出版专业继续教育政府购买模式的构建

王明华（中国药科大学 期刊编辑部，江苏 南京 210009）

出版专业继续教育政府购买模式的构建

王明华
（中国药科大学 期刊编辑部，江苏 南京 210009）

出版专业技术人员继续教育问题在当前以政府行政供给的方式下并没有得到完善解决。在政府宏观行政管理体制改革背景下，构建通过确定出版继续教育服务类型及可行性、通过招标确定服务机构，运用合同管理手段，对提供服务机构进行监督、评估及惩罚从而保证政府购买出版专业技术继续教育质量的模式。

责任编辑注册；出版继续教育；政府购买；新公共管理；新公共服务

出版专业技术人员继续教育由于责任编辑注册制度的推进，相关专业技术人员因为学分不足而不能注册问题近年来得到了业内的关注，相关研究从存在问题的讨论、行政规定的解读以及系统培训方案的设计等方面进行。[1-3]笔者也曾从责任编辑注册制度背景下编辑等专业技术人员的继续教育需求的角度进行了相关探讨，并就相关问题的解决进行了一些思考。[4]本文则从行政学的视野，着重从政府行政管理的角度探讨在国家行政体制改革大背景下，如何更好地创新出版行政管理方式，以推进出版专业技术人员继续教育的政府行政购买机制的构建。

一、政府职能转变背景下的出版体制改革

（一）政府行政理论的变迁

行政学理论的发展主要体现了从官僚制理论到新公共管理理论再到新公共服务这样一个大致的理论与实践过程。自20世纪80年代后期起，西方政府再造中的民营化运动不断使人们重新认识政府的角色与职能。出现了对政府改革产生较大影响的产权理论、代理理论及公共选择理论。这些理论都从不同角度对政府在市场经济中的作用地位及其互动关系进行了讨论。尤其是布坎南的公共选择理论揭示了与市场选择相对的公共领域的选择问题。[5]公共选择理论指出了官僚制体制的缺陷，为政府退出某些活动领域提供了理论支持。在此背景下形成的西方新公共管理主义则强调效率，打破政府部门之间的藩篱进行有效组合，重视对管理效果的追求，而不在意管理的过程；同时，在政府公共部门引入竞争机制，用私营部门的手段来进行管理。但这一理论在西方国家推进的过程中，也引来了相应的批判。批评意见主要集中于以企业家精神来要求政府会损害公平、正义、代表制、政治参与和宪政民主等。因此，美国行政学家罗伯特·登哈特基于对新公共管理理论的反思与批判提出了新公共服务行政模式，强调建设服务型政府。[6]新公共服务认为政府职能是服务公民，帮助他们进行利益表达，满足他们的利益需求。政府应该放权，强调民主管理和服务型政府的构建等。

（二）行政体制改革下的出版体制改革

我国自20世纪90年代起的国有企业改革中，大部分国有企业基本就是在新公共管理理论影响下进行的。事实证明，新公共管理模式下对国有企业或相关事业单位进行的改革，确实增强了国有企业的活力，提高了企业的竞争力。当前的文化体制改革也多少受到新公共管理的影响，相关的研究也遵循这一思路，提出以企业化来推进出版事业单位改制。这直接导致了出版体制改革中企业化改革浪潮的出现，但与此同时也遇到了一定的阻力。事实上，出版单位体制的改革又不完全等同于国有企业的改革，究其原因，首先是大部分出版资源在改革后依然由国家控制，企业化后的出版企业仍然得不到相关的出版资源；其次，文化意识形态的政治需要与经济利益的最大化形成了矛盾。将二者归结起来就可以分析出，当前出版体制改革的阻力主要来自于政府管理体制。因此，政府如果能调整自身的职能和管理模式，在新闻和文化行政管理部门建立起服务型体系，而不是以威权体制推进改革，使出版单位进行企业化运作，当前的出版体制改革乃至文化体制改革或许就能顺利推进。具体来说，出版行政管理部门应该放权给出版企业，管理的重心应放在对出版内容的审查上，而将书号、刊号等资源对出版企业和社会开放，其管理目标应在于促使企业出版更多符合公共利益需要的产品，从而完成从单一的管理者向兼有服务者、监管者等多元角色的转变。

二、出版专业继续教育中的政府购买模式

如前所述，当前的出版体制改革需要在政府转变管理方式的基础上再进行深入推进。笔者以为出版专业的继续教育问题如果在上述思路下会更容易得到解决。正如当前的相关研究都关注到的情形，现有的出版专业技术人员继续教育主要以出版行政管理部门行政供给为主，培训形式少、内容单一是其主要问题，究其原因，就在于出版行政部门没有足够地放权，构建更为合理的管理制度。比如全国各地许多具有办学资格的大型出版集团、高等院校、期刊协会等单位却少有办学权。笔者对比了国家新闻出版广电总局2013年与2014年的培训计划[7-8]，发现2014年的培训计划无论在培训层次还是在培训场次上都比2013年有了较大的改观，且加大了财政经费的投入，许多培训费用都由国家财政拨付。然而许多继续教育培训场地都设置在北京，虽然总局在上海、西南也设立了相应的培训分中心，但相对于全国每年都要培训的广大在职编辑出版专业技术人员继续教育的需求来说，其提供场次并不多。此外，总局的网络培训课程到目前依然没有为广大出版专业技术人员所普遍接受。因此在继续教育刚性需求的背景下，可以说出版专业继续教育的市场供需依然很不平衡，无论是政府财政支付还是接受培训单位付费，方便、经济的出版继续教育培训应该是今后的努力改革方向。因此，在转变政府管理方式的基础上推进政府购买，是当前满足和服务于出版专业继续教育的一个较好选择。

