农村信访法治化路径探析

李明，邵华

(1.中共宣城市委党校，安徽 宣城242000;2.苏州大学，江苏 苏州215000)

农村信访法治化路径探析

李明1，邵华2

(1.中共宣城市委党校，安徽 宣城242000;2.苏州大学，江苏 苏州215000)

随着经济的快速发展和社会转型的加快，社会矛盾日益增多并不断深化，导致农村各类信访事项频发，对构建和谐社会和促进地方经济又好又快发展造成了严重的影响。笔者首先论述了当前农村信访现状及其发展形势，其次深入分析了当前农村信访现象的主要特点，再次从多方面阐述了当前农村信访问题的形成原因，最后，从党的十八届四中全会中确立的全面推进依法治国总战略的高度，结合当前实际提出了农村信访工作步入法治化轨道的对策和建议。

农村;信访;法治化

随着新常态下经济发展的加速与社会转型的加快，社会难点、热点问题日益增多，社会矛盾逐步显现并且激化，导致农村集体上访、越级上访、非正常上访等事件不断增多，甚至群体性事件和突发性事件频繁发生，对社会秩序稳定和地方经济发展造成了严重的负面影响。党的十八届四中全会系统部署全面推进依法治国，开辟了法治中国建设的新征程。因此，运用法治思维来分析研判和解决农村信访问题，是健全规范信访法律制度，将农村信访逐步推向法治化轨道，切实维护人民群众合法权益、维护良好社会秩序、促进社会全面协调可持续发展，做好农村信访工作的必然选择。

一、当前农村信访现状及形势分析

新中国成立以来，我国出现多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了迅速缓解，势头得以回落。然而进入20世纪90年代以后，由于当时农民负担日趋沉重，农村经济形势严重不容乐观，农民对党和政府政策的满意程度大幅下降，农村党群干群关系日益紧张，农民对基层干部的不满情绪愈发强烈。同时，随着城镇化进程加快，我国城市发展又步入了快速发展轨道，城乡差别和贫富差距越来越大，人们的不公平感日渐增长，面对这种局面，农村农民的心理受到前所未有的普遍冲击，社会矛盾和利益冲突加剧，遇到具体问题时不断走上访之路。进入21世纪之后，社会发展转型加快，人们的利益结构遇到重大调整，在城镇建设、征地拆迁、环保保护、食品安全等领域，人们的诉求需求不断加大，社会矛盾日益复杂。加之传媒机构的不断发达，社会事件的公开程度不断加大，社会舆论的监督程度不断增强，人们对事物的感知度、知晓能力逐步增大，信访事件屡控不止。

以安徽省郎溪县2014年统计情况为例:

(一)来县上访情况。2014年共受理群众信访总量2471件次，与上年同期2414件次相比上升2%。其中来访573批2402人次，与上年同期2364人次相比，上升2%。集体上访117批1641人次，与上年同期116批1504人次相比，批次上升1%，人次上升9%。共受理群众来信69件(包括重复信)，其中领导阅批来信37件，领导阅批来访件19件。

(二)越级上访情况。越级上访共47批180人次，与上年同期132人次相比人次上升27%。其中，去市上访28批105人次，与上年同期26批61人次相比，批次上升8%，人次上升72%。去省上访16批71人次，与上年同期11批52人次相比，批次上升45%，人次上升37%。进京正常上访3批4人次，与上年同期12批19人次相比，批次下降75%，人次下降79%;进京非正常访1批1人次。

二、当前农村信访现象存在问题的主要特点

(一)信访主体成分复杂化。现阶段参与信访活动的主体越来越呈现出多元化趋势，其中有企业协议解除劳动合同的无业人员，要求解决生活出路谋求职业的;有下岗职工反映经济补偿标准过低要求提高补偿费用的;有农村群众反映乡镇干部办事不公，经济不清，作风不民主，财务不公开的;有部分群众反映个人利益未得到保护甚至受到侵害的，如征地拆迁补偿资金不到位，环境受到污染，安全受到威胁，基础设施无法满足正常生活需求等等。还有群众反映政府职能部门处置不公，自身权益未得到充分保障的。总的来看，目前参与信访的人员中下岗人员、无业人员多，农村困难群体人员多，年老多病、生活困难者多，低层次文化程度者多，参与者多为弱势群体，反应的问题具有类似性。

(二)信访形式多样化。一是越级上访和多头上访较多。上访者对底层国家机关不信任，寄希望于上级国家机关甚至中央国家机关直接解决问题。对自己的上访问题认为多个部门都有权解决，希望通过多头同时上访，使问题尽快得到解决。二是集体上访频繁，呈日益上升趋势。与过去主要是个人上访不同，近年来集体上访和群体上访呈日益增多趋势。社会矛盾已由个体间纠纷为主转向个体与集体的纠纷为主，个体与集体的矛盾逐渐上升。三是重复上访现象越来越严重。由于基层部分单位工作人员处理群众工作方法简单，作风粗暴，解决群众反映问题的能力不强等原因，针对信访户反映的问题互相推诿扯皮，久拖不办，造成同一问题重复上访，许多初访人变成上访老户。四是涉法涉诉上访有抬头倾向。有些案件已通过司法程序进行处理直至终结的，但当事人却因“信访不信法”的错误观念，仍然始终处在无休无止的上访旅程中。

