论“延迟提款选择”在灾害风险管理中的运用

刘骞文

复旦发展研究院金融研究中心



论“延迟提款选择”在灾害风险管理中的运用

刘骞文

复旦发展研究院金融研究中心

中国是一个自然灾害多发的国家，根据中国民政统计年鉴的数据，在1990年到2014年间，全国每年由于各类自然灾害造成的平均受灾人口达到38690.7万人，平均失踪及死亡人数为7423.2人，25年来累计形成直接经济损失高达69388.5亿元人民币。频发的自然灾害给国民经济带来了巨大损失，给社会安定引入了诸多潜在风险。如何建立完善的灾害应对体系，对中国经济社会具有深远意义。尤其是市场经济中，资金对于灾前预警、灾中应对以及灾后重建都非常重要，因此，如何在灾害风险管理体系中实现金融资源的合理安排，是一个值得研究的问题。

一、中国灾害风险管理机制相对落后

相对于快速的经济发展，中国应对自然灾害的机制还有很大的完善空间。改革开放以来，中国经历了超过三十年的高速发展，经济总量已跃升至全球第二，但是，从人均GDP来看，中国仍然处于中等发展水平。而根据学者的研究，在中国目前所处的发展阶段，自然灾害所带来的经济损失往往是最大的。Kellenberg et al.(2008)针对多国的实证研究表明，一国经济发展水平与其遭受自然灾害时的经济受损程度呈现倒U型关系。也就是说，经济处于中等发展水平的国家，其由灾害导致的经济损失(以直接损失和间接损失占GDP的比重来衡量)要高于发达国家以及发展落后国家。造成这种现象的重要原因之一，就是这些国家在应对自然灾害的方法措施尤其是风险管理制度建设上，没有能够随着经济增长协调发展，而随着物质资本的快速积累，自然灾害给其经济带来的损失要远大于另外两类国家。

这个特点也十分显著地存在于中国。在应对自然灾害尤其是巨灾方面，我国不仅与发达国家存在着较大差距，也明显地跟不上经济发展的速度。当前，在应对巨灾方面，中国主要还是以“举国体制”为主。例如，在应对2008年汶川大地震的过程中，主要是通过行政手段动员全国医疗、交通、通信、军队和武警等各方面力量，进行基础设施临时抢修；而在灾后则是通过减少中央政府公用经费支出预算，以支持部分恢复重建基金，并且要求东中部地区省市结对支援受灾地区县市，同时通过社会募集、银行优惠贷款等方式为灾区重建筹集资金。而且，在2008年6月所进行的央行上调金融机构存款准备金率过程中，地震灾区的金融机构被排除在外。这也是通过货币政策调整的手段，给予了灾区更多的金融支持。虽然这些以行政主导为特征的灾害应对措施具有快速直接的特点，也起到了较好的效果(吴吉东等，2014)，但是，类似的措施并非常态化的灾害应急机制，一方面有较高的成本，在市场化的条件下，政府筹集和运用资金也必须面临各种长短期约束，另一方面这种“举国体制”也不适用于一些发生频繁而损害较小的自然灾害。当然，目前我国已经意识到了建立市场化灾害应对机制的重要性，在2014年8月国务院发布的保险业“新国十条”中，明确提出了开发灾害保险产品等发展措施，通过积极引入商业保险，建立我国的巨灾保险制度和体系。这是对现有救灾“举国体制”的一个重要补充，也是顺应市场化改革发展的一个趋势。但结合到我国经济的发展状况，还应该从多个方面加快救灾体系的完善。

二、灾害风险管理体系的国际合作

应当积极引入有益的国际资源、借鉴国际经验，加快完善我国灾害应对体系。对于中国来说，随着对外开放程度的不断提高，在通过市场化机制大力发展国内灾害应对体系的同时，也要充分利用国际经验和资源，支持国内的灾害应对机制建设。在国际上，有不少机构专门为遭受自然灾害的各个国家提供多种援助，例如，提供急救以及人道主义救助的国际红十字会(ICRC)，以及为受灾国家组织发起救助捐赠的联台国减灾战略署(UNFlCP)等等。而与其他组织的救助行为不同，世界银行主要通过金融支持帮助受灾国家，为它们提供了大量应急资金安排以及灾害恢复援建项目。世界银行的灾害管理措施从灾前的风险预防与减灾计划，到灾害发生的应急反应与紧急救援，再到灾后的损失评估与恢复重建，不仅覆盖了整个灾害发生前后过程以及各个方面，而且强调项目的长期效益，通过提供资金、技术以及管理经验，为受灾国家走出困境、恢复经济增长提供机制和动力上的保障(段胜、王伊琳，2012)。

