农村宅基地流转问题的剖析与破解

苑韶峰，丁武兴，杨丽霞

（1.浙江工商大学公共管理学院，浙江·杭州 310018；2.浙江财经大学城乡规划与管理学院，浙江·杭州 310018）

伴随着我国市场体制改革的不断深化和城镇化进程的不断加快，经济发达的大、中城市涌入大批农业人口，市区和城郊结合部土地价格攀升，而农村却开始出现住宅空置、土地资源浪费等现象，这不仅导致城乡统筹下的土地利用效率低下，使土地资源无法得到最优配置，还进一步加剧城乡发展二元化。农村土地中的宅基地，事关农民的切身利益和农村社会发展的稳定，且点多、面广、量大，加上现行规划不合理，作为老三农问题，历来备受政府和学界重视[1]。

2013年十八届三中全会强调要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和完善城镇化健康发展体制机制。2014年中央一号文件又提出，“在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。近年来中央高度重视宅基地流转问题，因为这不仅有利于减少耕地占用、促进土地资源优化配置，缓解城乡用地供需矛盾，而且也有利于提高农村的财产性收入，保障农民权益。本文基于农村宅基地现阶段的研究进展，从制度创新、风险承担等方面对宅基地流转进行探讨，以期以新的视角为建设城乡统一的建设用地市场提供借鉴。

1 农村宅基地流转政策背景

农户宅基地流转一般包括两个方面：一是整理补充为耕地，变成地方政府获取城市建设用地的指标；二是农户与其他成员之间的流转，包括与集体组织内成员流转和与非集体内成员流转[2,3]。农村宅基地流转也从最初发端于城市近郊向远郊、欠发达的偏远农村，从东部沿海向中西部地区演化，其流转模式在演化过程中表现出时空渐进性和治理收敛性特征。在经济利益驱动和市场供求作用的结果下，农村宅基地使用权流转存在着隐形市场，这种使用权的私下流转扰乱了土地市场的正常秩序且管理规划混乱，导致农村宅基地闲置、空心化问题严重，更使拆迁带来的人地冲突和失地问题频发。

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》将农村宅基地的所有权收归集体，保留农民对宅基地的使用权，禁止宅基地流转。20世纪90年代中期以后，国家加强了农村集体建设用地管制。如1993年国务院办公厅《关于加强土地转让管理和禁止土地投机的通知》规定：“禁止批准使用农村集体所有土地为城市居民建房”；2004年国土资源部发文称，严格禁止城市居民购买农村住房用地，一旦发生将不予颁发土地使用证书；2004年《物权法（草案）》第三次审议稿：“宅基地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的，宅基地使用权同时转让”，可见学界开始倾向于允许流转，但2005年修改稿则为“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，2007年又定稿“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，既坚持了宅基地的现行制度安排，又为今后改革预留了足够的空间。

从我国农村宅基地流转制度的演变历史来看，为了避免土地私有化所导致的土地兼并和农民流离失所，保障农民权益和维护社会稳定，早期我国对宅基地流转实行的是严格限制政策[4]，这一政策同时也是为了方便国家通过政社合一的农村集体组织向农民征税，方便把农民的农业剩余集中起来，为国家工业化提供支持[5]。鉴于此制度背景，我国农村宅基地流转一直以来缺乏规范的法律约束，监管机制不完善，严重滞后于经济社会的发展。但随着“四化”（尤其是城镇化）的不断推进，在一些大中城市的城郊处或欠发达的农村地区，宅基地流转现象已十分普遍，显然，在经济全球化大行其道的今天，农村宅基地有限流转的制度早已不适应土地资源的优化配置和城乡统筹的大环境。

2 农村宅基地流转问题分析

2.1 农村宅基地功能

宅基地作为农村农民生产、生活的基本物质条件，是农户家庭财产性收入的农村社会福利保障，有效可行的宅基地流转制度有利于建立城乡综合配套改革机制保护农民权益和保障农民宅基地用益物权[6]。随着经济社会快速发展和社会结构的分化，农村宅基地的财产性功能得到显化，使农户宅基地财产权益受到人们的普遍关注。

