土地合作社运行机制研究

李凌

(山东农业工程学院，山东 济南 250100)

土地合作社运行机制研究

李凌

(山东农业工程学院，山东 济南 250100)

良好的运行机制是保障土地合作社平稳运行的基础。目前，土地合作社运作处于探索阶段，运行机制不够完善，阻碍了土地合作社的运营。本文在分析土地合作社运行机制的基础上，探讨了山东省土地合作社运行机制存在的缺陷，并提出了完善土地合作社运行机制的措施，为土地合作社运行提供理论和实践依据，从而引导和规范土地合作社运行，推动土地合作社健康发展。

土地合作社;运行机制

一、土地合作社运行机制分析

土地合作社运行机制是土地合作社生存和发展的内在机能、运行方式及外在保障机制，包括内部运行管理机制和外部运行保障机制两部分。完善的运行机制可以使土地合作社经营活动协调、高效运行，增强土地合作社内部运营活力和外部应变能力。

1、内部运营管理机制分析

土地合作社内部运营管理机制包括动力机制、供求机制、价格形成机制、竞争机制、风险防范机制、运作管理机制、资金筹集机制、收益分配机制，激励和监督机制。

(1)动力机制

土地合作双方追求经济利益过程中形成的促动机制即动力机制。合作主体追求经济利益最大化是土地合作的最大驱动力。形成土地合作动力机制的前提条件是参与合作的农户拥有并能独立支配土地承包经营权。产权关系影响到人们的预期，产权不清和权利侵犯会增加合作社交易成本，［1］因此，参与合作的土地必须承包经营权明确，能够流转。同时，合作后，土地产权关系也必须明确，合作各方主体也应享有明确的权力、责任和利益。

(2)供求机制

供求机制主要是调节土地流转供给与土地合作需求之间的矛盾或调节土地合作社土地供给与企业需求之间矛盾，使之趋于均衡的机制。

(3)价格形成机制

土地流转价格由土地流转供需决定。供求关系的变化会引起土地流转价格变化，反之，土地流转价格的变化又会引起流转供求关系变化。土地流转市场价格机制和供求机制的形成，要以土地流转价格能在市场上通过竞争自发形成为前提，以流转主体有充分的土地自主权为条件。

(4)竞争机制

在土地合作社运营中，参与土地合作的各方经济主体之间存在竞争，竞争应公开、公正、自由、平等。土地流转价格应根据土地流转市场供需情况，流转双方自由竞争形成。

(5)风险防范机制

土地合作社运行过程中，各种内部经营管理风险和外部经营环境风险并存。为将土地合作社运营风险降至最低，必须建立风险防范机制，加强风险管理。

(6)运作管理机制

健全的内部组织管理机构和完善的内部管理规章制度能够使土地合作社运营中部门职能清晰，各负其责;各岗位人员严格遵守规章制度，团结协作，充分发挥主观能动性，搞好土地合作社运营。

(7)资金筹集机制

土地合作社必须拓宽资金筹集渠道，筹集资金，支撑合作社运营。

(8)收益分配机制

合理界定土地合作运营带来的收益，明确土地合作收益分配关系、方式，使合作收益在合作各主体之间进行合理分配，从而促进土地合作经营效率的提高。

(9)激励和监督机制

完善的激励和监督机制，可以充分调动各产权主体积极性，提高土地合作社运行效率。［2］缺乏激励机制，土地合作社的组织者就会失去组织合作、运营动力，合作农户也会漠视土地合作运营好坏。缺少监督机制，土地合作社的合作经营、财务、收益分配、人员履职情况得不到有效监督，土地合作社难以健康运行。

从以上分析可知，一方面，如果土地产权不明晰，土地流转供求不均衡、流转价格不合理，流转缺乏自由竞争，就很难促进土地的合理流转，土地合作需求很难得到满足。另一方面，土地合作社如果不能建立灵活的运作管理机制、公平的利益分配机制、多渠道的资金筹集机制、多方面的风险防范机制、合理的激励机制、有效的监督机制，则会大大增加土地合作社的内部运营管理风险，严重阻碍其发展和扩大。

