完善我国地方法规性别平等评估机制的对策与建议

郑玉敏

（东莞理工学院，广东东莞 523808）

·女性与法律研究·

完善我国地方法规性别平等评估机制的对策与建议

郑玉敏

（东莞理工学院，广东东莞 523808）

2015年正是我国全面推进依法治国战略的开局之年，也是我国正式提出男女平等基本国策及第四次世界妇女大会召开20周年。在全国人大高度重视科学立法、民主立法，总结我国地方法规性别平等评估成绩之际，分析地方法规性别平等评估中存在的问题和遭遇的挑战，提出完善我国地方法规性别平等评估机制的对策与建议，具有重要意义。

性别平等；地方法规；社会性别意识主流化；法规评估

我国江苏省于2012年3月成立了政策法规性别平等咨询评估委员会，在中国率先建立了地方政策法规性别平等咨询评估机制，2013年《深圳经济特区性别平等促进条例》第一次通过立法形式确立了性别平等评估机制之后，北京、天津、浙江、安徽、四川、湖北都相继建立了地方法规的性别平等评估机制。甘肃、福建、陕西、上海、广东都启动或者将启动这方面的工作，南京市、厦门市、宁波市、苏州市也较早开展了这项工作。由于性别平等评估是一项专业性、技术性要求很高的工作，国际上很多国家的性别影响评估都建立了相应的评估框架和指标。因此说中国的地方法规性别平等评估总体处于摸着石头过河的探索阶段，评估主体、程序、框架指标都需要进一步的研究和细化。

一、我国地方法规性别平等评估的主要成绩

2000年以来，我国很多省、市试点对地方性法规进行立法评估，引起很大的社会反响。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》提出立法评估制度之后，立法评估的试点工作因为没有细化的方法和合理的指标，进展缓慢。之后全国人大推进法规备案审查制度的公众参与，探讨建立广泛的征求意见和反馈机制；同时，对立法评估制度进行更深入探索，以促进立法工作的科学化和民主化。在这期间我国地方法规的性别平等评估也随之启动。由于中国目前没有国家层面的法律的性别平等评估，因此地方法规性别平等评估实践可以为推动国家机制的建立积累经验，奠定基础。目前的探索与试点工作取得了一定的成绩。

（一）出台了规范性文件

有关地方法规性别平等的地方规范性文件的出台意味着性别平等评估的制度化机制开始建立。2012年3月江苏省出台了《关于建立江苏省地方政策法规性别平等咨询评估机制的指导意见》和《江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会工作规程》；北京市2014年3月出台了《关于加强政策法规性别平等评估工作的意见（试行）》；之后安徽省出台了《安徽省法规政策性别平等评估咨询工作规程》；湖北省出台了《关于建立湖北省政策法规性别平等评估机制的通知》；浙江省出台了评估工作办法。其中北京和天津以政府文件形式将这一机制落地实施。

（二）初步建立了评估机制

虽然各地区评估机制的具体内容不完全一样，但是各地都从评估主体和评估程序两个方面进行了评估机制的建设。北京市成立了北京市政策法规性别平等评估委员会；安徽省建立了法规政策性别平等评估咨询机制；四川省成立了四川省政策法规性别平等评估咨询委员会，建立了性别平等与妇女发展事业研究培训基地；湖北省确立了联席会议制度等。

（三）普遍重视专家对评估的参与

无论是成立以专家为主体的评估委员会还是通过组建专家库的方式实现专家对评估的参与，专家对性别平等评估的参与都是目前地方法规性别平等评估中的一大特色，也是性别平等评估的专业性和技术性所需。江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会聘请51名长期从事法学、妇女理论研究和相关实务工作的领导、专家和学者担任指导委员、专业委员和特邀委员；北京市评估委员会16位专家委员都来自北京的几所著名高校，充分体现了北京的人才优势；四川省评估咨询委员会由省高院、省检察院、省妇联等21个部门组成，委员由相关法律领域、性别研究领域和社会学等方面的专家担任。浙江省的专家组由省高院、省检察院、省委党校、浙江大学、浙江理工大学、各大律师事务所等从事法学、妇女理论研究和相关实务工作的领导、专家和学者组成。

