黄河流域滩区移民迁安模式及对河南黄河滩区扶贫搬迁的启示

◎吴朋飞

（河南大学黄河文明与可持续发展研究中心，河南开封，475001）

黄河流域滩区移民迁安模式及对河南黄河滩区扶贫搬迁的启示

◎吴朋飞

（河南大学黄河文明与可持续发展研究中心，河南开封，475001）

在梳理以往黄河流域滩区移民迁安工作的基础上，剖析利用国家专项资金村庄外迁的“东明模式”和利用亚行贷款就地避洪的“东明、平阴、范县模式”的具体实施方式和成效，这些模式对河南黄河滩区扶贫搬迁启示作用明显。今后国家应尽快出台黄河滩区政策和补偿标准，河南省政府在扶贫搬迁中应以政府为主导，加强组织管理，移民迁安方式要因地制宜，试点先行。

黄河滩区；移民迁安；河南；“东明模式”；“东明、平阴、范县模式”

黄河是中华民族的母亲河，它以复杂、多灾、善变、难以治理著称于世。在中国共产党的领导下，黄河的开发与治理取得了巨大的成就，确保了六十多年来黄河的岁岁安澜。黄河最主要特点是水少、沙多，因而黄河兰州段、宁蒙段、晋陕小北干流段以及桃花峪以下豫鲁河段河宽槽浅，河漫滩发育宽阔，历来河道摆动明显。在这些河段的黄河大堤与河道之间，存在着大量的黄河行洪区和蓄洪区，生活着约200万群众。其中，黄河下游滩区面积最大，涉及豫鲁两省15个地（市），43个县（区），居住着181万人口，有375万亩耕地。目前，滩区经济发展水平相对低下，产业结构单一，民众生活环境较为恶劣，汛期面临洪水淹没的威胁。从长远看，解决滩区群众防洪安全，促进脱贫致富，实现治河和惠民有机结合，达到黄河滩区长治久安，其根本出路在于滩区群众外迁安置。

对于滩区群众如何外迁安置，这涉及民生问题，是一个国际性的难题。新中国成立以来黄河流域广大滩区为配合国家水库建设，或设置蓄滞洪区，或应对特大洪水等，都进行过规模不等的移民迁安，有成功的经验，也有失误的教训，认真总结和分析这些不同类型移民迁安中的经验、做法、成效及存在问题，可为今后黄河滩区扶贫搬迁提供借鉴。本文在梳理以往黄河流域滩区不同类型移民迁安史实的基础上，对移民迁安比较成功的“东明模式”和“东明、平阴和范县模式”进行具体做法和经验的分析，为河南省正在实施的“黄河滩区居民扶贫搬迁规划”，以及彻底解决滩区发展和群众脱贫致富问题过程中所面临的问题，提供经验参考和政策支持。