对农户本身而言，农村宅基地是农民用于房屋建造的场所，对农民具有生活保障、获取收益、子孙继承、被征后可得到补偿费等功能。随着社会生活水平的不断提高，理性的农户将其宅基地进行入市流转可提高其财产性收入，从而获得更大的发展空间，基于这一视角下的学者大多赞同宅基地流转。同时，我们也看到强调宅基地社会保障性的另一派则认为宅基地是农民的“最后一根救命稻草”，为避免他们将宅基地转出去之后流离失所，应该禁止流转。其实，上述两派都割裂了宅基地的社会保障性和财产性的内在统一，显然都失之偏颇。而对政府而言，作为宅基地流转过程中的组织者、管理者和服务者，促进宅基地的有效流转不仅可以缓解政府财政紧张，又能活跃地方经济，融洽政民关系，放开流转又可赋予农民更多选择权，亦有利于提升整个社会福利[7]。

正是由于上述各种巨大利益的存在，农村宅基地的私下流转一直活跃且渐成热潮。但因现行法律和政策的限制，基本处于自发无序的隐蔽状态，引发的交易风险和权利不确定已经成为不可忽视的社会问题。

2.2 产权问题

农村宅基地核心问题集中在其产权。我国1986年的宪法规定，宅基地所有权属于集体所有，不准出租和买卖，同时承认房屋归个人所有，可以出租和买卖，这就形成了我国特有的“一宅两制”的产权制度，即宅基地属集体所有，房屋属农民个人所有。农村宅基地使用权，是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。2007年颁布的《物权法》第152条规定了宅基地使用权是集体成员享有的法定权利，具有福利性和无偿性，第153条规定了宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。因而，农村宅基地使用权是一种特殊的用益物权。

发展权是指农户的土地用途由农用地转为建设用地时获取经济收益的权利[8]。在经济活跃和区位条件较好的地方，如“城中村”、城乡结合部和风景名胜区等地，农村宅基地发展权所带来的资产价值诱惑巨大。城市化、工业化的进程中，极大地提升了农村集体土地的价值，使土地价格飙升几十甚至上百倍，这些与农户利益息息相关，从而引起学术界两大学派对是否该放开宅基地流转的激烈争锋。

农村宅基地产权制度的不完善导致了产权不清，农民对宅基地的用益物权和房屋财产功能得不到保障。事实上，农村产权流转交易市场的现状是：在集体资产问题上，大多数农民并没有得到集体财产价值上涨的好处。建立农村产权流转交易市场，可以使农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，可以保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享。

2.3 城市化过程中土地的低效利用

在城市化进程中，许多农民工虽已进城就业并在城市购得新房产，但其户籍和身份却仍“困守”在原来的老宅，这种城市和农村两处有房的“两栖人”不在少数，城市化则衍生出城市里的“新二元结构”[9]。另据中央农村工作领导小组有关人士透露，事实上，中国的城市化率被严重高估，目前统计的6亿城镇人口中，至少有2亿人并没有享受到市民的待遇。也就是说，这些努力进城务工的农民工辛辛苦苦在大城市购置一套新房产之后，依然留有农村的老宅基地，他们一方面在城市没有享受到市民权利，没有城市里的生活保障；另一方面，农村保留的老宅基地却闲置着，造成土地资源浪费、利用效率低下，地方政府又不能将其流转变成收益，亦严重阻碍了当地农村的经济发展。这种“旧房未倒立新房”的现象加剧了城乡用地的供需矛盾，倘若放开流转，反而可能会大大改善城市建设用地的不足，优化土地资源配置，从而建立城乡统一的房地产市场。

2.4 农村宅基地隐形流转与农村融资难问题

计划经济时期的农村宅基地制度在改革开放的道路上，虽然有所调整，但在市场化进入全球时代的现在，显然与日益完善的市场体制越来越不适应。宅基地流转的现实需求与制度约束，产生了隐形市场问题。

（1）法律缺位下的矛盾冲突

农村宅基地使用权私下无序流转引发各种矛盾纠纷，这些纠纷（房屋买卖、违法建筑流转等）的解决缺乏确切的指导规范，导致司法救济效率低下，再加上宅基地使用权和登记制度的尚未建立，行政部门的不配合使得纠纷处理难度进一步加大[10]。

国家现行法律法规对地下交易的严令禁止带来了制度困境，造成了宅基地的大量浪费和农村中所谓的“空心村”；制约了农村基于宅基地发展起来的第三产业的发展和当地农民生活环境的改善，一系列和宅基地相关规定之间的矛盾冲突开始日益显现。