(三)截访堵访现象严重。中央政策确定“稳定是第一责任”、“稳定压倒一切”，强化基层信访工作责任制，要求切实将矛盾化解在基层，并将其纳入政绩考核指标体系。但是，一些地方政府为了片面追求政绩考核，不是去积极解决问题，而是采取消极的掩盖社会矛盾的办法，即所谓“截访”、“堵访”。在当前“一票否决”制度的重大压力下，基层政府对于一些重点信访对象、老上访户实行“盯死看牢”方式。但老上访户毕竟“经验老到”，和政府干部玩起了“游击战”，仍然出现了去市、赴省、进京上访等越级上访现象。

三、农村信访问题的形成原因

(一)社会发展、改革创新过程中各种利益体制机制的冲突使然。从经济层面分析，目前我国生产力水平还不高，经济增长方式比较粗放，各地发展不平衡，以民生问题为主的社会矛盾比较突出。从政治层面分析，目前我国民主化和法制化进程还不够快，正处在深入推进依法行政，加快建设法治政府的新时期，执法观念、执法水平、司法体制、工作机制与人民群众对依法行政和公正司法的需求还不适应，人民群众对维护社会公平正义的强烈要求比较突出。从文化层面分析，经济全球化、社会信息化带来价值多元化，少数人思想迷惘、信念动摇、荣辱观严重错位、社会主义核心价值观严重缺失，只要能够实现和满足自己的利益，可以不择手段。从社会层面分析，当前社会利益格局发生深刻变化，传统的社会管理手段难以适应新形势，社会治理体系和治理能力现代化建设还将是长期、艰巨而复杂的系统工程。由于上述各方面的原因，决定了群众必然要把上访作为一种最直接的(有时也确实是最有效的)方式和途径主张自己的要求，维护自己的权利。

(二)群众的法治观念淡化。由于受传统“人治”观念的影响，很多群众仍然认为法不如权大，迷信领导的权力可以解决许多法律无法解决的问题，有困难找政府，甚至不管这些问题是否属于政府管辖范围。而现实中恰恰有些领导干部，在处理涉及群众利益的事件时，因不正当地使用了自己手中掌握的权力，导致了许多矛盾产生，并使群众产生了许多错误认识，从而造成上访事件越来越多。同时上访群众信“上”不信“下”，有问题不找基层政府和分管该事项的职能部门，认为只有找上级部门上级领导才能解决问题。信“多”不信“少”，认为不论大事小事，多找几个部门和领导反映终归不会错，说不定哪个部门和领导就把事情解决了。信“闹”不信“理”，遇到问题认为“不闹不解决，小闹要解决，大闹大解决”，不管有理无理，先闹再说，闹翻兴许解决得更快些，个人利益会得到更大满足。信“访”不信“法”，认为通过上访即使解决不了问题，也能引起领导重视，同时上访有当地政府官员接待，食宿旅途不用愁，若走诉讼程序则要交很大的诉讼费，而且成本高、见效慢。部分群众民主意识、权利意识增强了，但法制意识、义务意识仍然淡薄，小农思想、利己主义在很大程度上严重地潜伏，导致了利益诉求表达方式严重不当。

(三)党政干部的服务意识和行政执法部门的执法意识弱化。少数基层党政干部对政策的认识和执行存在严重偏差，导致执行政策不到位，影响了群众合理诉求的兑现;一些干部服务意识薄弱，对群众缺乏感情，对工作缺乏热情，漠视群众疾苦，对群众的利益诉求不予理睬，敷衍应付，互相“踢皮球”，推诿扯皮，小事拖大，大事拖炸，最终导致事态扩大，矛盾激化升级。有部分行政执法部门不依法办事、秉公执法，甚至滥用权力、徇私枉法、贪赃枉法，不作为、乱作为，对社会公平正义公然挑衅，使人民群众身心受到极大伤害，造成了强烈的不满情绪。还有些少数领导干部在思想上存在着严重的偏见和障碍，认为上访群众多是“刁民”，往往采取简单粗暴的哄、压、拦、卡等不当办法进行压制，不但没能做到“案结事了”，反而导致很多上访户更加频繁地越级上访、重复上访。