2、外部运行保障机制分析

土地合作社外部运行保障机制包括法律保障机制、政策支撑机制、市场环境培育机制、矛盾调处机制、运营监管机制。从法律上保障土地承包经营权流转的合法性，地方政府对土地合作社给予政策支持和优惠，建立多层级的矛盾调处机制，加强土地流转市场环境培育和土地合作社的运营监管，有利于保障土地合作社平稳运行。

二、山东省土地合作社运行机制缺陷

1、内部运行机制不完善

(1)土地产权不够明晰，土地合作难度大

产权明晰是搞好土地流转的基础，但农村土地使用权、承包权、经营权的界定比较模糊，产权主体不清，［3］目前，山东大部分地区承包经营权确权发证工作缓慢，造成土地归属不确定，阻碍了土地流转与合作。

(2)土地流转供求不平衡，阻碍土地合作发展

一是需求不足，部分地区大型农业企业少，对规模经营要求不高;或基层组织担心土地流转收益不稳定引发矛盾，不愿引导土地合作。二是供给不足，农户因担心土地合作收益不稳定或流转价格低，不愿意参与土地合作。

(3)缺乏科学合理的土地流转价格形成和评估机制，土地合作收益低

实践中，土地流转价格以双方协议为主，只有少部分进行土地流转价格评估，协议中多数以农地年净收入作为标准进行定价，不能反映土地流转供需状况。而在土地流转合作中，农户处于信息、资金、技术和谈判能力弱势地位，造成协议流转价格较低。据调查，很多村庄土地流转价格500-800元左右，流转较早的价格更低。土地股份合作社中，入股保底收益一般为600-1000元左右。土地流转价格评估实践中，缺乏评估技术标准，采用收益还原法进行评估较少考虑农地增值收益，市场比较法评估采用的案例多数为协议定价流转案例。

(4)合作收益分配不尽合理，影响土地合作

据调查，山东省土地合作收益分配模式主要为流转补偿型、支付租金型、浮动收益型、固定收益型和固定收益+浮动收益型等多种收益分配模式。在流转补偿型、支付租金型收益分配模式中主要问题是流转价格或租金低，未考虑土地承包经营权未来增值收益，一般是一个价格定到底，无法充分保障流转双方的收益。固定收益型分配模式没有考虑经营收益的变动，入股农户不能分享经营效益好带来的分红，缺乏合作经营决策的积极性;如经营效益不好，又会减少土地合作社的收益，甚至导致土地合作社破产倒闭。浮动收益型分配方式，农户往往担心未来收益得不到保障，不愿意以土地入股，阻碍土地合作。

(5)内部组织结构和管理制度不健全

调查发现，有的流转型土地合作社，一般只是履行收集、发布土地流转信息，寻找需要土地的农业企业，调解土地流转纠纷的功能，在土地流转中谈判能力差，不能很好地保护入股农户权益。部分经营型土地合作社在合作经营中，经营机制不健全，缺乏经营技术和营销经验，造成经营不利，使入股农户土地经营收益低。在内部管理方面，民主管理机制弱，董事会为主要决策机构，股东代表大会无法行使职权，农户无法真正参与合作社具体经营决策。

(6)缺乏有效的激励机制、监督机制、风险防范机制、矛盾调处机制

对入股农户的激励主要是股权激励，包括保底收益和浮动分红。调查发现，山东省部分合作社存在产权模糊、混乱，合作社发起人拥有对绝对控制权等问题。社员很少参与合作社经营，对合作社财务状况、运营状况了解较少。农户土地股份除保底收益外浮动分红少，入股股金股息受经营效益影响，一般不高，股权收益激励没有达到预期目的。对管理者的激励主要是股权收益和薪酬报酬。土地合作社管理者具有较强的管理、沟通协调能力，应获得更高的薪酬。实践中，很多土地合作社的管理者没有薪酬或薪酬偏低，激励作用较小。

监督机制不健全，造成合作社经营状况、资金使用状况不透明，岗位人员履职缺乏监督，收益分配权掌握在董事长或理事会部分成员手里，浮动分红普通社员很难充分获得。如临朐惠农瓜菜购销合作社优先对五个参股大户分红，剩余盈余收益再由普通社员按股分红。

