土地利用规划既要“进好城”又要“下好乡”

石忆邵

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

土地利用规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地的自然、经济、社会条件，对土地开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排，它是对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施[1]。在传统的城乡二元结构体制下，城市土地利用规划与农村土地利用规划是由不同的行政主管部门负责编制和实施管理的，两者在运行体制和监管机制方面不可避免地存在着明显的差异性和冲突性。而在城乡一体化和区域一体化发展的当今社会，城市和乡村已经成为区域发展中既相互分工又紧密联系的统一整体，理应进行城乡土地统一规划。然而遗憾的是，在一些大都市地区，高度城市化的中心城区似乎已经发展定型，因而有人认为没有必要再进行中心城区的土地利用规划工作了，只有郊区和农村地区才需要开展土地利用规划，从而造成土地利用规划“没有进城”的现实；另一方面，在快速工业化和城市化进程中，大都市郊区的农地不断被蚕食，农业劳动力和农村人口日益减少，农业的生产功能趋于弱化，农业的就业份额和产值比重逐渐式微，农业和农村经济结构调整和布局优化未能得到足够的重视，土地利用规划也没有充分发挥其对农业和农村经济结构优化和布局调整的引导作用，客观上又形成了土地利用规划“没有真正下乡”的表象。这样，土地利用规划本身所具有的宏观战略的指导性、用途管制的权威性、空间管控的引领性等特性被严重削弱，难免陷入“纸上画画，墙上挂挂”的尴尬境地，甚至成为一些地方政府官员随意或任性修改的对象。这种现象亟待纠正。

1 土地利用规划为什么要“进城”？

土地利用规划之所以需要“进城”，或者说，中心城区仍然需要开展土地利用规划工作，其主要原因有：

1.1 中心城区的核心地位要求实行土地最佳利用和最高度利用

中心城区既是人口活动、居住和就业的核心集聚区域，又是金融、商务和办公服务业的核心集聚区域，也是都市文化和历史风貌汇聚之地，还是各种流动性要素的“流量经济”中心，在城市和区域经济、社会和文化发展中具有举足轻重的地位。因此，中心城区的土地必须保证得到最佳利用和最高度利用。由此可知，中心城区仅有城市建设部门的城市规划还是不够的，尤其是在“两规合一”（即土地利用总体规划与城市总体规划的合并）乃至“多规合一”的新发展时期，中心城区的土地利用规划同样是不可或缺的。只有将主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、城市规划、各专项规划与土地利用总体规划融合，推进“多规合一”要求下的土地利用总体规划以及新一轮城市总体规划编制，充分发挥规划引领作用，才有利于形成宏观、中观与微观有机结合的、更好地服务于城市与区域一体化发展的规划体系，统筹协调各类各业用地与宜居城市建设关系。

1.2 高度城市化的中心城区依然处于与时俱进的动态演进之中

中心城区虽然已是高度城市化地区，但其发展并未臻于成熟和完善，其建筑形态、景观格局、土地利用结构与布局等方面不仅变化频繁、迅速，而且异质性、多样性显著。事实上，中心城区不是不需要发展，而是需要发展得更好。只有一个经济稳健、社会和谐、文化繁盛、生态优良、生活富足的中心城区，才能更好地辐射和带动城市周边区域的可持续发展。因此，正确处理好中心城区各类历史性建筑和景观的保护与建设关系、不良住宅地区的改造与再开发关系、传统产业的转型与升级关系，是土地利用规划面临的现实课题。然而，由于缺乏中心城区与周边区域联动发展的理念，不仅中心城区的功能性结构调整与郊区制造业高端化发展往往存在明显的脱节现象，而且在中心城区的工业疏解和人口疏解过程中，新增居住用地和工业用地在空间上基本呈现反向扩张态势，致使生活空间和就业空间的契合度较低，就业岗位与居住疏散严重不匹配[2]。

1.3 破解中心城区的现实难题离不开土地利用规划的引导与配合

大城市普遍存在着人口急剧膨胀、土地资源紧缺、生态环境风险增大、交通日益拥堵等“大城市病”，尤其是在其中心城区，常住人口和建设用地均快速增长，使得人地矛盾日益尖锐，公共服务设施用地偏少，生态空间不足[3]。城市和区域的发展具有周期性的兴衰演替规律，而城市更新则是治愈中心城区周期性衰落和复兴中心城市的必由之路。做好中心城区的土地利用规划，既有助于中心城区的土地再开发和土地复合利用，又有助于中心城区的环境治理和景观文物的保护，还裨益于中心城区的再城市化及其产业结构优化升级，从而形成产业结构和土地利用结构互动调整和优化的协调发展格局，不断提升城市的宜居度和居民的幸福感。

2 土地利用规划为什么要“下乡”？

2.1 破解“三农”困境需要创新土地制度、优化农业生产结构与布局

多年来，我国“三农”发展进程中，存在着“粮食增产较易但增收很难”、“农村人口减少较快但农村居民点用地减少很慢”、“农民进城较易但市民化很难”等现实困境，严重影响农业、农村和农民的可持续发展。

