“善治”视域下的乡村治理——以祝温村为例

张 颖

(绍兴文理学院 党委宣传部,浙江 绍兴312000)



“善治”视域下的乡村治理
——以祝温村为例

张 颖

(绍兴文理学院 党委宣传部,浙江 绍兴312000)

乡村治理是国家治理体系的基础和重要组成部分。本文以绍兴市上虞区祝温村的村治实践为例，分析探讨了该村的“善治”乡村治理模式，提出了构建“以农村经济发展为土壤、以村民利益为出发点、以农村民主发育为依托”的“善治”乡村治理机制的建议。

善治；乡村治理；祝温村

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，中央全会层次的文件中首次出现“善治”。各地积极探索实践，34个城市、1159个村镇获评2015年全国文明城市(区)、文明村镇，30个案例获评人民网和国家行政学院政治学部联合主办的2015年全国创新社会治理典型案例，“善治”典型全面开花。2015全国文明村、绍兴市上虞区祝温村在村党总支书记杭兰英的带领下，开展了“多元合作型、透明型、现代化法治型、公共服务型”的“善治”乡村治理探索实践，形成了“以农村经济发展为土壤、以村民利益为出发点、以农村民主发育为依托”的“善治”乡村治理机制，将村庄打造成为享有“创业乐园、生态花园、文化公园、人和家园”美誉的新农村建设示范村，为更好地推进新农村建设、全面建成小康社会和实现“中国梦”提供了借鉴。

一、祝温村：新农村建设示范村

祝温H村地处省级中心镇——上虞区崧厦镇，是上虞总体规划确定的中心村，由原祝马、温泾、后桑三个村合并而成，区域面积1.7平方公里，下辖10个自然村，耕地面积1446亩，现有农户650户，总人口1825人。村党总支下辖3个党支部，现有党员90名，村“两委”班子5人。2014年村级集体收入28万元，村民人均收入25500元。祝温村原是一片滩涂，交通闭塞，发展缓慢，集体经济薄弱，班子软弱涣散，村庄管理无序。近年来，在村党总支书记杭兰英带领下，培育并形成“人和、心齐、风正、气顺”的村级精神，因地制宜把发展经济、改善生态作为重点，将村庄建成了生活宽裕、乡风文明、村容整洁的样板村，实现了从过去单纯引导农民致富的“能人治村”向全面治理的“贤人治村”模式的转变，零上访、零违建、零刑事案发率。

一是创业乐园。针对先天不足的村级经济和农业村的特点，祝温村从改善农业基础设施入手，调整产业结构，重视创业富民，鼓励能人外出发展，现有600多人在上海等地的建筑和经营领域创业、工作，年建筑业产值达20亿元。依托崧厦“中国伞城”优势，发展现代家庭工业，引导从事伞件来料加工，目前全村有200多名劳动力参与，由此人均年增收1.5万元。积极争取土地整理项目，开展粮田高产高效示范建设，建成标准化农田1100亩。实施农业基础设施建设，改革土地经营模式，加快推进土地流转，高标准建设了1100亩的粮食生产功能区。发展农业合作社，分别建立了水稻良种、猕猴桃、花卉、生态养猪等多个基地。村民祝海江本是上海一家建筑公司的管理人员，待遇丰厚，看到家乡巨大变化后回乡创业，创办祝温塑业有限公司，目前已步入正轨逐渐赢利。

二是生态花园。自2000年起已累计投入2130万元用于村庄建设,其中社会捐款400余万元、村民自筹400余万元，强化基础设施建设，积极发展农村产业，已基本实现了道路硬化、河道净化、村庄绿化、路灯亮化。深入推进“五水共治”和“三改一拆”工作，总投资900万元的农村生活污水治理工程已完工。共计硬化村庄道路65000平方米、油化道路12000平方米、河道砌石护岸4100米、旧房拆迁6320平方米、墙体改造5.2万平方米、绿化总长50000米、休闲绿地7800多平方米，极大地改善了村庄环境。