（2）农村宅基地流转的管理问题

农村宅基地有极大的节约用地潜力，农户普遍存在庭院面积大和宅基地面积超标现象；村庄规划滞后，现行政策不明，土地指标周转困难，农村宅基地基层监管欠缺，制约了农村宅基地的流转；农村宅基地流转存在明显的地区差异[11～13]，偏远、欠发达地区农村金融事业发展缓慢，建设资金难以平衡，如江西、新疆、中原经济区、湘中等地受到农民根深蒂固的思想禁锢的严重羁绊，宅基地流转收益分配机制不完善，农民的收益权得不到实现，再加上普通农民的知情权得不到尊重，农户对有关宅基地流转的法律知识又知之甚少，农户对宅基地的流转都比较谨慎，大多持观望态度，进一步制约了农村的发展。

（3）宅基地流转过程中引发的融资困境

我国农村贷款的方式主要有两种，一种是担保贷款，另一种是抵押贷款。前者一般多采用法人联保的方式，但由于欠债会引发资金如何变现和影响担保人信用的问题[14]，所以大多农户选择抵押贷款的方式进行融资。但是，在现行流转制度下，法律规定宅基地使用权禁止抵押，而唯一可以进行抵押的农户住房却因其附着于宅基地之上很难变现，导致很多金融机构（如农村信用社）的不认可，拒绝给农户贷款，从而引发一系列的融资难问题。

3 促进农村宅基地流转的思考

3.1 流转模式

目前各地有众多的实践经验（表1），流转模式可以根据具体的地域情况，采用移植嫁接等方式提炼适合于本地的方式。

3.2 宅基地流转制度设计的创新

当前有关农村宅基地流转的法律法规依然十分薄弱，基本上沿袭了以往的制度传统，采取的是谨慎和严格限制的做法。比如，宅基地的流转和转让要经农户所在的村集体同意，不允许城镇居民购置，相关部门亦不能为违法转让的宅基地发放产权证，且流转过后的宅基地非因国家公共利益的需要不得转为城市建设用地。

事实上，除上述因素外，农村宅基地流转还受其它如农户经济、文化、社会资本状况因素的影响，由此可见，农户本身并不能抛开村集体或地方政府对自身宅基地进行单方意愿流转。法律明文禁止宅基地不能抵押和进行买卖，农村宅基地是否可以赠与或继承却没有规定，按照法无禁止即可为的原则，宅基地的赠与或继承并不违法。现行不完善的法律制度，却可以为宅基地流转的实践提供了创新的突破口。如浙江温州的只登记房产，不登记土地的做法便是很好的创新。然而僵化的体制与严格的政策环境，却给类似这些创新的实施者带来巨大的政治风险。在进一步扩大试点的同时，总结试点经验，酝酿下一轮相关法律特别是土地管理法的修订。

3.3 农村宅基地流转中的法律和政策探讨

（1）法律方面

我国农村宅基地使用权流转的立法现状：《中华人民共和国土地管理法》第2条规定，土地使用权可以依法流转。作为现行调整土地管理方面的专项法律，第8条确立了包括宅基地所有权在内的各种类型土地的所有权，它明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”另外，《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，要适用土地管理法等法律和国家有关规定。甚至在《物权法》草案审议过程中，对宅基地使用权的转让一度采取禁止态度。但不可回避的现实是，相当长时间以来存在着城镇居民私下购买农户房屋的现象，且大有愈演愈烈之势。最终，《物权法》无奈采取了回避的态度，似乎给将来宅基地流转制度的创新留下了商量的余地。

（2）政策方面

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“依法保障农户宅基地用益物权”，随后，广东、重庆、上海等地方政府相继出台相关规定，在全国范围内进一步确立了保障农村宅基地流转的政策导向。但是迄今为止，这些政策均仅限于尝试阶段，尚未形成一种适用于全国的流转模式。

农村宅基地的流转依然受限于我国的现行法律和土地管理制度，农民面对着两难选择：要么是面对自己的宅基地作为“死产”毫无增值空间，要么违背现行法律规定进行私下流转。目前的法律与政策极需在“集体”即宅基地权利人主体方面有所松绑或界定，以适应当前城乡统筹一体化的社会经济发展背景。