（四）参与了地方法规的评估

江苏省性别平等咨询评估委员会在江苏省级层面共参与《江苏省职工生育保险规定》《江苏省自然人失信行为联合惩戒试行办法》《江苏省统计条例》等18部法规政策的制定评估，组织专家参与79人次，参加立法协调会33次，提出建议171条，“地方统计调查项目应当科学合理地设置分性别统计指标”等35条建议被最终采纳，成功写进法规政策”［1］。北京市在全国率先成立了政策法规性别平等评估委员会，构建了“政府主责、成员单位领衔、专家参与、妇儿工委办公室协调的政策法规性别平等评估工作格局。2014年，评估委员会组织专家委员对《北京市统计条例（送审稿）》进行了性别平等评估，并针对《中华人民共和国妇女权益保障法》和《北京市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的实施情况，开展了执法调研”［2］。天津市正力争评估工作在2015年全面开展。全国其他地区的妇联组织也已经开始或正在准备开始这项工作。

二、我国地方法规性别平等评估存在的主要问题

中国政府把男女平等作为基本国策，在1995年联合国第四次世界妇女大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》中，中国政府是承诺社会性别意识主流化的49个国家之一。但近年来，在联合国发布的《人类发展报告》中，中国的社会性别发展指数（GDI）和社会性别赋权指数（GEM）一直呈下降趋势，在国际上排位较低。“加强对法规政策的性别平等审查”是《中国妇女发展纲要（2011～2020年）》“妇女与法律”领域的一个主要目标。地方法规的性别平等评估，在中国是一件新生事物，也是中国的一项制度创新，目前“摸着石头过河”的评估试点面临诸多的问题。

（一）评估主体的不统一

目前各地建立政策法律性别评估机制的牵头组织各有不同：有的地方由人大牵头，有的由地方政府法制办牵头，有的由地方妇女儿童工作委员会牵头。目前各地设立专门的性别平等评估机构的有：北京市成立了政策法规性别平等评估委员会；四川省、江苏省成立了政策法规性别平等评估咨询委员会；安徽省、浙江省、天津市、湖北省等则通过联席会议和建立专家组等形式进行评估。评估主体不一致也意味着启动这项工作的主体不同，北京市的规定相对明确，具有可操作性：北京市《关于加强政策法规性别平等评估工作的意见（试行）》规定，在起草过程中市妇女联合会可根据需要启动；审查由市政府法制办委托北京市政策法规性别平等评估委员会进行；执行可以由市妇女联合会委托政策法规性别平等评估委员会进行。天津市由法规起草部门或者是法制办公室根据需要启动。安徽省是通过联席会议讨论确定年度重点法规政策评估咨询计划，然后委托专家组开展评估咨询的具体工作，形成书面评估报告和咨询意见。江苏省则是政策法规性别平等评估咨询委员会接受省政府法制办公室和省妇女联合会的委托展开评估。评估主体是评估机制的重要组成部分，客观、专业的评估主体是完善评估机制的首要任务。

（二）评估范围不统一

评估范围也是评估机制的重要组成部分。就地方法规的评估范围来看，从评估过程来分包括立法前评估、立法中评估和立法后评估；从评估内容来分是对与妇女权益密切相关的法规进行评估，还是对所有的法规都进行评估。江苏省目前是对地方性法规、政府规章和部门规范性文件，在申请立项、起草制定和实施执行中，引入性别平等咨询评估机制，对法规政策是否会影响性别平等、是否损害妇女权益等进行评估论证、跟踪调查；北京市的评估范围是与妇女权益关系密切的本市地方性法规、政府规章、规范性文件的制定与执行；安徽省是对与性别平等有关的省地方性法规、省政府规章进行评估，评估其是否涉及性别差异问题，是否存在性别歧视内容，实施结果是否会造成社会性别不平等；四川省评估的范围是与妇女权益关系密切的地方性法规、政府规章、规范性文件的制定与执行；天津市政策法规性别平等评估的范围，主要包括涉及妇女权益的地方性法规、政府规章的立法项目计划，涉及妇女权益的地方性法规、政府规章草案和市人民政府行政规范性文件的征求意见稿。可见北京市、江苏省等地拟进行全过程评估，而天津市主要进行的是立规前评估；其他地区的评估范围并不明确。评估内容方面，天津市和四川省限于涉及妇女权益的地方性法规等；而北京市、江苏省、安徽省则是拟对所有法规进行性别平等评估；评估的法律范围基本都包括了地方法规、政府规章及部门规范性文件。