（1）粮食增产较易但增收很难。随着生产成本上升，我国有关农产品生产净利润出现全面下滑，小麦甚至出现负利润。据国家发改委数据分析，小麦种植净利润从2008年的164.51元/亩，连续下滑到2013年的-12.78元/亩，降到盈亏点以下[4]。上海市郊1887个水稻监测点的数据分析结果显示：水稻总收益由2004年的9526元/公顷下降到2006年的7059元/公顷，降幅为26%，总利润也相应地由7856元/公顷下降到5494元/公顷，降幅达到30%；如果计入2004年和2006年的政府补贴差额（约1500元/公顷），两类降幅分别减少到10%左右，但是种粮农户的收入减少是不争的事实[5]。有关专家对上海闵行区的粮食生产合作社的调查结果也表明：若无政府资金补贴，2012年该区23家粮食生产合作社每公顷平均亏损0.6万元，基本无法经营[6]。因此，如何增加粮食产量和提高粮食的经济效益成为政府与种粮农户共同关注的焦点。

（2）农村人口减少较快但农村居民点用地减少很慢。1996～2008年间，随着城镇化的快速推进，上海农业人口减少了53%，而农村居民点用地仅减少不到8%。一方面，目前上海农村宅基地用地面积偏大和超占现象普遍存在，未批先建和未批先占现象比较突出，人均宅基地面积严重超标。据统计分析，上海目前农村宅基地约435km2，农业户籍人均居住用地面积209m2，户均居住用地约达565m2。另一方面，农村居民点布局分散且空置现象较多，农村住宅用地中出现大量零乱的空心村、大院落以及在良田沃土中的孤房。

（3）农民进城较易但市民化很难。近十年来，上海外来常住人口增长迅速，至2013年末，上海外来常住人口总量达982.81万人，占比超过40%。上海不仅外来常住人口总量居全国各城市之首，而且外来常住人口的密度与比重也均居全国之首。从城市承载能力看，流动人口过度流向超大城市，不仅会给超大城市带来交通堵塞、环境污染、房价和生活成本上升、就学就医资源紧张、城市贫富两极分化等“大城市病”，明显影响超大城市居民的生活质量，而且受承载能力的限制，城市政府为了降低其基本公共服务供给的财政支出压力，不得已而设置落户门槛和落户人数，限制外来人口涌入，致使全市半数以上外来常住人口的市民化意愿无法顺利实现。

上述“三农问题”的破解取决于土地制度的进一步创新，取决于农业生产结构与布局的持续优化。譬如：粮食增收的关键在于家庭经营规模的扩大，联合国粮农组织的研究显示，经济作物不低于170亩、粮食作物不低于300亩的农业经营规模才会具有国际竞争力[4]。上海目前土地碎片化经营较为突出，家庭农场粮食作物经营规模大多只有100～150亩左右；农村土地承包地流转率虽已达60.1%，但远郊区的承包地流转率仍然较低，经营方式还是以传统的一家一户家庭经营为主，且农地外租化、农民老龄化现象较为普遍，近39.06%的农业劳动力来自于外省市。因此，要在政府的政策扶持和社会化服务配套完善的基础上，积极培育家庭农场、集体合作农场、农村专业合作社等规模经营主体，稳步推进农业适度规模经营。

2.2 农村集体建设用地的节约集约利用尤为迫切

全国第二次土地调查资料显示，2009年上海农村集体建设用地总量为11.94万公顷，占全市建设用地总量的49.18%。其中：集体公益用地总量1.18万公顷；镇村集体第二、第三产业用地总量3.95万公顷；农民宅基地用地总量4.59万公顷；其他建设用地2.23万公顷[7]。沪郊农村集体建设用地总量规模大，布局分散零乱，闲置土地较多。2010年上海农村人均宅基地面积高达354m2，远远超过国家规定的150m2高限[8]。如何促进农村集体建设用地的节约集约利用，是关乎上海未来健康和可持续发展的关键。

2.3 城乡统筹下的乡村空间重构日益明显

在快速工业化和城镇化进程中，伴随乡村内生发展需求和外源驱动力的综合作用，导致农村地区社会经济结构重新塑造，乡村地域上生产空间、生活空间和生态空间出现优化调整乃至根本性变革[9]。当前我国乡村空间正面临重构，如土地集中和规模经营、产业发展集聚、农民居住集中和村镇布局调整等。农村土地综合整治作为促进生态文明建设、盘活存量建设用地、统筹城乡发展的重要政策工具，对于促进上海市转型发展具有重要意义，也是推动乡村空间重构的重要抓手和平台，引起了学术界和政府有关部门的高度关注。开展对整治区域中的零散农用地、空闲农居点、低效工业用地和未利用地等各种用地类型的综合整治，在此基础上重构乡村空间结构，促进乡村空间形态优化、环境品质提升及土地价值增值，成为土地利用规划的重大实践任务之一。