一、新中国成立以来黄河流域滩区移民迁安的概况

1949年新中国成立以后，黄河流域或兴建大型水库，或应对特大洪水灾害，曾进行过规模不等的移民。归纳而言，主要有三种类型。一是以兴修水库为主的库区移民。据研究，截止到1999年，在黄河干支流上已建和在建大中型水库分别是13座和171座，规模和影响比较大的有24座，移民100余万人。其中，移民10万人以上的有三门峡、东平湖、小浪底3座，1万～10万人的7座，1万人以下的9座，没有移民的5座。[1]三门峡水库移民高程线定为335米，相应水库面积为1030平方千米，库容为98.4亿立方米。库区淹没涉及陕西省的潼关、华阴、华县、朝邑和大荔5县，山西省的平陆、芮城和永济3县以及河南省的灵宝和陕县。其中，陕西省的淹没面积最大，约占全库区总淹没面积的80%。整个库区的移民工作从1956年春开始，1960年全面展开，至1965年底基本结束。截至1982年全库区实际共迁安移民403786人，其中陕西省285304人，河南省70859人，山西省47623人（不含陕西省迁去的2013人）。[2]东平湖水库始建于1958年，1960年进行了试蓄水运用。为了保证按时蓄水，清库时迁出移民27.83万人。由于生产未安置好、生活困难、水土不服等原因外迁移民陆续返库，到1986年已达到31.87万人。小浪底水库移民的规模和淹没影响相当宏大，涉及河南省的洛阳、济源、三门峡和山西省的运城共4个市，10个县(市、区)，39个乡镇，221个行政村，占地45.21万亩(其中耕地22.47万亩)，移民20.14万人(其中河南15.94万人，山西4.2万人)。一是应对黄河特大洪水灾害进行灾后的滩区移民迁安。建国后黄河滩区发生黄河洪水灾害最严重的是1958年、1976年、1982年、1996年、2003年等年份，期间曾进行过移民迁安工作。如：“96.8”洪水之后，从1996年到1999年年底，山东进行了一次大规模的黄河滩区移民搬迁工程，涉及山东境内沿黄9个市地七百六十多个村庄的42万人，共投资16亿元人民币，累计建成新村庄304个，使16万人迁出了滩区。[3]2003年秋汛后灾后重建时，河南兰考外迁1.23万人，山东东明外迁2.15万人。截至2003年年底，黄河下游滩区共外迁206个村庄12.73万人。一是解决黄河滩区群众的避洪和“扶贫开发”进行的移民搬迁。如：2003年开始实施的山东东明、平阴和河南范县、长垣利用亚行贷款黄河滩区安全建设项目的移民迁安；2013年陕西清涧县完成的黄河沿岸移民搬迁700户，2802人。

二、黄河滩区移民迁安的做法和模式

建国后，黄河在1958年、1976年、1982年和1996年发生了几次比较大的洪水，中下游滩区遭受洪涝灾害最严重。以黄河“96.8”洪水为例，河南省开封市受灾村庄50个，受灾人口14.93万人，淹没耕地26.45万亩，倒塌房屋3931间，直接经济损失35228.28万元；濮阳市黄河滩区庄稼全部被淹，447个村庄围困，300多个村庄进水，倒塌房屋11.3万间，造成危房20万间，死亡大牲畜五千多头，伤病死人口1.9万人，冲走和霉变粮食637.5万公斤，水毁桥涵洞建筑1867座，机井2196眼。山东黄河滩区受灾村庄570个，受淹人口35.86万人，淹没耕地6.76万亩，倒塌房屋9.21万间。黄河滩区在灾后重建或解决避洪方面都进行过不同程度和规模不等的移民迁安，根据移民安置的方式，可划分为利用国家专项资金村庄整体外迁滩外的“东明模式”和利用亚行贷款滩区内新筑大村台的“东明、平阴、范县模式”。

（一）“东明模式”

2003年10月初，黄河在河南兰考县出现生产堤溃口，洪水涌入山东东明南滩，滩区有135个村庄共9万多人被洪水围困，11月上旬洪水才退去。为使滩区群众彻底摆脱洪水困扰，国家决定投入专项投资，把滩区部分村庄迁建到滩外，部分村庄修筑大村台就地避洪。其中，利用国家专项资金将滩区村庄整体迁出滩外是黄河滩区移民迁安比较成功的例子，本文称之为“东明模式”。

项目实施情况：灾后，东明县委、县政府在广泛征求滩区群众意见的基础上，提出兴建移民迁建工程。根据国家批复的移民迁建实施方案，确定对该县焦园、长兴集两乡滩区内的19个自然村，4722户，21464人实施移民迁建安置。19个村庄全部被安置到大堤外500米远的6个新村居住，每户移民宅基地标准为0.45亩。6个新村安置点分别选在三春集镇、刘楼镇，按照平均每户1.7万元的标准补助（其中1.5万元用于补助灾民建房，0.2万元用于公用基础设施建设）。该移民迁建工程，国家安排（国债）专项资金8028万元，其中灾民建房补助7083万元，公用基础设施建设945万元；同时，山东省地方各级政府安排配套资金5429万元。在工程具体实施过程中，菏泽市采取非常举措，举全市之力，加快移民迁建工程进度，一是由牡丹区、曹县、定陶、单县、成武五县区对口支援5个新村建设。五县区除进驻援建队伍外，还从县财政拨出一百多万元用于支援新村建设。二是菏泽市市直有关部门对口支援，交通、供电、教育、民政、卫生、水利等部门分别负责新村的道路、供电设施、学校、供排水等公共设施建设。2004年11月30日，经过菏泽市万名干部群众的集中奋战，东明黄河滩区移民迁建的6个新村，5所小学全部竣工。[4]

