清代前期地方行政区划变迁浅议——以陕西省为例

◎陈娇

（陕西师范大学历史文化学院，西安710119）

清代前期地方行政区划变迁浅议
——以陕西省为例

◎陈娇

（陕西师范大学历史文化学院，西安710119）

清代初期，陕西省行政区划的变化相当频繁，清政府为加强管理，对统县政区和县级政区做出诸多调整，诸如散州升为直隶州，直隶州升为府，州县的改属与析置，卫所转变为府以及散厅的创立等。而一系列的变化是由诸多原因造成的：一是地处偏远，辖区广阔，为了加强管理而做出的调整；二是由于地理位置十分重要，乃是为加强军事控制而做出调整。同时，各级行政建制的变迁又反映出一定的特征。

清代前期；陕西省；行政区划；变迁；原因；特征

清朝建国伊始，行政区划基本沿袭明代，但在其基础上进行诸多调整与变革。至清中叶,行政区划体制基本趋于完善和稳定。清前期针对行政区划建制进行改革是从康熙年间开始的，雍正时得到推进，乾隆中叶基本稳定。其时，陕西正处于政区大幅改制之中,具有一定的典型意义。所以，研究清代前期陕西行政区划的变迁有益于窥视清代政区改革的全貌。同时，清代在行政区划领域的一些创举，如厅的设立，对当今行政区划改革亦有借鉴之处。

一、清代前期陕西省境内府、州、县、厅建制变迁

从清朝入关至乾隆末年的历史时期（公元1664年～公元1795年），清统治者对地方行政区划的调整相当频繁，陕西各层级区划的变动更甚。许多史书记载的清代陕西省内统县政区为七府五直隶州（西安府、同州府、凤翔府、汉中府、兴安府、延安府、榆林府、乾州直隶州、商州直隶州、邠州直隶州、鄜州直隶州、绥德直隶州）[1]的格局，实际上直至乾隆四十七年（公元1782年）才成为定制。此前，陕西省内各级行政区划屡有变更，新增、废置、层级升降屡见不鲜。

相对于明朝而言，清朝疆域异常广阔。疆域的扩大必然引起旧的地方政区管理的不便，因此对各层级行政区划的调整就应运而生。为便于管理，清政府将区域面积较大的省级政区一分为二，如分江南为江苏、安徽两省，分陕西为陕西、甘肃两省。康熙二年（公元1663年），清政府将陕西地区分为左、右布政使司，左布政使司驻西安府，领西安、延安、凤翔、汉中四府，兴安一直隶州。右布政使司驻巩昌府，领临洮、平凉、巩昌、庆阳四府及河西、宁夏各卫所。[2]康熙六年（公元1667年），陕西布政使司仍驻西安府城，甘肃布政使司驻巩昌府城，甘肃省正式从陕西分出，单独立省。

自康熙六年陕、甘分省以后，陕西布政使司领四府一直隶州，终康熙一朝未有变动。雍正八年年（公元1730年），榆林卫被改为榆林府。陕西布政使司领五府十直隶州。雍正十三年（公元1735年），升同州直隶州为同州府，降华州直隶州、耀州直隶州为散州。陕西布政使司领六府七直隶州。乾隆元年（公元1736年），将葭州直隶州降为散州，陕西布政使司领六府六直隶州。乾隆四十七年（公元1782年），兴安直隶州升为兴安府。陕西布政使司领七府五直隶州。自此迄清末，陕西统县政区延续七府五直隶州的格局。

除统县政区频繁变动外，县级政区亦不例外，各县析置、改属、升降，在众多变迁中，厅的设置是清朝开创性的政策。至乾隆末年，陕西省境内共辖五厅：西安府之五郎厅、孝义厅，同州府之潼关厅，汉中府之留壩厅，兴安府之汉阴厅。

二、影响府州县建制变动的若干原因

地方行政区划制度作为中央政府统治地方的手段，牵一发而动全身，任何一部分的变动，必然会引起一系列相应的变化，对国家的统治秩序产生影响。行政区划的废置分合是由政治、经济、文化多方面因素共同决定的。陕西地区自清朝入关至乾隆末年，行政区划的变化主要有以下几方面：统县政区，散州→直隶州，散州→直隶州→府，散州→直隶州→散州，卫所→府。县级政区，厅的设置，各县的析置与隶属关系的变动。