(四)信访制度本身存在问题。一是信访立法的位阶较低。2005年修订的《信访条例》属于行政法规，法律效力低于法律，这种信访立法状况与信访制度作为我国一项重要的解决争端的机制在社会生活中的重要性是不相适应的。二是信访机构设置缺乏统一协调性。现阶段我国信访机构庞杂分散(各级党委、人大、政府、两院及相应职能部门都设有信访机构)，缺乏统一协调机制，导致信访事项受理及处理主体不明，信访案件来回转办，工作效率低下。三是信访部门职能宽泛权利弱化。目前信访涉及社会矛盾的方方面面，几乎所有社会问题和冲突都可以诉诸于信访部门，导致信访案件大量增多。新的《信访条例》出台后，虽然有很大改善，但仍然存在信访职能不清的问题。四是缺乏科学的信访终结体制。根据我国的《信访条例》规定，我国信访实行的是三级终结机制，但在实践中这些规定并未严格执行，当事人极易就同一事实和理由反复不停的上访，这也是缠访、重复访、越级访等非正常访数量居高不下的重要原因。

四、推进农村信访工作步入法治化轨道的对策和建议

面对当前农村信访工作中的突出问题，如何从根本上解决，我们必须要充分认识信访工作的新常态，多维度审视当前信访现状，分析问题根源。党的十八届四中全会正式提出全面推进依法治国的重大战略部署，笔者认为，今后农村信访工作唯有进入法治化、规范化轨道，才能使信访工作步入良性运转状态。

(一)完善信访立法。前面已经述过，2005年修订的《信访条例》只属于行政法规范畴，并非国家法律，立法位阶较低，且有许多权责界限不明确之处，有其不完善性。因此建议尽快制定出台国家信访法，明确信访机构的法律地位和权限，将信访机构作为国家机关的职能部门确定其法律地位，做到权责一致，改变现在这种既要其解决问题而又未赋予其相应职权的状况。通过国家信访法调整信访人(公民)与国家机关之间的权利义务关系，畅通信访渠道，规范信访秩序，引导群众依法逐级反映诉求，建立涉访涉诉信访依法终结制度。

(二)推进依法行政。信访案件的频发说明我国的民主政治制度还很不完善，传统政治体制的影响仍然存在，因此党的十八届四中全会明确提出要深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，切实保障群众合法权益，切实维护社会稳定。各级行政执法机关作为政府的职能和组成部门，如果不能坚持依法行政，不能做到以人为本、诚实信用、透明公正，那就会丧失社会的公平正义，群众的合法权益就得不到保障，甚至受到很大侵犯，群众就会不满，就会产生对抗、抵抗甚至仇视情绪，就会有频繁信访事件发生。因此，推进依法行政是有效遏止信访现象，切实解决信访问题的关键途径。

(三)严格公正司法。现行司法体系中的司法难以独立现象，是涉法涉诉上访数量大增的原因。十八届四中全会《决定》指出:公正是法治的生命线。而司法又是社会公正的最后防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命性破坏作用。没有社会公平正义，就没有社会和谐;没有公正执法就难以维护社会稳定。因此，要做到严格公正司法，维护社会公平正义，从源头上减少信访绝对数量。

(四)提高法治意识。群众之所以采取上访手段来解决其诉求，根本上还是法治观念、法治意识淡薄问题。因此，要大力开展全民法制宣传教育活动，突出培养公民的法治精神，在全社会树立法治意识，要让群众真正懂得只有依靠法律才是解决各种矛盾纠纷的最佳渠道，矛盾、困难和问题只有依靠法律才能得到公正处理，这样才能有效地遏制信访事件的发生。

(五)夯实基层基础。解决农村信访问题之根本还是要努力夯实基层基础工作。历史和现实反复证明，无论哪种社会制度，社会生存与发展的根基在民众、在基层，基层群众稳则大局稳，基层既是群众上访的源头，又是解决信访问题的关键。各级党委政府必须坚持 “发展是第一要务，稳定是第一责任”的指导思想，加快科学发展，切实解决民生问题，提高社会管理水平，增强群众工作能力，建立健全各种工作机制，用群众观点群众路线来统揽信访工作，真正从源头上化解矛盾，从源头上解决群众诉求，把矛盾化解在基层，问题消化在萌芽状态。

总之，推进农村信访法治化是形势所趋，必然选择，但其任重道远，需要我们付出百倍努力，不断探索，不断实践、不断总结，才能实现最终目标。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.

［2］中华人民共和国信访条例.

［3］中共中央办公厅国务院办公厅.关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见.

［4］国家信访局.关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法.

［5］郎溪县信访局2014年工作报告.

［6］关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见.

［7］王学军.以科学发展观为统领努力开创信访工作新局面.

［8］包蹇信访走向法治化——新的《信访条例》解析.

［9］薛晓光.新形势下群众上访问题成因与对策探析.

编辑:崔月华

C91

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2095-7327(2015)-05-0020-03

李明(1981-)，男，安徽淮北人，中共宣城市委党校理论研究室副主任，讲师，硕士，研究方向:社会主义民主政治建设研究。

邵华(1981-)，女，安徽淮北人，苏州大学讲师，管理学博士。