成功的经验：

（1）政府主导，各级部门高度重视。东明黄河滩区移民迁建是国家重点工程，是新中国治黄史上一次大规模搬迁，受到了党和国家的极大关注。当时，胡锦涛总书记亲自到滩区视察灾情，温家宝总理、韩寓群省长先后对东明滩区移民迁建工作作出重要批示，副省长陈延明到菏泽市主持召开调度会，现场协调解决有关困难和问题。山东省政府组织联合调查组赴东明县进行专题调研，省发改委、省水利厅等有关部门积极支持移民迁建工作。菏泽市对移民迁建工作高度重视，选调得力干部组成督查组，建立战时指挥体系，进驻6个搬迁新村，督促、检查、指导移民迁建工作。

（2）资金和土地问题得到很好的解决。按照国家批复的移民迁建实施方案，搬迁沿黄河大堤重灾区的焦园、长兴集两乡的19个村，4722户，21464人，在大堤外设6个新村进行安置。具体实施过程成功解决了滩区移民搬迁过程中最为关键的两大难题：资金和土地。一是资金问题，国家安排国债专项资金8028万元，地方配套资金5429万元。二是土地问题，山东省政府从实际出发做出指示：这些村庄要搬迁到堤外，越堤种田。菏泽市、东明县按照省政府的意见，利用公用土地和大堤内外交换土地的办法，解决了村址。规划安排的新村距离旧黄河滩区村庄只有500多米远，便于滩区群众正常的发展生产，解决了群众耕作半径成本和安土重迁的思想。同时，菏泽市政府采取特殊政策，要求所属牡丹区、曹县、定陶、成武和单县5个县区包干帮扶建造新村，大大推进了工程的进展速度，这也充分体现了社会主义集中力量办大事的制度优越性。

（二）“东明、平阴、范县模式”

针对机械臂电子拾取装置运用模糊控制法进行工作控制仿真，通过分析仿真曲线图6可以看出，对系统运用模糊控制之后系统超调量为4%，相对而言非常小了，并且系统运行过程中在约2.3 s就已经调节就位，系统的调节时间大大减小，这就使得机械臂拾取系统既保证了工作的稳定性又提高了生产效率，说明模糊控制在此系统中的控制效果是比较理想的。系统控制性能的好坏，主要在于模糊控制器各参数的论域、模糊规则及模糊推理的合理性，只要参数的论域、模糊规则确定合理，系统的控制性能完全可以达到更好的效果。

从2003年开始，黄河下游滩区部分市县利用黄河洪水管理亚行贷款项目，对于耕地靠近黄河、搬迁后耕种不便的村庄，采取加筑村台的方法解决安全规避洪水问题。目前，山东东明、平阴和河南范县、长垣等县利用亚行“滩区安全建设”项目，修筑大村台集中安置滩区移民，是滩区群众安全规避洪水的成功例子，本文称之为“东明、平阴、范县模式”。

1998年长江、松花江(嫩江)大水之后，为贯彻落实中发[1998]15号文件关于“搞好灾后重建、整治江湖”的精神，国家计委与亚洲开发银行磋商，在2000年规划贷款3亿美元（国家统贷统还）用于“北部防洪项目”，其中1.5亿美元用于黄河中下游干堤修复和加固等，统称为黄河洪水管理亚行贷款项目。黄河洪水管理项目的建设范围是小浪底水库至黄河口。项目分洪水管理、防洪工程、滩区安全建设、管理工程。具体项目内容有7项[5]，其中第5项“滩区安全建设重点安排在济南以上河段频繁遭受洪水威胁的低滩区，初步确定为长垣、范县、兰考、东明、鄄城（长清）5个县45个村庄，工程建成后，可满足4.2万人就地避洪，同时安排部分撤退道路和桥梁”。2005年，应河南省政府要求，取消了兰考县滩区建设项目，该项目的实施，实际只在长垣、范县、东明、平阴等县开展，共安置3.8万人。[6]