（一）统县政区变动的原因

清朝前期，陕西省统县政区变动包括两方面：各直隶州的升降和榆林府的增置。各行政建制变化原因各异，以下就其原因进行分析。

1.直隶州变化的原因

统县政区的变化主要是围绕直隶州的设置或废除展开的。清前期，直隶州的变化主要是在雍正年间（公元1723年～公元1735年），据统计，雍正年间，直隶州的数量达70个，仅陕西，就达9个之多。而直隶州基本都是从散州升置而来，这一现象在《清实录》中记载比较详细，雍正三年（公元1725年）九月乙未，“户部议复，陕西巡抚图理琛疏言，陕西西安、延安两府管理州县，地广事繁，请将商州、同州、华州、乾州、邠州、耀州、鄜州、葭州、绥德州俱改为直隶州。其西安府属之镇安、洛南、山阳、商南四县分隶商州，朝邑、郃阳、澄城、韩城四县分隶同州，华阴、蒲城二县分隶华州，武功、永寿二县分隶乾州，三水、淳化、长武三县分隶邠州，同官、白水二县分隶耀州。延安府属之洛川、中部、宜君三县分隶鄜州，吴堡、神木、府谷三县分隶葭州，米脂、清涧二县分隶绥德州，应如所请，从之”。[3]由此可见，雍正年间，清朝在陕西设立直隶州是因“地广事繁”。其实，从其他省散州升为直隶州的记载亦可知，此原因是可信的。例如：雍正二年（公元1724年）闰四月，“户部等衙门议复，山西巡抚诺岷疏言，晋省太原、平阳二府,地方辽远,请改设直隶州分辖，将平阳府属之临晋、荣河、万泉、猗氏四县，分隶蒲州。安邑、夏县、平陆、芮城、垣曲五县，分隶解州……照知府例议处。应如所请，从之”。[3]同年八月,“户部等衙门议复，河南巡抚石文焯疏言，豫省开封府，辖四州三十县，河南府辖一州十三县,汝宁府辖二州十二县,地方辽阔，请改设直隶州……直隶州稽查各县钱粮案件,俱照知府之例处分……应如所请，从之”。[3]

从上述几例可以看出，直隶州的设立原因基本都是由于“地广事繁”，“地方辽阔”，“幅员即广，管辖特难”。因此可以得出结论，统县政区的变动主要是由于辖区面积过于庞大，以致管理不便，中央政府为解决该问题而设置直隶州。

2.由军管型的卫改为府的变化原因

顺治三年（公元1646年）十月,“兵部奏言：指挥、千百户名色既已尽裁,而卫所必不可裁，应每卫设掌印官一员,兼理屯事改为卫守备，千户改为卫千总,每所设一员。俱由部推。百户改为卫百总，每所设一员。由督抚选委”。[3]其官员的任免不是兵部管理，而改为督抚，这说明卫所官员已成为地方官的一种，榆林卫具有了行政单位的性质。至雍正二年（公元1724年），陕西巡抚范时捷奏请，“裁陕西潼关、榆林、靖边等卫所守备、千总及教职等缺”[3]，年羹尧奏请在榆林地方设同知、县丞、巡检司进行管理，[3]雍正八年（公元1730年），宁远大将军岳钟琪奏请，设立边方郡县，岳称“现今夷汉杂居，必须大员弹压，请于榆林地方设知府一员,照磨一员，即将榆林州同，靖边经历，定边县丞各改为知县，怀远堡亦改设知县”。[3]军事性质的卫所自此完全转为地方行政单位。榆林地区管理性质的改变主要是由于其地位的变化决定的。到了清代，榆林地区的防御形势发生很大变化。明代北边以长城为界，榆林作为边镇，具有极其重要的军事战略地位，但随着清朝疆域的扩大，榆林由边境变为内地，其军事地位随着下降，但在其地，仍有一定的人口、屯田、水利、商业经济等因素，这成为其由军事管理性质的卫所转化为正规行政机构的基础。另一方面，由于榆林卫辖区过大，附近并无府、州、县可以归并，所以直接改为府。

（二）县级政区变化的原因

县级政区的变化主要是厅的设置。厅在清代是一种独特而且广泛存在的地方行政单位，在清代全国州县中占据重要的地位。清政府为何创设此种地方建制，其原因有待进一步探究。

《留壩厅志》记载：“留壩当褒斜之交，蜀汉驿路，境阻而民杂，今之所谓冲难繁，古之所谓赤紧也。乾隆中以巡检不足以资弹压，始移凤岭通判来驻，于兹又改通判为同知，照边俸之例定为题调。”[4]又《清高宗实录》载，“复陕甘总督尹继善等疏称，汉中府属凤县为赴汉入川冲衢，绵长三百余里，须设员弹压，请移汉中府通判驻该县适中之大留壩，兼管留壩并附近之松林、武关三驿，裁留壩驿丞。”[3]

《续潼关厅志》曰“潼关南薄山，北阻河，中通一径，车不得方轨，马不得成列，一夫当关，亿万之众不可逾也”，[5]潼关乃三秦门户，历来为兵家必争之地，其战略地位至关重要。