（三）评估的方法过于简单，缺少细致的评估指标和框架

《安徽省法规政策性别平等评估咨询工作规程》规定采用问卷调查、理论研讨、实地调研，召开座谈会、论证会、听证会的流程进行评估；湖北省则拟对评估方式进行流程化管理，按照“确立评估项目、组建评估团队、专家组评估、评审评估报告、反馈答复意见”等步骤开展性别平等评估工作；四川省则主要体现为征求专家的意见，并将委员意见和建议进行归纳、整理，向制定机关及相关部门反馈；江苏省也是采用调研论证、跟踪调查、舆情收集、分析评价等方式进行评估。当然评估的方法过于简单也是阻碍中国目前的所有地方法规评估推进的主要障碍。

（四）评估的依据不清楚

从目前看，法规的性别平等评估并没有明确依据按照什么标准进行评估。安徽省提出是对法规等是否涉及性别差异问题，是否存在性别歧视内容，实施结果是否会造成社会性别不平等进行评估。但是如何识别性别歧视，标准是什么，尤其是一些隐形歧视的识别，没有专业知识和专业方法很难做到。浙江省提出对涉及妇女权益的政策法规合法性、合理性、科学性、实效性进行评估，但这些标准都是法规评估的一般原则。顾名思义，性别平等评估的目标在于性别平等，但是何为性别平等，如何实现本身又是有争议的概念。因此建立法律的性别平等评估机制对评估理念的明确和性别平等含义的厘清应该是建立这个机制本身最基本的理论准备。

三、完善我国地方法规性别平等机制的对策和建议

（一）明确评估目标

法律性别平等的目标是实现性别平等，性别平等是两性平等受益、平等发展。性别平等评估，一般在国际范围内称“性别影响评估”，被认为是各国落实社会性别主流化的主要工具和策略。1995年在北京举办的联合国第四次世界妇女大会正式以“社会性别主流化”作为落实性别平等目标的行动策略，要求各国将性别平等作为一个国家未来立法、规划政策、计划、方案执行的重要目标。对此，政府应该在任何法案、立法与行政或方案计划等中，把性别影响的内涵因素评估纳入，尤其在订定法规时，都要作性别评估。法律的性别平等评估强调在评估法律时应分析对两性产生的影响或应排除的障碍，以确保两性均能受益。社会性别主流化的最终目标在于实现性别平等、使男女两性都一样有更多的选择自由。法律性别平等评估的目标在于男女两性的平等发展。

（二）确定评估的依据和范围

做好法规性别平等评估工作首先要依法评估，在开展评估时要依据《宪法》《妇女权益保障法》以及各地的《〈妇女权益保障法〉实施办法》等法律法规。国务院曾提出成本效益的指导性原则，但立法评估的试点工作因为没有细化的方法和合理的指标，进展缓慢。实践中只有具体的指标才具有可操作性，设计相关评估框架我们可参考如下内容：欧盟委员会“影响评估指引”；台湾行政院妇女权益促进委员会开发的性别影响评估作业流程图、性别影响评估检视表；香港妇女事务委员会设计的社会性别主流化检视清单等。在认真学习分析的基础上提出适合各地实际并具有可操作性的法律性别平等评估指标框架。目前北京市已通过课题研究形成了《北京市政策法规性别影响评估操作指南》（初稿），各地应该通过考察研究、论证分析等多种手段形成适合本地区的法规性别影响评估操作指南。法律的性别平等评估机制要真正落实应该建立主动介入的机制；建立全过程评估，不仅要在立法的审议、起草过程中提出修改建议，更应提前介入到法规制定的论证和调研过程，主动提出意见与建议；建立专家评估制度等。这些都有赖于性别平等评估的制度化。

（三）选择评估主体

法律的性别平等评估机制中的主体主要包括评估的启动、评估的参与以及启动者与参与者的关系问题。目前从国际范围看，法律的评估主体可分为国家主导型、社会主导型和国家社会联动型。法律的性别平等评估机制中的主体既要考虑一般法律评估主体的特点，也要考虑性别平等评估的特殊性。