项目实施情况：2003年利用亚行贷款项目“山东东明黄河滩区安全建设”正式启动。该项目涉及11个自然村，人口9795人，安全建设方案为就地就近安置，集中建设两个大村台，分别是长兴南村台，包括6个自然村，4288人，村台面积395亩；长兴北村台，包括5个自然村，5507人，村台面积506亩。该项目包含的两个村台及撤退道路等工程于2004年实施完成，包括前后翟庄在内的11个自然村全部迁往新村台。东明两村台是亚行贷款支持试点建设项目，设计高度可抵御13700流量的洪水。

2003年利用亚行贷款项目“河南范县黄河滩区安全建设”正式启动，该项目在范县陆集乡所在地东侧修筑的村台东西长639米，南北长857.5米，高6.42米，坡比1：3，面积1100多亩，和周围老台连成一体后面积有1500多亩，是迄今为止黄河滩区内全国面积最大、人口最多的一处村台。新村台总投资1.2亿元，工程主体投资7600万元，其他搬迁、基础设施建设等投资4400万元。新建村台规模大，防洪标准高，设计高度可抵御黄河花园口2.2万流量的洪水。项目于2004年开工建设，2006年完成建设任务。新村台解决了陆集乡9个村的8900余名村民的安全避洪，节约土地2500亩。2014年9月23日课题组在参加河南省人民政府发展研究中心组织的濮阳黄河滩区调研和座谈会过程中，实地调查得知新村台上有学校、医院等，基础设施较为完善，居民安居乐业，调研专家对此移民安置模式普遍比较满意。

2005年利用亚行贷款项目“山东平阴黄河滩区安全建设”正式启动，该工程主要解决平阴县沿黄4个乡镇，12个村，2535户，10340人的安全避洪问题。工程采用国家、地方、个人共同筹措的投资方式，项目建设中淤筑土方、附属工程、撤退道路及桥梁等投资由国家解决；占地和基础设施部分由地方政府配套资金解决；建房资金由个人自筹解决。项目资金由国家投资5400万元，地方配套资金共2300万元，群众自筹建房投资约2.0亿元。项目于2005年5月开工建设，村台土方工程及撤退道路于2006年12月竣工，其中淤筑村台7个，新村台台顶面积为66.05公顷。群众搬迁工作于2013年6月完成，累计搬迁滩区群众2195户8780人，占计划搬迁人口的85%，满足移民要求。[7]

成功的经验：

（2）政府主导、成功解决资金问题。东明亚行贷款滩区安全建设项目，由山东黄河河务局和当地政府共建。国家投入资金比例大，该项目村台土方及相应的交通建设完全由国家投入，地方各级政府、集体和个人只是负责群众住新房搬迁及相应的公用设施建设。再者，集中修筑大村台，便于规划中心村镇与新型城镇化建设相结合，有利于节约土地资源和解决资金问题。如平阴县滩建项目仅旧村复垦一项，即可增加土地1400多亩，结合土地指标置换政策，可置换资金近亿元，为群众搬迁和建房提供了强有力的资金支持。东阿镇把滩建项目涉及的5个村的新村集中在一个村台上，建成了一个中心村，为前阮二村、苏桥村、新老博士村统一兴建的二层别墅式住宅楼已成为平阴县新农村建设的典范。[8]

“东明、平阴、范县模式”总体上是比较成功的，但也存在一些问题，如河南省长垣县的5个村台、范县1个村台和山东省平阴县7个村台，虽然村台建好了，但占用了大量的耕地，同时也因移民没有国家补助而未在村台上建房。[9]另外，据周淑娟等调查：利用亚行贷款项目“东明黄河滩区安全建设”的一些问题，一是群众的态度：群众从心里支持国家要改善他们生存环境的想法；新村台台顶面积人均60m2（含公共设施）的标准，百姓均不能接受；在新村台盖一个两层的楼房目前需要7万元左右，当地群众承受不了。二是当地政府的意见：新村建设调地困难；对多年生活在滩区的百姓来说，黄河来水并不是那么可怕；建议滩区百姓享受滞洪区补偿政策；制定相关政策，逐步消化滩区内群众。[10]这些问题，应在今后黄河滩区安全建设中予以高度重视。