三是文化公园。祝温村加强公共文化场所建设，已建有创业文化陈列室、百米“人和乡风”乡贤美德文化长廊、图书室、信义林和村级公共服务中心、幼儿园、社区卫生服务站、居家养老服务站、残疾人康复活动室及文化礼堂等公共配套设施，打造村级特色文化园；开展“墙头开花”墙绘工程，把传统美德、文明新风绘制上墙。

四是人和家园。祝温村提炼“人和、心齐、风正、气顺”的祝温精神，村民自己作词作曲，制作村歌《祝愿温馨》，共同的价值观深入人心。利用墙绘文化和虞舜会堂、虞舜礼堂等教育平台，开展以鄙陋习、树新风为主要内容的乡风评议活动，连续五年开展了“和谐家庭、好婆婆、好媳妇、孝儿女、好少年”五个“十佳”乡风评议活动，评选各类农村本土先进典型200名。祝温村引导乡贤捐资成立58万元的村级关爱基金，专项用于社会公益救助和救济贫困学生。

由于乡村治理的显著成果，祝温村荣获了“全国文明村”、“全国民主法治示范村”、“省五好村党组织”、“省党风廉政建设示范村”、“省群众最满意的平安村”等多项国家、省市级荣誉。2013年10月，中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋来祝温村实地考察新农村建设情况，并在全国改善农村人居环境工作会议上给予了高度肯定。该村党总支书记杭兰英同志荣获全国优秀共产党员、全国三八红旗手、全国劳动模范和浙江省“百姓喜爱的好支书”等荣誉称号。

二、“多元合作型、透明型、现代化法治型、公共服务型”的“善治”乡村治理实施途径

从1980年广西宜州合寨村通过群众选举成立“村委会”，到1998年实施《中华人民共和国村民委员会组织》并于2010年修订，30多年来中国村民自治取得了重大进展，为建设和发展中国特色社会主义事业作出了重要贡献，村民自治也成为中国基层民主发展进步的主要标志。善治理论与实践在90年代蓬勃兴起，它“既是一种全新的政治分析框架，又是一种先进的现代统治模式”[1]。俞可平认为“善治”是“公共利益最大化的管理过程”，并提出了合法、透明、责任、法治、回应、有效、稳定、参与、廉洁、公正10个政府“善治”理念[2]。陈广胜认为，“善治”就治理主体而言，是“善者治理”；就治理目的而言，是“善意治理”；就治理方式而言，是“善于治理”；就治理结果而言，是“善态治理”[3]。结合祝温村的乡村治理探索实践，分析“善治”的理念、主体、方法、途径，得到一种基于“多元合作型、透明型、现代化法治型、公共服务型”的“善治”视域的乡村治理实施途径。

一是追求“善治”的责任性价值取向，强“共同意识”，构建多元合作的乡村治理机制，层层动员聚民力。首先，发挥班子引领作用的同时，树立有限责任政府理念，构建多元合作的乡村治理模式。祝温村深入推进“民情通”工作，健全完善村党员干部联网访户制度，每名村干部联系1-2个网格，每名党员联系网格内3-5户农户，村干部落实网格，一年走访网格内村民两次，做到联系服务群众全覆盖，及时了解民情民意民忧，并做好记录，解决群众困难。其次，发挥“贤人”表率作用，引导乡贤聚力反哺家乡，培育社会公共精神。发挥外出建筑企业家、能人多的优势，建立日常联系制度，组织开展“回家乡、看家乡、助家乡”等乡贤聚会活动，为祝温村发展出智出钱出力，目前全村累计募集社会资金400余万元；引导乡贤精英参与村级治理，在涉及生活污水治理工程等重大工程项目时征询其意见建议。再次，推动村民积极参与公共生活实践，汇聚乡村治理的现实合作力量。突出村庄治理村民主体地位，通过开展“门前三包”、成立治安巡防队、定期维护公共设施等活动，引导村民主动参与村庄建设，实现村民自我管理、自我监督。