虽然国内对于政府购买社会服务的理论探讨和实践早已进行，但从国家政策层面进行直接推动还是在中共十八届三中全会之后。国务院在2013年颁发了向社会力量购买服务的指导意见（国办发〔2013〕96号）[9]，该文件要求地方各级政府要积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式。因此，各地方政府也相应地根据国务院的要求进行了行政改革。如江苏省政府办公厅就出台了《关于进一步加强省科协及所属科技社团科技服务职能的意见》（苏政发〔2013〕190号），要求各省厅局、市、县政府等全省相关单位进行职能转变，加大向社会力量购买服务的力度。这个意见中，明确了江苏省科协及其所属社团的服务职能，而其中重要的一项就是对专业技术人员的培训和继续教育。[10]那么，究竟如何才能更好地推进出版行政管理部门在相关出版专业技术人员继续教育中的政府购买呢？根据国务院的文件精神，参照国内外现有的研究与实践，出版行政管理部门可以在开展相关调研的基础上，结合出版继续教育的实际需要建立符合实际的管理机制。

（一）出版继续教育服务购买类型与可行性论证

在探讨购买出版继续教育服务时，首先要解决的问题就是服务类型和购买服务的可行性。就目前的出版继续教育的购买类型来说，主要应该是整体服务类型的购买，即从出版继续教育的课程开发直到课程考核，整个培训过程都由相应的具有资质的民营或者科研机构、大学来承担。当然，单独购买具有特色的课程或者评估等项目也是可以的，其最主要依据还是取决于继续教育培训项目的实际需要。应该说这两种服务类型对于完成继续教育的管理目标都是有效的。

对出版继续教育服务购买项目的可行性进行论证是该项目政府购买的又一项重要的准备工作。主要对相关的继续教育项目实施的可能性、有效性、实施过程、项目提供者方案审定、购买经费预算进行深入的调查与分析，作出相关的技术分析和经济评价，从而为最终确定相关的项目做好准备。可行性研究的意义在经济项目投资的前期显得尤为重要，在政府教育购买这一项目中也具有相同的意义。根据需要可以由出版行政主管部门进行相关调研并做出可行性分析报告，也可以由相关服务提供单位，根据其拟定服务提供的情况，做出类似于企业竞标文件样式的可行性分析报告。出版行政管理部门依此决定是否购买相关的服务。

（二）出版继续教育购买服务机构的确定、招标与合同管理

对政府购买服务机构的确定，以往学界往往借鉴西方的做法，积极提倡政府向非营利组织（NGO）购买服务，认为非营利组织因其自身的优势更适合提供全面、个性化的服务。但2013年国务院文件并没有采纳此意见，而是规定对社会组织全部开放。该文件规定：“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”[9]而且该文件还明确了各类服务主体承担的民事责任。由此可以看出，只要是符合出版继续教育需求的各类社会机构，如高等学校、科研院所、网络公司、印刷企业等等，都可以提供相应的政府购买服务。因此，出版行政管理部门需要做的工作是资格的审定及服务内容的评估，真正把竞争机制引入继续教育培训工作，从而为相关专业技术人员的继续教育提供更好的服务。

对出版行政管理部门如何购买社会组织提供的服务，相关文件则规定采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体并进行合同管理。[9]通过与继续教育培训单位签订相关的培训委托合同，明确政府管理机关与服务提供者之间的权利与义务，由出版行政管理部门统一购买相关的培训课程。其中，新闻出版行政管理机关作为民事主体参与管理活动，一旦双方发生纠纷，行政机关只能依照民法，以与培训服务提供机构同等的民事主体身份来维护自己的权益，而不能依照行政法作为行政机关与管理对象之间的关系来维护其自身的权利。这既是对政府权力的一个制约，更是为提高出版继续教育培训效率提供一个合理渠道。具体来说，新闻出版广电总局根据每年的培训计划安排，可以在北京及全国各地招标不同层次、不同培训内容的继续教育或干部培训课程，与相关服务提供单位签订购买合同，明确培训地点、目标、场次、人员、经费等相关服务细则。而各省、自治区、直辖市也可以根据本行政区继续教育培训需求的实际状况，购买相应的课程，同样以招标程序、签订相关服务合同来购买继续教育的服务。