土地合作社运营中面临多种内部、外部风险和土地流转合同、收益分配、生产经营等纠纷，直接影响土地合作社的可持续发展。但大多数土地合作社对面临的风险和矛盾纠纷预计不够，缺乏完善的规避风险和矛盾调处的机制、措施，个别合作社也只是提取了部分风险基金来抵御风险，风险抵御和化解矛盾纠纷能力差。

(7)资金筹措渠道单一，抵押贷款额度、效率低

目前，多数土地合作社主要采用土地承包经营权抵(质)押贷款、资金互助为主，资金筹集模式较单一。由于过去法律对承包经营权抵押没有明确规定，抵押贷款收益低、偿还能力差等原因，很多金融机构不愿意发放贷款。如枣庄徐庄镇21家土地合作社申请抵押贷款，仅6家获得贷款，其余15家均未获得贷款。同时，银行发放抵押贷款的资金额度小，仅为评估价的6%，贷款程序复杂，放款周期长，远不能满足合作社发展需要。

2、外部运行机制有待完善

(1)土地合作社运行缺乏法律规范和保障

国家未制定统一的法律、法规对土地流转及土地合作社运行进行规范，地方政府为推进土地流转颁布的地方性法规和政策不具统一性，从而导致土地合作社的法律地位不明确。如在登记注册方面，对于以土地承包经营权出资组建的专业合作社在工商部门注册后是否需要在农业部门备案，土地承包经营权流转后土地产权关系，流转各方的权利义务，流转如何登记备案等，现行法律、法规未作出统一、明确规定，影响了合作社注册的积极性，经营活动的合法性，造成流转后产权不明晰，流转双方利益难以得到保障。

(2)土地合作社政策支撑不够

政府在促进土地流转、财政补贴、税费优惠、指导服务等方面给予土地合作社的支持还不够。

(3)土地合作社发展的市场环境不成熟

建立成熟规范的土地流转市场，是培育和发展土地合作社的必要条件。但目前，土地产权不明晰、土地承包经营权的期限性与流转后长期经营需求之间的矛盾影响了土地流转;经济发展水平低、社会保障体系不完善，使得剩余劳动力转移不彻底，制约了土地流转，从而造成土地流转市场还不完善、不规范，阻碍了土地合作社的发展。

(4)土地合作社运营保障和监管体系不完善

各地对土地合作社运营外部保障工作做得还不够完善，如土地承包经营权发证、土地流转登记、社会保障等工作做得不完善和规范。政府部门对土地合作社的运营和收益分配等也缺乏必要监管。

三、完善土地合作社运行机制的措施

1、明晰土地产权，促进土地规范流转

做好土地承包经营权登记发证工作，合理设置合作股份。入股土地以土地承包确权面积为依据进行量化股份;资金、资产等生产要素入股的，入股土地应作价后进行股份量化［4］;土地入股期限以土地承包期为限。建立健全土地承包经营权流转登记备案制度，确保土地流转后产权明晰。

2、完善法律法规，培育、完善土地流转市场，合理引导、规范土地承包经营权流转

建立健全农民就业保障体系和养老保险机制，加强对农民职业素质和专项技术培训，加速农村剩余劳动力转移，激活农民流转土地的内在动力。建立健全土地流转服务体系，形成土地流转有形市场，规范土地流转主体资格、行为、价格、方式。

3、规范土地流转评估，保证土地流转合理价格

首先建立政府管理的土地流转评估机构，政府对机构的从业资质进行审查、注册，并及时发布具有评估资质机构的名单，供土地流转双方选择;其次，建立涵盖流转主体自主定价、中介机构评估价、政府引导价等多层次的土地流转价格体系，制定土地流转价格评估技术标准;再次，政府定期发布土地流转基准地价;建立土地流转价格评估制度、底价集体决策制度和土地流转价格调整机制;最后，建立土地流转价格申报制度，在进行土地流转鉴定或登记时，对土地流转价格进行动态监测和监管，对按要求应进行评估而未评估，流转价格明显低于政府指导价的，不予鉴定或登记。