三、对河南黄河滩区移民迁安的启示

黄河滩区自然条件恶劣、生态环境差，但长期以来承担拦蓄洪水、削减洪峰，排泄洪水，沉沙和减缓主槽淤积的作用。[11]目前，仍存在的主要问题有：滩区经常遭受洪水侵袭，经济发展落后；滩区政策不适合当前经济社会的发展，经济发展落后；“二级悬河”形势严峻，河势尚未有效控制；人水共处局面不会改变；没有补偿政策，使得人水争地问题越来越严重等。[12]党和国家始终高度重视滩区发展和群众脱贫致富问题，国务院批复的《黄河流域综合规划》、《中原经济区规划》中明确提出推进滩区扶贫搬迁，财政部、国家发展和改革委员会、水利部联合印发的《黄河下游滩区运用财政补偿资金管理办法》于2013年1月1日起施行，为黄河滩区提供了很多政策支持。目前，黄河滩区居民扶贫搬迁已列入2014年河南省政府工作报告，提出具备条件的黄河滩区群众尽快实施扶贫搬迁。[13]

（一）尽快出台符合黄河流域的滩区政策和补偿标准

2000年，国务院颁布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称《办法》），明确对蓄滞洪区运用后的淹没损失进行补偿。在国家公布的蓄洪滞洪区名录中有淮河的黄墩湖、南润段等18个河道行洪区。2003年淮河发生大水，黄墩湖等蓄滞洪区实施分洪，洪水过后，国家按照该《办法》进行了补偿。黄河下游滩区既是行洪区，又是滞洪和沉沙区，其性质、作用和淮河流域有些蓄滞洪区、行洪区完全相同，且在处理泥沙方面更具有特殊的功能。虽然目前尚未被列入蓄洪滞洪区名录，但是该《办法》的出台和实施，为黄河滩区享受蓄滞洪区受灾补偿政策提供了依据。因此，对黄河下游滩区实行补偿政策是非常必要的，国家应尽快“根据国家蓄滞洪区管理的相关规定和条例，以及洪水淹没风险和滩区功能分区方案，制定出符合滩区情况的黄河下游滩区蓄滞洪淹没损失补偿政策与实施方案，做到因滩制宜，区别对待。”[14]

（二）政府主导，加强组织管理

以往移民迁安成功的“东明模式”，就是由政府主导利用国家专项资金科学规划实施的，缜密合理的组织管理所发挥的作用，应高度重视。尽管“东明模式”属于灾后的特事特办，很成功，也很难复制，但成功的工作组织模式对今后滩区创造条件进行村庄外迁有一定的借鉴意义。村庄外迁方式是通过居住迁移，将黄河滩区内村庄迁至黄河大堤的背河侧，变滩区居住为滩外居住，这种方式能够彻底解决滩区群众的安全问题。“东明模式”就是很好的样本，使部分群众率先得到一个安全的居住环境。另外，黄河下游滩区利用黄河洪水管理亚行贷款项目的“东明、平阴、范县模式”，之所以取得比较好的效果，同样与黄委会和当地各级政府的大力支持是分不开的。

（三）移民迁安方式要因地制宜

1.因地制宜，科学规划。滩区移民迁安要因地制宜，科学规划，切勿一刀切。在全面摸清河南黄河滩区社会经济状况和村庄空间分布的基础上，按照黄河洪水4000m3/s、6000m3/s、8000m3/s的流量进行模拟测算，确定具备搬迁的村庄类型，分清轻重缓急，分步实施。秦明周等利用遥感影像、水文站点观测资料，按照黄河下游二维水沙数学模型，采用2004年汛后河道大断面资料，计算生成不同流量级大洪水在开封黄河滩区的可能淹没范围图（淹没区边界），认为为保护下游滩区群众生命财产安全，6000m3/s洪水行水线下的村庄近期最好整体迁出至大堤之外。[15]此工作可推广应用于河南黄河滩区需要整体村庄外迁的评估。