（三）出版继续教育服务购买的监督、评估及奖惩

由于出版继续教育服务的政府购买背后体现的依然是政府管理的问题，且主要的继续教育培训课程依然要靠政府购买来完成，这就涉及公共资金的监管问题。因此，作为各级购买机关对应的财政部门应该对出版行政管理部门签订合同、服务费用拨付、费用使用情况等进行监督，而作为提供服务的机构也应该向政府财政部门提供相关的财务报告。如江苏省原则上规定“省财政厅应会同有关部门加强对全省推进政府购买公共服务工作的指导和考核监督”[11]，山东省则更为细致地规定“各级政府要按照‘政府主导、部门负责、社会参与、共同监督’的要求，建立‘政府统一领导，财政部门牵头，民政、工商管理以及行业主管部门协同，职能部门履职，监督部门保障’的工作机制，规范有序开展政府购买服务工作。”[12]其他省份也都确定了类似的监管办法。

对出版继续教育服务购买的绩效考核工作，当前政府的做法是提倡引入社会第三方机构。就政府购买双方的出版行政管理部门和服务提供的企事业单位而言，对培训效果的考核要体现合同的公平性，应该由社会第三方评估机构来进行，从而使考核的结果趋于公正。社会第三方机构对培训教育进行考核，既为政府履行合同提供保证，更为对提供购买服务的单位进行奖惩提供相应的依据。对在政府出版专业技术人员继续教育购买服务工作中作出突出贡献，取得良好社会和经济效益的社会组织、企事业单位，可给予奖励性补助。更要在奖励的基础上建立起政府购买服务的退出机制，对弄虚作假、冒领财政资金的承接主体，依法给予行政处罚。[12]只有这样才能保证出版行政管理部门在专业继续教育培训购买体系中的有效作为。

建立起稳定有序、健康运行的出版继续教育培训购买服务体系要有好的机制，不仅需要现有的出版行政主管部门进行管理的创新与改革，更需要其他相关政策的配套服务。出版行政管理部门只有深刻领会中央政府精神，着力提高行政管理的效率，把握服务行政的思想精髓，坚持以人为本，才能开拓出版继续教育工作的新局面。

[1]卓娜.构建科学实用的出版编辑继续教育云端网络系统——试探出版继续教育培训系统解决方案[J].出版发行研究，2013（7）：67-70.

[2]王东霞.数字出版背景下出版从业人员继续教育策略[J].南通职业大学学报，2013，27（1）：52-55.

[3]接雅俐，唐震.出版专业技术人员继续教育相关规定的思考[J].科技与出版，2013（12）：91-94.

[4]王明华.责任编辑注册制度下出版技术人员继续教育需求分析[J].科技与出版，2013（11）：114-116.

[5]王明华，房正国.论公共部门民营化改革的动因及其缺失[J].新疆社科论坛，2002（6）：34-37.

[6]崔运武，高建华.服务行政：理念及其基本内涵[J].学术探索，2004（8）：18-20.

[7]国家新闻出版广电总局.关于印发《新闻出版总署2013年专项业务培训计划》的通知[EB/OL].（2013-02-22）.http://www. gapp.gov.cn/govpublic/70/649.shtml.

[8]国家新闻出版广电总局.关于印发国家新闻出版广电总局（国家版权局）2014年干部教育培训计划（新闻出版部分）的通知[EB/OL].（2014-04-08）.http://www.gapp.gov.cn/gov public/70/768.shtml.

[9]中华人民共和国国务院.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[DB/OL].（2013-09-30）.http://news. xinhuanet.com/fortune/2013-09/30/c_125473371.htm.

[10]江苏省人民政府办公厅.省政府办公厅关于进一步加强省科协及所属科技社团科技服务职能的意见[EB/OL]. （2013-12-16）.http://www.jiangsu.gov.cn/jsgov/tj/bgt/201401/ t20140102_414846.html.

[11]江苏省人民政府办公厅.省政府办公厅印发关于推进政府购买公共服务工作指导意见的通知（苏政办发〔2013〕175号）[EB/OL].（2013-11-11）.http://zfcg.czfb.gov.cn/html/ns/zcfg_ jiangsu/223955827486422.html.

[12]山东省人民政府办公厅.关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知[EB/OL].（2013-11-12）.http://www.shandong.gov. cn/art/2013/11/20/art_3883_3984.html.

（责任编辑：时 新）

The Government Purchase Mode Construction for Continued Publishing Education

WANG Ming-hua
(Department of Periodicals, China Pharmaceutical University, Nanjing 210009, China)

With the current government supply method, the continued education of publishing professionals is not properly dealt with. Set in the background of the macro-reform of government administration, the government purchase mode for continued publishing education can be constructed and guaranteed in terms of quality by specifying the types and feasibilities of continued publishing education, by choosing education services through public bidding, and by supervising, evaluating and disciplining education services with contracts.

registration of editors in charge；continued publishing education；government purchase；new public administration；new public service

G231

A

1008-7931（2015）03-0063-04

2015-03-02

王明华（1973—），男，江苏滨海人，编辑，硕士，研究方向：出版管理体制改革及媒体发展。