3.4 农村宅基地流转风险

宅基地流转风险可以从两方面来理解：一是宅基地流转后带来的农户损失，二是这种损失是不能准确预期的。农村宅基地是中国农村土地制度特有的概念，是国家保障农民的最基本权利。对于农民来说，“安居”才能“乐业”、才能创造财富和改善家庭生活。如果实施宅基地流转，农民就可能失去房屋、土地和职业，出现许多“种田无地、就业无岗、低保无份”的游离于城乡之间的“边缘人”，造成农村家庭收入水平下降，农民无家可归甚至被社会边缘化的风险。这种风险对于农户宅基地的流转是重要的障碍因素。目前的实践探索中的“两放弃三保障”和“两分两换”等模式，以及最新的《居住证管理办法(征求意见稿)》户籍人口与非户籍人口在基本公共服务享有上的均等化，均可为降低宅基地流转风险提供较大的创新空间。

3.5 土地转用指标与人口户籍制度挂钩

户籍制度通过对户口的地区划分和对户口迁移的控制，以及将利益分配和资源配置与户口身份结合起来等政策措施，成为划分人们地域归属并实现社会控制的重要手段。当下中国每年约有2.5亿农民工进城打工，由于户籍制度的限制，绝大部分农民工未能真正市民化，大量农村宅基地被迫闲置，这也进一步强化了城乡二元结构。有研究认为，户籍制度是限制农村宅基地流转的主要因素[15]。

将我国最严格的土地管理制度与户籍制度挂钩，将城市用地的分配指标与其解决的农业人口非农化相关联，既可以解决农村宅基地流转及退出问题，又缓解了城市用地指标分配的不均衡性。

3.6 宅基地流转和劳动力转移的关系

宅基地流转与劳动力转移之间的相互作用主要表现在两方面：一是由于宅基地流转带来的收益可为农村劳动力向城镇转移提供资本和增强转移的能力，构成对宅基地流转的推力；二是农村地方能为居民提供稳定的休息空间、特有的文化归属感和亲近大自然[16]，预期流向城镇的进城务工者希望通过宅基地流转来减少丢失的这些机会成本，从而构成了宅基地流转的拉力。在这种推拉结合的作用下，当前宅基地流转和劳动力转移的相互依赖性日渐显现。当前宅基地产权制度安排不完善，农村劳动力大规模转移而宅基地被大量闲置的事实表明，虽然农村宅基地流转和劳动力转移关系紧密，但劳动力转移并不会必然导致宅基地流转，倘若在部分经济发达地区进行试点，以宅基地流转为突破口，做好劳动力转移数据统计工作，或许能够使我们用更加科学可靠的数据视角来重新审视宅基地流转和劳动力转移的关系。

通过合理的规划[17,18]，对近郊及远郊的宅基地划分不同模式的流转，如就地流转（即原宅基地总面积不减少，通过开发提升质量，引进相应的产业带动农民非农化，类似杭州的联众模式）与转移性流转（即城乡建设用地增减挂钩，退出的宅基地进行复垦）。

3.7 宅基地退出机制

城市化、市场化不断推进的今天，城乡土地资源供求矛盾突出，一方面城市建设用地供给紧张，另一方面农村土地利用粗放，宅基地闲置造成资源浪费。现行法律体系下的宅基地退出机制的缺陷是其主要原因。目前全国各地纷纷出台有关政策，积极探索农村宅基地的退出机制设计[19]，并取得了一些成功经验。

宅基地流转体制改革是一项庞大的系统工程，只有在突破“村民集体组织”身份限制的条件下，采取有偿退出、有保障退出才是出路所在。作为辅助手段，同时要在宅基地使用方面推出超标宅基地使用费，以减少一户多宅的情况。

4 总结与展望

十八届三中全会决议与2014年中央一号文件都要求“慎重稳妥推进”农民宅基地流转，为宅基地制度改革提供了基本思路。对于13亿的大国，宅基地流转改革必然是一个漫长的探索过程，构建我国农村宅基地流转制度，必须摒弃原有的不必要的限制。采用先试点，后推广的方法，将实践试点拓展到包括长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边，充分发挥试点的作用，处理好现实、政策与法律之间的衔接问题，兼顾国家、集体、个人三者的利益。

随着社会主义市场经济的发展和中国社会结构的巨大变迁，只有完善农村宅基地流转制度的设计，才能建立城乡统一的建设用地市场[20]，减少宅基地的闲置和浪费，有效抑制城市过高的房价，并切实维护农民的合法权益，打破城乡二元结构，推动城乡社会经济的大协调发展。

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