二是追求“善治”的透明性价值取向，强“规矩意识”，构建透明运行的乡村治理机制，规范制度讲民主。首先，把村级组织规范化建设作为重点，建立健全并严格执行民主决策、民主管理、民主监督等各项制度，探索体现公序良俗的村规民约，推动乡村治理的制度化、可持续。祝温村“两委会”每年2次向村民代表大会汇报工作，接受民主评议，评议结果与干部待遇报酬等挂钩；成立村民监督理财小组，全过程“阳光监管”村里的财务活动和财务事项；制订《祝温村民主理财制度》《祝温村村务、财务公开制度》《村民自治章程》《村规民约》及环境卫生、土地征用、建房审批等一系列制度，“使村务活动有法可依、有章可循，为村干部依法、依章管理村务，村民有序参与村务管理奠定了基础”[4]。其次，拓宽载体和渠道，推动公共权力公开、透明运行，以真正实现知情、参与、监督。村民主要通过直接投票选举村委会成员，在村民会议上发表意见，村务公开、村委会定期报告工作、民主评议村干部等方式和途径，参与本村公共事务和公益事业的决策与管理，实现民主参与、民主监督；制定村民自治章程或村规民约等形式，实现“自己的事情自己办，自己的难题自己解决”。再次，建立健全公共决策民主集中制，在为村民提供参与机会的同时，更好地汇集民意民智。祝温村建立“阳光议事法”，完善“五议两公开”，对于村级重大事项，全部要提交村党员大会和村民代表大会集体讨论决定，经过充分讨论之后表决，严格执行少数服从多数的原则，必须有三分之二以上的应到会人员到会方能举行大会，表决以超过到会人数的五分之四赞成为通过，然后在村务公开栏公示，接受群众监督、进一步征询意见，无异议时方才上报执行，民主决策，充分发挥村民在涉及村民利益重大事项中的主导作用。

三是追求“善治”的法治价值取向，强“文明意识”，构建现代化法治机制,文化引领树新风。首先，优化农村法治环境，丰富普法载体，提高农村广大干部群众的法制观念，提高农村基层法治化管理水平。祝温村发挥村委会在群众中的影响力，将法制宣传与民情通工作结合；充分利用会议、横幅标语、电子屏幕、宣传栏和印发宣传资料、召开普法工作会议等多种形式，加大普法宣传力度；2011年专门建立“法制宣传图书角”，发挥农家书屋作用，2006年成立村级普法学校，专门安排法治教育课程，2013年，建设祝温村文化礼堂，将法制教育和“五水共治”、“三改一拆”、“一户多宅整治”等工作有机结合，和党员远程教育活动相结合，以快板、小品、戏曲等形式，开展丰富多样的宣传教育活动。其次，完善制度建设，使村务活动有法可依有章可循，保障规范管理。村务、财务公开制度，民主理财制度，环境卫生、土地征用、建房审批制度，村民自治章程和村规民约，成为祝温村村庄开展村务、村干部管理村务、村民参与管理的有效依据，多年来保持着零上访。再次，村级干部带头，强化自我约束、自我管理，建立健全村民自治章程、村规民约，完善各项村级事务管理制度。村干部本人及亲属不参与项目招投标、不参与集体资产发包，这些通过班子成员几十年的坚守已约定俗成，该村累计实施工程项目50多个，总投入资金2130万元，未发生一起违规行为。与此同时，重视法治和德治相的相辅相成，实现精神文明，提高群众幸福感，养成健康和谐的乡风民风。该村致力于形成共同追求，村民自己制作村歌《祝愿温馨》；营造文化氛围，加强公共文化场所建设；选树道德模范，并利用文化长廊加强典型宣传，让传统美德、文明新风潜移默化，倡导淳朴民风、文明村风。

