于人们居住，进而聚集了更多的人流、物流、资金流。

我国老城区由于建设年代久，由于规划缺乏前瞻性和长期“见缝插针”无序建设，公共体育设施“无处立足”，而已有的公共文化体育设施并不能满足市民需求，文化广场、体育中心经常人满为患。因此，在新城区的建设中，应充分吸取老城区体育设施不足的经验教训，不能再走老城区的老路，应在一个更大的空间和更长的时间看待今天体育公共服务的建设，在新型城镇化的过程中实现由数量增长向质量提升转型。公共体育设施建设规划应纳入经济发展规划和城市总体规划之中，因为体育公共服务供给的一项重要内容是各类体育设施的建设，服务设施的空间布局不可能离开城市发展规划和产业布局。规划要超前谋划，特别是要充分考虑大量新增人口和流动人口，配足配优公共体育设施。规划要注重满足不同人群对体育设施的需求，如青少年喜欢足球、篮球，而老年人喜欢门球等，规划中应该妥善安排，实现各得其所。

(二)体育公共服务供给中的政府作用

伴随“新公共管理运动”的发展，公共服务模式市场化已经被大多数国家接受并加以运用，但公共服务的提供始终是政府的一项重要职能。但这一基本职能不是某一级政府可以独立完成的，而需要通过不同层级政府的分工合作来共同完成。但是各级政府公共服务职责分工的合理界定问题，并没有得到真正解决。体育公共服务属于地方公共物品，其消费只能被该城市消费者共同平等地消费，其消费具有区域性，消费人群有适度的规模。从这一点看，地方政府应承担体育公共服务的责任，相应的支出。

目前我国针对公共体育设施主要是实施了 “农民体育健身工程”、“雪炭工程”、“全民健身路径工程”、“全民健身活动中心”、“全民健身户外活动基地”和社区多功能全民健身设施等工程。这些工程和公共体育设施的建立大多是依赖于各级体育彩票公益金，如浙江省财政厅2012年10月发布了 《浙江省地方体育事业发展转移支付资金管理暂行办法》，此外，国家也安排体育转移支付专款。青岛市城阳区室外社区中心建设，包括400米塑胶跑道，标准篮球场等都是靠区级财政和街道筹集资金建立，以旺疃健身园为例，是市、区两级财政拿出300万元、街道掏出1000万元建起来的，包括田径场、足球场、篮球场、排球场、门球场和乒乓球台，供孩子们上体育课和附近5000户居民健身。因此，都是由基层政府承担。但在此锻炼的人不只城阳区的户籍和常住流动人口，其他区的人口也来此锻炼。

一直以来，无论是按税种分税还是按收入分成，我国的政府间收入划分十分清晰，但政府间支出责任划分却被认为是“模糊不清”，很多支出责任被界定为共担事权，体育公共服务一般划分为文化体育服务，但是也没有进一步明确应该由哪一级为主来承担，各级政府应该承担怎样的比例。在没有进行事权的定量划分的前提下，区县财政每一年度的公共支出责任都是不确定的变量，只能在相对模糊的事权划分整体划分框架下梳理基层政府的事权责任。在我国各级财政间分担比例更多地采用“一事一议”的办法来运行，如上所述，城阳区也不例外。因此，应合理界定各级政府的职责，尤其是市以下政府的职责，划分各自的支出责任，促进地方公共服务创新。

(三)体育公共服务供给中地方领导的重视程度

这一问题与上面的问题一脉相承。如果体育公共服务界定为中央的事权，那么其资金应有中央出，如果界定为地方事权，则由地方承担。在我国目前没有对体育公共服务提供的惩罚措施状况下，体育公共服务提供的程度则主要依赖于地方政府的重视程度。而城阳区相较于青岛市其它市区，体育公共服务之所以能提供得更好，也在于领导的重视。

我国公共服务的理论与实践大体始于2002年，但作为基本公共服务的主要内容，体育公共服务在整个公共服务体系中处于边缘、延迟、弱化、被动地位，在城市化推进过程中，相对于文化、卫生设施配套的重视程度，对于公共体育配套设施建设还很不足。如2011年全国不少省市在行政村甚至自然村设立文化站，强化影视、图书等文化品的供应，却忽视体育设施的配备。7而城阳区委区政府在财政上舍得投入，2011年城阳区在山东省内县(市、区)地方财政预算内收入排名第五，而很多排名靠前的县(市、区)也没有像城阳这样建设成全面覆盖的体育公共服务设施。因此，领导理念是关键。