《汉阴厅志》载：“兹查安康现管地方东西长三百八十里，南北广七百里，幅员辽阔，跬步皆山，烟户散处，讼狱繁多，从前一州一县分管尚称繁剧，今统归安康一县管理四乡，相距窎远，踏勘山场，相验死伤等事，往返动需旬日……请照五郎通判之例添设巡检兼司狱一员，以资任事。”[6]

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《孝义厅志》载：“孝义自古非县邑，自乾隆教匪乱时，以咸宁南境辽阔，抚治极难，同镇安、蓝田割地置之。”[7]“乾隆四十七年，陕西巡抚毕沅奏请自咸宁太乙谷，南由药王堂进至旧县关再南至兴安北境计七百里为扼要地，应添驻西安府分防同知一员”。[7]

总结陕西诸厅设置之原因,可以得出以下结论：第一，处于交通要道，即内地战略要地，军事战略地位相当重要，是为了军事控制而设置；第二，地处偏远，辖区广阔，事务繁杂，以致治理不便，是为了提高行政管理实效而设置。

三、地方行政区划变迁所反映的特征

陕西省行政区划在清代前期发生诸多变化。除继承前代政区建置之外，又有所创新。这些变化使得清代地方行政区划更趋于完善。通过分析，基本复原了当时陕西省内各级行政区划的变迁过程以及主要的原因。同时，可以得出以下认识：

（一）行政区划的调整范围相当广泛并且具有一定的阶段性特征

首先，康熙六年，清政府分陕西省为陕、甘两省，使得陕西省管理范围更合理，避免了因幅员辽阔导致的管理不便所带来的问题。自陕、甘分省以后，全国高级政区基本稳定，“十八省”的格局延续至清末。其次，清代前期，陕西省行政区划在高级政区之下的调整与改革包括府属之散州升直隶州（商州、乾州、邠州、鄜州、绥德州），直隶州降为散州（华州、耀州），直隶州升府（同州、兴安州）。也包括县的改属（改耀州之白水入同州府，改延安府之神木、府谷入榆林府，改葭州之吴堡入绥德直隶州，改榆林府之定边、靖边入延安府）和析置（安康县、榆林县、怀远县、定边县、靖边县）。还包括散厅的设置（西安府之五郎厅、孝义厅，同州府之潼关厅，汉中府之留壩厅，兴安府之汉阴厅）。最后，在清代前期，陕西省行政区划的改革中有一个特殊的现象，即榆林卫转变为榆林府，这是在继承明代卫所制度的前提下又根据实际情况作出的调整。

从各级政区建制的调整时间来看，直隶州的设置都在雍正三年（公元1725年），而在雍正十三年（公元1735年）又有一次大的调整，直隶州或降为散州，或升为府（除兴安府）。而散厅的设置基本都集中在乾隆年间。可以得出结论，在雍正年间，对于陕西行政区划的调整与改革基本完成。乾隆年间的调整只是依据地方形势的局部调整。

（二）各级行政区划变动的原因具有多样性

清前期，陕西省行政区划变动的原因有以下几种：首先，由于府、县幅员范围过大，管理不便而做出的调整。清初，陕西各府辖区范围过大而“地广事繁”，于是，雍正年间通过升府属散州为直隶州，后又升直隶州为府的手段解决辖区面积过大以致管理不便的问题。其次，地理位置的重要性是政区调整的一个关键因素。留壩厅、潼关厅等都是因为其处于重要的军事要冲。此类政区的变迁主要是便于军事控制。最后，由于原有的管理不再适应社会的发展而做出的调整，如榆林卫转变为榆林府，主要在于军事管理的形式不再适应新时代该地的发展。

四、结论

总体来说，清代前期所做的政区建置调整是比较合理的，清政府不仅提高了行政效率，同时加强了对地方的控制。直至今天，其诸多措施和建置的经验得失仍值得借鉴。以上只是挂一漏万的简单论述，不能概括全部。

[1]赵尔巽.清史稿[M].北京：中华书局，1977.

[2]李楷.康熙陕西通志[O].康熙六年(1677)刻本.

[3]中华书局影印.清实录[M].北京：中华书局,1985.

[4]贺仲瑊.道光留壩厅志[O].道光二十二年(1842)刻本.

[5]向淮，王森文.嘉庆续潼关厅志[O].嘉庆二十二年(1817)刻本.

[6]钱鹤年，董诏.嘉庆汉阴厅志[O].嘉庆二十三年(1818）刻本.

[7]常毓坤，李开甲.光绪孝义厅志[O].光绪九年(1883）刻本.

（责任编辑 倪玲玲）

K928.2

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1671-9123（2015）01-0109-04

2015-02-11

陈娇（1989-），女，陕西西安人，陕西师范大学历史文化学院硕士研究生。