四是追求“善治”的公共福利最大化价值取向，强“幸福意识”，构建公共服务机制，强化服务暖民心。从目标导向上，祝温村开展的“创业乐园、生态花园、文化公园、人和家园”“四园”建设，实现了富民、惠民、便民的价值追求。从过程建设上，祝温村把各种途径集聚的财力用于村庄建设上，花大力气环境惠民，抓好路改、水改等旧村“六改”工程，深入推进农村生活污水治理、环境卫生整治、绿色村庄建设，营造“水清路净村美”村庄环境。从工作理念上，花大力气服务便民，加强村级便民服务中心建设，落实村便民服务中心值班制度，落实便民代理服务、上门调解服务、信息咨询服务、经营指导服务等四大工作机制，为村民代办医疗、养老、户籍、水电通讯维修等各类事项全年1000余件。

三、构建“以农村经济发展为土壤、以村民利益为出发点、以农村民主发育为依托”的三位一体的“善治”乡村治理机制

一是以农村经济发展为土壤，以民为力抓建设。村级治理首先要认清村民在推进村庄建设的特殊地位，他们既是服务对象，更是参与者。因此，探索“善治”乡村治理，要合群众之力推进乡村建设，提振村庄经济；要从农村经济发展、农业产业结构转型等方面，大力培育农村发展的物质土壤。

二是以村民利益为出发点，以民为本抓服务。关注村民利益是“善治”能力的试金石，群众的满意度是检验乡村治理现代化的标尺。要围绕“切实保障和提升老百姓利益”中心，将经济发展反哺于群众，关注福利事业的社会化、合理化，以社会福利为突破口，强化公共服务，提高村民满意度；同时，完善福利管理，确保公平、公正、合理、统筹兼顾地为村民提供社会福利。

三是以农村民主发育为依托，以民为基抓治理。乡村治理现代化的关键在于共治，村民治理也促进了基层民主的发展。要按照“组织强服务、干部作表率、党员争先锋”原则，拓展班子带头、党员示范、群众参与的“村民治村”模式，构建多元合作的乡村治理模式；要依法促进和规范农村民间组织，培育发展乡贤理事会，引导社会力量参与乡村治理；要拓展村民自治，加强其公民意识教育和素质提升，发挥村民参与的能动性，引导全体村民不断增强共同体意识，积极参与公共事务建设，使之成为第一自治力量；要优化法治环境，提高干部法治化管理水平和群众法治观念；要形成用制度规范行为、靠制度办事、以制度管人的长效管理机制，通过契约管理乡村事务，传承和发展村规民约，最大限度地实现乡村治理的契约化和合同化，促进外生制度变量内化为理性自律，建立依法、规范、民主的乡村治理体制。

[1]刘敏.治理——善治与中国政治发展[J].前沿，2007(9).

[2]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002(1).

[3]陈广胜.走向善治——中国地方政府的模式创新[M].浙江大学出版社，2007.

[4]马永定 张伟光 戴大新.乡村治理现代化的样板——对绍兴市上虞区祝温村治村模式的调研[J].绍兴文理学院学报，2014(9).

(责任编辑 林东明)

An Innovative Research of Application of “Good Governance” in Rural Governance——A Case Study of Zhuwen Village

Zhang Ying

(Publicity Department of the Communist Party of China, Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000)

Rural governance is the basis and an integral part of country governance system. This paper, taking Zhuwen village in Shangyu district, Shaoxing city for example, brings forward the suggestion of “Good Governance” for rural governance, that is, to improve rural governance with rural economic development as its soil, villagers' interest as its starting point, and the nurturing of countryside democracy as its foundation.

“Good Governance”; rural governance; Zhuwen village

C912.82

A

1008-293X(2015)06-0111-04

10.16169/j.issn.1008-293x.s.2015.06.21

2015-10-08

绍兴市哲学社会科学研究“十二五”规划2015年度重点课题“‘善治’视域的乡村治理研究——以祝温村为例”(项目编号：125509)阶段性成果。

张颖(1984-)，女，河南南阳人，绍兴文理学院党委宣传部助理研究员，从事高校思想政治工作研究