世界银行的救助项目以及机制，基本上是针对发展水平较低的欠发展国家来实施的，但是作为发展中国家，中国与世界银行仍然存在不少合作的空间，可以利用世界银行提供的救灾计划，为我国的救灾体系提供有益补充，同时也起到促进完善救灾体系的作用。在世界银行主导支持的多项救灾项目中，有一类是面向中等收入国家开展的，具有较为鲜明的特点。这便是与自然灾害相联系的应急贷款——灾害风险延迟提款选择(CAT DDO)。延迟提款选择(DDO)是一种应急贷款产品，也被称为或有信贷(Contingent Credit)，是一种贷款协议安排，在符合一定条件的情况下可触发，借贷人可以按照约定获得相应贷款，并且可以在一定的期限内推延提款。当一个国家在面临自然灾害、经济衰退、商品价格下降或贸易条件恶化等风险事件时，延迟贷款选择能够为借款客户迅速提供所需现金。在2008年9月，世行批准了第一个灾害风险延迟贷款项目，对象是哥斯达黎加政府，总金额为6500万美元，旨在实现灾害风险管理项目，增强其应对能力。在2009年1月发生的6.2级地震中，哥斯达黎加政府提取了其中的1500万美元用于救助重建。随后，世行还与哥伦比亚、危地马拉、秘鲁以及萨尔瓦多等拉美国家签订了项目协议。

三、灾害风险延迟提款选择的金融创新

灾害风险延迟贷款项目具有一些独有的特色。首先，申请灾害风险延迟贷款项目的国家需要满足一些条件。申请的国家必须是世界银行集团的成员国，而且，该国必须要有合适的宏观政策框架以确保资金的恰当使用和偿还。另外，最重要的是，该国必须准备开展或者已经开展了灾害风险管理项目。这表明，这个项目不仅仅是帮助受灾国解决燃眉之急，而且更强调其必须持有长期风险管理方面的机制建设能力和决心。其次，需要确立与灾害风险挂钩的提款条件。当项目申请国发生自然灾害，宣布国家进入紧急状态时，就可以进行提款，除非世界银行认为该国没有满足部分提款条件并且已经提前进行了通知。再次，贷款的时机可以灵活选择，由于贷款的发生依赖于自然灾害的发生，因此，自项目签订生效起的三年内，申请国都可以进行提款。而且可以申请期限延长，每一次可以延长三年，总共可以延长四次，也就是总共可以有长达十五年的提款时限。最后，在提款期限到达前，之前偿还过的金额还可以循环提取。从申请国的成本来看，灾害延迟贷款选择的费率主要以贷款利率外加费用构成。贷款利率采取的是“浮动利率+利率差价”的形式，其中浮动利率每半年确定一次，以利息期开始时的6个月LIBOR利率为基准，利率差价的确定有两种方法，分别是固定和浮动，固定差价适用于整个合同期限，而浮动差价是每半年进行调整重新设定。两种差价的组成类似，都是由世界银行资金成本相对于LIBOR的价格差外加合同规定的0.5%的风险溢价以及大于12年的到期溢价所组成。使用灾害延迟贷款选择的费用有两部分，一是先征费，相对于合同金额的0.5%，二是续展费用，是续展金额的0.25%。

世界银行通过发展灾害风险延迟取款选择，给借款者提供了一个灵活的、快速的融资途径，使得借款者可以在遭受自然灾害后迅速地融入资金进行应对。从灾害风险延迟提款项目的特点来看，其所具有的一些独特优势，使其能够在一国的救灾体系中充当重要角色。

第一，延迟贷款能够避免灾后资金成本高涨的问题。

从一般的情况来看，当经济面临突然的负向冲击时，筹集资金的成本有可能会出现显著的上升。突然发生的自然灾害，打破了原有的经济秩序，其所造成的急救、交通通信设施及必要生活设施恢复等，都需要大量资金的投入。这种突生的资金需求不仅需求量大，而且时间紧迫。不论是个人、企业，还是保险公司，往往不可能备有如此大规模的闲置资金。在救灾主体是政府的情况下，一方面如果动用财政资金，会给政府的财政预算带来很大压力，而且也扰乱了政府的资产负债安排；另一方面，即使是政府有相应的救灾基金，也不太可能常年持有大量的高流动性资产。灾后各个主体的资金需求会使资金市场出现流动性短期紧张。对于救灾的主体来说，如果要在资金市场上借入资金，必然带来利率的上涨，如果是通过变卖资产的方式筹措资金，也会由于流动性紧缺而面临交易难以达成或者交易成本高涨的局面。一个显而易见的例子是，日本2011年3月11日遭受地震及海啸，其无担保隔夜利率随之从0.087%飙升至0.109%，资金成本在一夜之间上升了25.3%。另外值得一提的是，日元汇率在2011年地震之后一度出现了上涨，原因是日本的公司将大量资产配置在海外，为了救灾应急，不得不将资金从国外调回，而高涨的汇率也同样使得国外筹集、国内运用的资金成本出现了上升。总的来说，不管是哪种情况，对于使用延迟提款选择的国家来说，可以按照相对固定的利率获取应急资金，在一定程度上避免了救灾主体为救灾不得不接受较高资金成本的情况。