3 新型城镇化背景下土地利用规划的新课题

目前我国正步入以人的城镇化为核心的新型城镇化发展时期。一方面，面对经济发展的新常态，作为我国“改革开放的排头兵、科学发展的先行者”的上海，不仅肩负着国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心建设及自贸区试点发展的重任，而且理应在促进用地结构和产业结构互动优化、产业发展与城镇建设互动协调进程中发挥率先示范效应。另一方面，生态竞争力已成为提升全球城市竞争力的首要目标，上海作为全国经济发展首位城市，同时也是资源环境容量十分有限的超大城市，随着经济社会的快速发展，先于其他城市凸显人口、土地、生态环境等瓶颈性难题。把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，是上海新型城镇化发展的客观要求。

3.1 要在维护和拓展生态空间网络体系的同时，不断提升土地节约集约利用水平

一般来说，全球城市的生态空间用地比例大致在70%左右，而上海目前仅为52%，上海市的森林覆盖率、自然保护区面积比例、人均公园绿地面积等指标均远低于全球城市的平均水平。而且，耕地、水面、滩涂湿地等生态用地显著减少，生态空间破碎化现象明显。2013年与2009年相比，上海全市养殖水面减少了79km2，坑塘水面减少了12.7km2，河流水面减少了16.2km2，滩涂面积减少了6.2km2。因此，在上海建设全球城市的进程中，除了注重提升城市科技创新能力外，还应着力改善城市生态环境，提升城市生态竞争力。上海要加快“三线”划定，按照“基本农田和生态用地保底线，建设用地守红线”的底线思维原则，强化土地用途管制，有效引导和控制城市开发建设。一是要按照“确保数量、提升质量、应保尽保、稳定布局”的原则，锁定和聚焦上海的粮食、蔬菜生产空间，划定永久基本农田保护线；二是要构建区域一体的生态保护体系，推动生态保护与生态建设并举，并通过分级分类的管控要求，锚固城市生态空间；三是按建设用地总量控制的原则，划定城市开发边界，明确允许建设区和有条件建设区。

近年来，上海十分关注城市土地的集约利用，提出了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理新政，城市土地集约利用水平居于国内城市前列。但是，农村集体建设用地的集约利用问题尚未得到足够重视。一方面，应当加快推进集建区以外的农村低效工业用地减量化步伐，所释放出的用地空间，一部分可用于保障公共性、公益性建设用地需要；一部分可用于满足产业转型提升的用地需求；其余部分可复垦为耕地或转换为林地，或作为预留空间用地。另一方面，要通过村庄规划、新市镇规划编制，科学引导农民集中居住，优化农村居民点用地规模和布局。同时，将农村宅基地减量化后的部分节余指标，用于承接外来劳动力转移所需的住宅用地开发和建设。

3.2 要在深度推进产城融合发展进程中，加快建设都农融合城市

产城融合发展即产业发展与城市建设的良性互动发展，它是为了避免重走工业园区式城镇化建设中经常出现的“生活空间发展落后于生产空间发展，城市功能建设滞后于产业功能发展，社会事业发展滞后于经济增长发展”的困境，而提出的应对策略[10]。在大多数产业园区的实际发展过程中，由于产业园区布局远离老城区和居住社区，致使园区周边商业、交通、教育、医疗、休闲娱乐等配套服务设施匮乏，对园区内部从业人员就近择居缺乏足够的吸引力，致使产城发展的融合性较差。须知，产城融合的前提是产住融合，产住融合的前提是职住平衡，即就业与居住功能要相对平衡[11]。传统的卫星城镇建设模式或新城开发模式的主要失误即在于此。因此，强化各功能区（产业园区、大学校区、居住社区、商业区等）之间的互动联系，深入推进产城融合发展，有助于促进紧凑城市建设。

都农融合城市是集产业的融合性、产城的融合性、城乡的融合性于一体的新型城市形态。它既包含了第一产业、第二产业、第三产业的特色和融合功能，又具有城市融合农村、农村渗透城市的一体化发展特性；既是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设“五位一体”发展的产物，又兼有城市生产空间、生活空间和生态空间的互动交融特点。建设都农融合城市，有助于构建人与自然、都市与农业高度统一和谐的生态环境，有助于循环利用城市废弃物，有助于保持都市农用地的肥力，有助于为城市未来发展预留足够的空间，有助于为防御城市灾害提供疏散空间[12]。加强都农融合城市的规划和建设，是推进新型城镇化的重要实践途径，有助于实现“人的城镇化”和“人的新农村”建设的双重目标。

3.3 要在城乡空间重构中，持续拓展公共空间

城乡空间重构是城乡统筹发展的必然结果。城乡统筹发展离不开土地利用规划的引领，只有充分发挥土地利用规划的长效机制，才能更好地为城乡空间重构提供一体化的引导政策。要以土地综合整治为契机，将土地集中和农地适度规模经营、低效工业用地退出与转型增效、产业集聚发展与人口居住集中、城中村改造与村镇布局调整等有机结合起来，在城乡空间重构中实现全域规划和功能一体化、产业结构高端化、土地利用高效化、人口居住集中化、城市发展生态化。

服务经济的崛起和居民生活质量的提高，将带来公共服务设施用地和休憩娱乐用地日渐扩大。提高城市生活品质，营造适宜的人居环境，需要更加注重基础设施和公共服务设施建设，增加公共绿地、广场、滨水空间等城市公共空间供给。

References)

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