正如在市场有效作用的领域，企业之间的竞争可以提高私人产品生产的资源配置效率，在市场失灵的领域，政府之间的竞争通常也被认为有助于提高公共产品生产的资源配置效率。但在我国体制转轨阶段，基层体育公共服务供给严重不足的原因主要在于:第一，由于官员晋升锦标赛制度的推行导致了基层政府竞争行为的异化，降低了基层公共服务的资源配置效率。第二，由于政府绩效考核难以量化，诸如体育等“更加应该关注”的事情恰恰是难以测量、难以检查评比、难以当作 “政绩”。因此，体育公共服务的提供在于如何科学地量化“政绩”，如何使得政绩考核中包含更多的民生、体育公共服务的内容。第三，由于地方体育公共服务相关法律法规存在制度缺失、规则不明晰和执行难等问题，造成“无法可依”和“有法难依”的现实困境。2005年11月1日起施行，由国家体育总局负责编制的《城市社区体育设施建设用地指标》中规定:“城市社区体育设施可设置在适宜的公共绿地中，同时应合理利用已有的学校体育设施和城市公共体育设施。”2009年10月1日实施的国务院颁布的《全民健身条例》规定:“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入。”这些文件中的规定使用的词语都是“应如何如何”，缺乏硬性的规定和奖惩措施，公共体育设施建设进展缓慢。

四、结语

城阳区体育公共服务的硬件虽然建立起来了，但其利用的效果怎样还有待时间检验。从目前利用情况来看，公共体育设施利用冷热不均，受国人传统和习惯影响，乒乓球、篮球场地利用率较高，网球等场地闲置时间较长。公共体育设施“重建轻管”的现象比较普遍，长效管理机制还没有形成，缺乏配套的相关政策。今后应立足本地区情况，因地制宜，分类指导，力戒形式主义。

［1］易剑东.中国体育公共服务研究［J］.体育学刊，2012(3):1-10.

［2］甄峰，郑俊，罗绍荣.城市宜居性评价及规划建设途径——以广东清远为例［J］.城市问题，2009(10):28-34.

［3］沈荣华.政府间公共服务职责分工［M］.北京:国家行政学院出版社，2007:102.

［4］李森.中国基层财政困境问题研究:症结与出路［M］.上海:上海三联书店，2009:185.

［5］登哈特著，丁煌译.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.北京:中国人民大学出版社，2010:98.

［6］周飞舟.财政关系与地方政府行为［M］.上海:上海三联书店，2009:251.

［7］张立承.省对下财政体制研究［M］.北京:经济科学出版社，2011:22.

［8］毕红星.我国体育场地建设状况分析［J］.体育文化导刊，2012(5):83-86.

［9］周爱光.从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用［J］.体育科学，2012(5):64-70.

［10］国家统计局.中国统计年鉴:2012［M］.北京:中国统计出版社，2012.

注释:

①迟福林.城市化与基本公共服务均等化［EB/OL］.人民网-理论频道.http∶//theory.people.com.cn/GB/11609075.html，2010-5-17.

②迟福林.中国发展阶段的转变:由生存型阶段步入发展型阶段 ［EB/OL］.人民网-理论频道.http∶//theory.people.com.cn/ GB/13040403.html，2010-10-25.

③张晓杰.快速城市化过程中基本公共服务均等化问题研究［D］.复旦大学，2011:55.

④宋弢，李媛.城阳:不要房产建操场［N］.大众日报，2012-7-14(1).

⑤孙肖娜，李雪颖，马国庆.全民健身设施遍地开花［N］.中国体育报，2012-10-24(1).

⑥青岛城阳:足球城区的精读范本［N］.足球，2012-09-06(12).

编辑:崔月华

G812.7

A

2095-7327(2015)-05-0111-03

陈晓红(1979-)，女，山东潍坊人，中共山东省委党校讲师，硕士。研究方向为公共服务理论与政策。