4、完善土地收益分配机制，确保合作各方权益

不同的收益分配模式考虑的侧重点不同。采用土地流转补偿收益分配方式的，应考虑未来土地增值收益，将流转期限内的土地承包经营权带来的纯收益进行折现，评估出合理的土地流转价格。支付租金型收益分配模式在土地合作协议中应注明后续租金的调整。采用入股方式进行土地合作的，应将土地按数量和质量合理量化股份。采用固定收益或固定收益+浮动分红型收益分配模式的，在确定固定收益(保底收益)时要充分考虑生产经营风险，可将土地纯收益的80%作为保底收益，按股平均分配，剩余纯利润再扣除5%土地合作社运营基金和5%风险基金后，按股分红。

完善土地流转信息公告和公开制度，让流转农户充分掌握土地流转后的用途、合作社经营、收益分配状况，加强土地流转的全程监督;土地流转收益专款专用，土地合作社对土地收益分配情况每年进行自查，乡镇农经管理部门对土地流转收益分配情况进行核查，加强分配监督。

5、完善土地合作社内部结构组织和管理制度

土地合作社结构组织采取直线制，建立董事会、理事会、监理会三级组织，分层级管理。建全各项规章制度，明确组织机构及其职能(决策机构、管理机构、监理机构)，收益分配制度，财务管理制度，生产经营制度等。加强土地合作社人员培训，提高人员组织管理和生产经营能力。

6、建立健全激励机制和监督机制

对管理者实行薪酬制，根据管理者工作量大小和生产经营目标任务完成情况，采取固定补贴、基本工资加奖金等方式给付薪酬。［5］制定经营标准，鼓励入股成员参加生产经营，对超额完成的部分归生产经营者。

建立岗位责任制，明确并细化岗位人员的职权和责任，防止管理者不作为;加强监理会对合作社运营、财产和人员履职情况的监督;强化理事会向监理会和成员(代表)大会定期报告制度，接受成员的审议和监督;健全土地合作社财务审计制度，防止土地合作社资产流失，提高资金运用效率。

7、建立风险防范机制，控制土地合作风险

在正确分析内部运营风险基础上，建立完善的内部组织结构，收益分配、激励和监督机制，拓宽筹资渠道，提高农业生产技能，规避内部运营风险;掌握相关法律法规，依法进行土地流转和合作，从而规避政策风险;科学决策经营农产品种类，做好农产品销售，从而规避外部风险。在土地经营收益中提取一定比例的资金作为风险基金，或就土地流转、土地经营进行投保，由保险公司承担土地流转、经营带来的风险，从而降低和分散运营风险。

8、建立多层级的矛盾调处机制

建立协商、调解、仲裁、诉讼一体的土地流转、收益纠纷调处体系，在土地合作各方协商不下的情况下，做好纠纷调解工作，并依法开展农村土地流转、收益纠纷的仲裁、诉讼，维护农民的正当权益，促进土地健康流转。

9、拓宽资金筹措渠道，保证土地合作社资金需求

除采用成员互助资金、政府资金支持、股金投入、土地承包经营权抵押贷款等方式外，还可通过发行土地经营债券、建立土地合作经营基金、融资租赁等方式筹集资金。

10、完善法律、政策和监管机制，保证土地合作社健康发展

政府应完善土地承包经营权、土地承包经营权流转、土地合作社运营相关的法律、法规和政策，并对土地流转、土地合作社运营加强监督和管理，保证土地合作社健康、平稳的发展。

［1］张喜才、刘合光.土地股份合作社的经济效益和激励政策分析［J］.中国合作经济评论，2010(1).

［2］张笑寒.农村土地股份合作社:运行特征现实困境和出路选择［J］.中国土地科学，2009(2).

［3］操满香.农村土地流转关键在于明晰产权［J］.安徽农学通报，2010 16(9).

［4］徐建春、李翠珍.浙江农村土地股份制改革实践和探索［J］，中国土地科学，2013(5).

［5］梁成军.农民专业合作社应创新机制规范运行.黑龙江日报，2012.—08—21.

编辑:崔月华

F321

A

2095-7327(2015)-05-0010-04

李凌(1971-)，女，山东临沂人，山东农业工程学院国土资源与测绘工程系副主任，副教授，硕士，从事土地管理、土地经济研究。

2013年度山东省软科学研究计划项目，项目编号2013RKC30005。