2.村庄迁出滩外和修筑大村台有机结合。村庄整体迁出滩外，所需资金大，而且会涉及滩区居民的搬迁心理和生产半径。“东明模式”属于黄河洪灾后的国家专项资金建设工程，特事特办，很难复制。村庄迁出滩外的适用对象：大堤两侧均有居民和土地的“骑堤村”（按距大堤1公里以内控制）；房屋或土地被黄河冲毁的“落河村”，可搬迁到背河。河南省黄河滩区采取村庄迁出滩外安置方式的成功与否，取决于国家和政府资金的投资能力。2014年12月25日，河南省政府在得到《国家发展改革委关于河南省黄河滩区居民迁建试点工作的复函》的情况下，也仅限于先行选择范县、封丘、兰考3个县4个乡镇中受洪水威胁较大、能整村外迁安置的14个村庄，开展迁建试点工作。[16]

河南黄河滩区居民扶贫搬迁的主要工作应放在加快滩区安全建设上，这就需要增加避洪设施标准，提高抵御黄河洪水的能力，连村成片集中修筑大村台，是比较可行的办法，“东明、范县、平阴”模式可资借鉴。地方政府应加大工作力度，积极争取，按照目前实施比较成熟的“东明、平阴、范县”亚行项目建设模式，加快滩区安全建设步伐。

[1]左平,杨建设.黄河水库移民工作的回顾与展望[EB/OL].http://www.abd.cn/papers/allto/20051110/ paper769.shtml.

[2]黄河三门峡水利枢纽志编纂委员会.黄河三门峡水利枢纽志[M].中国大百科全书出版社，1993:169-174.

[3]董振国.山东东明县黄河受灾滩区开始移民搬迁[EB/OL].http://www.sd.xinhuanet.com/news/ 2004-03/12/content_1765178.htm.

[4]张春利.告别水患享安宁——东明黄河滩区移民迁建工程纪实[N].黄河报，2008-05-15(01).

[5]刘新芳等.亚洲开发银行贷款黄河洪水管理项目移民实施管理中的若干问题[J].水利经济.2002(5)：38-41.

[6]张俊峰.亚行贷款黄河防洪项目管理与创新[J].人民黄河，2008，30（11）：6-7+9.

[7]王科新.长平黄河滩区安全工程与新农村建设研究[C].中国水利学会2013年学术年会论文集，2013:13-16.

[8]马峰.平阴县黄河滩区滩建项目实现跨越式发展[N].中华建筑报，2011-07-29(06).

[9]左萍等.黄河下游滩区居民外迁可行性分析[J].人民黄河，2011，33（10）：11-13.

[10]周淑娟,牟芳.东明黄河滩区安全建设情况调查简析[J].科技信息，2011(21)：288+313.

[11]郝金之.黄河山东段滩区享受蓄滞洪区补偿政策浅析[J].人民黄河，2007，29（2）：17-18.

[12]王英.黄河下游滩区存在问题分析[J].中国水利，2006(18)：3-5.

[13]祖士保.黄河滩区居民扶贫搬迁列入河南省政府工作报告[N].黄河报，2014-01-21(01).

[14]中国科学院学部.关于黄河下游滩区安全和发展的对策与建议[J].中国科学院院刊，2008，23（2）：153-155+167.

[15]秦明周等.开封市黄河滩区土地资源规避洪水风险的安全利用[J].地理研究，2010，29（9）：1584-1593.

[16]朱殿勇.河南省黄河滩区居民迁建试点工作动员大会召开[N].河南报，2014-12-26(01).

（责任编辑 卞建宁）

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1671-9123（2015）01-0125-06

2015-01-22

河南省政府决策研究招标课题（2014362）

吴朋飞（1979-）,男,江苏如皋人,河南大学黄河文明与可持续发展研究中心副研究员,地理学博士后,主要从事中国历史地理学、黄河历史环境变迁研究。