我国学者汪全胜提出了“利益相关者”模式，“利益相关者”模式是指受法律直接影响的组织或个人参与的法律实施效果的评估模式。该模式的采纳能够让立法者对立法实施状况获得真实、全面、客观的评估意见，从而获得相对科学与客观的评估［3］。根据“利益相关者”模式，女性作为法律的性别平等评估的主要“利益相关者”，参与是必不可少的。郭慧敏认为“妇女立法参与作为公民有序立法参与的重要组成部分，是推动社会主义立法民主化和女性立法参与主体化的重要方面。以性别分析理论为基础，可以得出这样的概念：妇女立法参与是一种立法参与的权力获得，其目的是平等地分享立法意志的表达权，从而影响利益的性别平等分配；提升妇女的立法参与能力可以增加妇女的立法影响力［4］。综上所述，性别平等评估一定要有妇女组织的参与，专门的第三方机构可以提供更客观的评估，但是性别专家的参与是必不可少的。我国台湾和香港地区的性别平等评估也是由妇女团体来组织与推动的，比如台湾的性别影响评估要经过性别平等项目小组讨论，咨询性别平等小组委员、妇女团体或专家学者意见；香港妇女事务委员会设计社会性别分析工具社会性别主流化检视清单。从国际经验看，性别平等评估一定要有妇女组织的参与，法律和性别专家的参与是必不可少的，但是推动性别主流化最重要的是政府公权力的推动。目前我国地方法规评估机制中的妇女联合会组织与立法和行政部门联动，以及建立专家参与的专门的评估委员会机制应该进一步总结并逐步得到完善。

（四）科学设计评估流程

法律的性别平等评估是落实性别主流化的具体操作方式，是一种测量工具 ，也是一种过程。台湾地区把性别统计、性别分析、性别预算、性别影响评估作为推动性别主流化相关工具。台北市就制订了性别检视清单，确定了评估作业的流程。在进行法案的性别影响评估中一般经过以下程序：通过与该法案有关的性别统计发现是否存在着性别不平等或潜藏的不平等问题，评价在新的法案中如何能够改变这个现象，新法案中是否有性别预算的估算，能否提出积极性的作为，以增进两性平等、保障妇女权益。性别影响评估的实质效益是有效运用政府资源消除性别歧视。性别影响评估一般包括4个步骤：第一步是搜集资料以了解现象；第二步是进行性别分析；第三步是在法案中采取行动来促进平等机会或平等效益；第四步是目标设定，即采用什么措施作为改善性别平等的目标。目前世界上很多国家都开展了法律评估，评估指标一般包括法律的经济影响评估、社会影响评估、环境影响评估。2009年1月15日，欧盟委员会公布了最新版本的“影响评估指引”（Impact Assessment Guidelines，SEC（2009）92），影响的指标分类、影响的确定集中于经济、社会和环境3个方面。社会影响这一部分共包括了11个指标，其中就包括了两性平等、平等待遇以及非歧视。如何进行法律的性别平等评估，台湾地区的性别检视清单、香港的性别检视清单都可以供我们借鉴。目前有很多国家都有类似的清单和流程，我们可以通过学习调研，开发适合中国的评估指标和流程。

目前中国的立法评估总体还处于探索和试点阶段，而性别平等评估由于其专业性特点，面临的问题和困难会更突出。2015年3月新修订的《立法法》规定：法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见。可见立法评估已经在《立法法》中明确规定，随着我国立法评估的发展，性别平等评估机制也会逐渐得到完善，而完善地方法规的性别平等机制的探索会对我国国家层面的立法评估制度的建立起到推动作用。

［1］ 沈芙荃.江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会第二次全体会议召开［EB／OL］.http：／／jsnews.jschina.com.cn／system／2014／03／20／020578934.shtml，2014－03－20.

［2］ 金勇.北京举办政策法规性别平等培训班［EB／OL］.http：／／acwf.people.com.cn／n／2014／1119／c99094－26054813.html，2014－11－19.

［3］ 汪全胜.立法后评估的“利益相关者”模式［J］.法治研究，2010，（1）：13－19.

［4］ 郭慧敏，李姣.试论妇女立法参与［J］.学习与探索，2011，（2）：118－121.

Countermeasures and Suggestions on Completing Gender Equality in Chinese Local Law and Regulations

ZHENG Yu-min
（Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

The year of2015 is the initial year for all－round implementing governing the country by law，and also the 20th anniversary of establishing gender equality as national poly and the fourth World Conference on Women.Thus it is of great significance to summarize the achievements in assessing gender equality in local law，to find the problems and challenges in this assessment，and to put forward countermeasures and suggestions on completing gender equality in Chinese local law and regulations.

gender equality；local law；gendermainstreaming；assessment of law and regulations

D923.92

A

1008－6838（2015）05－0079－05

2015－07－18

郑玉敏（1965—），女，东莞理工学院政法学院教授，博士，主要从事妇女权利与妇女立法研究。