第二，运用灾害延迟提款选择，可以保证政府能够及时地获得救灾资金。即使一国有着发展良好的巨灾保险机制，但在灾害发生时，要得到相应的资金补偿，还涉及到一个触发赔付的问题。保险公司赔付需要一定的条件，即合约上约定的自然灾害达到一定级别。但现实中可能的情况是，自然灾害没有达到相应级别，却由于多种因素的叠加，形成了较为严重的后果。在这种情况下，如果政府参与了灾害延迟提款选择，可以直接声明紧急情况并获得贷款，因为在灾害延迟提款选择项目中，并不会对具体的受灾级别进行约定。从这个角度看，与保险计划相比，灾害延迟提款选择的触发条件更为宽松，软化的标准为资金的及时获得提供了充分的保障。而且，商业巨灾保险的赔付，往往还要经过受损认定等等一系列环节，对于急需资金的灾区来说，灾害延迟提款选择的资金能够更快到位。

第三，对于政府而言，参与灾害延迟提款选择，整个项目过程中的成本是可控的，而且也相对低廉。因为灾害延迟提款选择是一项资金援助计划，以LIBOR为基准加上一定利息差价的定价方式，压低了资金的价格。如果申请了灾害延迟提款项目，政府就拥有了一个有保障的可及时获得救灾流动性的渠道，这时政府可以将其持有的救灾基金投资于一些流动性稍微低的资产上，而这些资产所能够获得的收益，一般都会高于延迟提款的利率。因此，参与灾害延迟提款，实际上是帮政府在不损害救灾效率的情况下改善救灾基金的配置，提高收益。而且，灾害延迟提款选择是以政府为主体，比较符合中国救灾“举国体制”的国情。在目前的情况下，中国居民以及企业的保险意识还较弱，巨灾保险产品以及相关体系的发展还没有跟上，在发生自然灾害的紧急情况下，还是不得不主要依靠政府的应对。因此，参与灾害延迟提款项目，可以在不对中国救灾主体有过多改变的情况下，通过一种市场化的手段帮助政府提高资源配置和救灾的效率。

四、中国运用延迟提款项目的方式

在目前的情况下，中国可以考虑在部分行业或者部分地区引入延迟提款选择项目。中国的经济总量已经十分庞大，相比之下，世行的灾害延迟提款选择项目所能提供的资源显得十分有限，这个项目能够给一个国家提供的资金上限是5亿美元及该国GDP总量的0.25%这两个标准中的规模较低者。因此，这一项目并不适用于全国层面的救灾安排。但是，可以将这个项目应用于部分行业或者部分地区的自然灾害管理中。

在中国，一个可行的行业便是农业。农业受到自然灾害影响很大，多种灾害都会对农业产出形成冲击。目前，中国农业保险还是处于起步阶段，而且农民的投保意识也不是很强，在进行农业灾害风险管理的过程中，还需要大量的政府资金参与。根据庹国柱等(2013)的参数研究，如果在现行标准下，中央大灾准备金对农业保险不能覆盖的超额损失进行赔偿，那么在二十年一遇的灾害损失水平下，中央大灾准备金承担各省200%以上赔付率超赔责任时，准备金规模需要达到1197亿元；而在五十年一遇的灾害损失水平下，准备金规模需达到1440亿元。因此，我国可以在部分产粮地区，例如东北三省试点设立针对农业的政府大灾准备基金，并且申请灾害延迟贷款选择，加上地区的农业保险，形成一个较为完整的农业灾害风险管理体系。根据庹国柱等(2013)的研究结果，政府大灾准备金覆盖200%以上超赔责任时，总共需要83亿元的准备基金。如果动用5亿美元的延迟提款选择，那么就可以覆盖超过35%的大灾基金，这对于提升政府资源效率，是大有帮助的。需要强调的是，申请灾害风险延迟提款选择，不仅仅是为了丰富资金来源，得到稳定的救灾资源，也是通过这个项目，在协商中获取外部推动力，倒逼本地区的风险管理体系建设。