用法治思维和法治方式谋划水利稽察工作

刘湘宁

(水利部建设管理与质量安全中心， 北京　100038)

用法治思维和法治方式谋划水利稽察工作

刘湘宁

(水利部建设管理与质量安全中心， 北京100038)

【摘要】运用“法治思维和法治方式”开展水利稽察工作，是依法治水管水兴水迫切需要解决的重要课题之一。本文在论述水利稽察工作视角下的法治思维和法治方式的涵义和当前水利稽察工作面临的法治困境的基础上，探讨了用法治思维和法治方式谋划水利稽察工作的方法。

【关键词】治水管水； 水利稽察； 法治思维； 法治方式

党的十八大明确提出“法治是治国理政的基本方式”，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。党的十八届四中全会决定全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系和法治国家。习近平总书记强调指出： “国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”

法治思维和法治方式是基于中国当前法治建设特定阶段的特定要求提出来的，具有明确的针对性和现实性，对于推进依法治国、将一切组织的运行纳入法治轨道具有重大现实意义。水利稽察工作是依法治水管水兴水的重要组成部分，既是依法治水管水兴水的需要，也是依法治水管水兴水的重要手段和工具。陈雷部长在《认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，奋力开创依法治水管水兴水新局面》讲话中强调： “要密切联系水利工作实际、本单位工作实际以及个人思想实际，切实把全会精神转化为做好水利工作的自觉行动，转化为推动依法治水管水兴水的强大动力”，“要严格履行水行政执法职责，依法强化水资源管理，依法加强河湖空间用途管制，依法规范水利建设市场，依法组织防汛抗旱减灾，依法惩处各类水事违法行为”，并要求全体水利干部职工切实提高运用法治思维和法治方式开展治水管水兴水工作、解决水事问题的能力。从水利稽察工作视角来看： 法治思维就是水利稽察工作的核心思维，法治方式就是水利稽察工作的基本方式。如何运用“法治思维和法治方式”开展水利稽察工作，是当前依法开展水利稽察工作迫切需要研究的重要课题。

1从水利稽察工作视角理解“法治思维法治方式”的概念

法治思维就是将法治的各项要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式。法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治思维与法治方式是内在和外在的关系，法治方式是法治思维实际作用于行为的外在表现，法治思维影响和决定着法治方式。从水利稽察工作的视角来看，“法治思维”是一种水利稽察工作的理念，法治方式是水利稽察工作的过程。即： 水利稽察工作理念影响和决定着水利稽察工作过程，水利稽察工作过程是水利稽察工作理念的外在表现。

a.将法治思维作为水利稽察工作的价值取向。“法治思维”是针对“人治思维”和“行政思维”提出的，是建立在社会主义法治理念基础上的，是与依法治国和依法行政有着密切联系的概念。法治思维是要按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果。水利工程是涉及国计民生和千秋万代的重要基础设施，直接关乎国民经济持续稳定健康发展和老百姓的切身利益。开展水利稽察工作的价值取向是依法维护水利建筑市场秩序，确保水利工程建设质量、效益和安全，维护国家利益和保护人民群众的根本利益。依法开展水利稽察工作就是要在法规授权的范围内，运用合法合规的手段，捍卫法规的尊严，体现法治思维的基本理念。

b.将法治思维体现在水利稽察工作具体决策中。法治思维是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。当面临多种问题的解决方式、手段时，应当以能够准确判断处理方式是否符合法律规定和法治精神为标准。水利稽察工作也应该以法治思维作为决策方式，将其作为治水管水兴水的重要组成部分，是水利工程建设监督管理系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的重要手段。因此，水利稽察工作开展以来，始终坚持“监督、检查与帮助、指导相结合”的总体要求，在新的历史时期，必须始终站在水利建设事业的高度谋划水利稽察工作，着眼依法治水管水兴水的目标部署水利稽察工作，围绕依法开展水利工程建设来实施水利稽察工作。

c.将法治方式贯穿于水利稽察工作全过程。法治方式是一种受法规观念和操作方法所影响的认识社会现象、社会事物乃至具体问题的方法论。水利稽察工作的法治方式，要求水利稽察工作者在法治理念的基础上，运用法律法规、规范标准、法规精神和法规逻辑，对发现或所要处理的水利工程建设管理中存在的问题进行分析、综合、判断、推理，并形成报告、结论、决定的思想认识活动与过程。

2当前水利稽察工作面临的法治困境

a.法规制度不适应新形势下水利建设监督管理的需要。1998年大水以后，为适应大规模水利工程建设监督管理需要，水利部于1999年12月颁布了《水利基本建设项目稽察暂行办法》(水利部令第11号)。15年来，水利稽察工作坚持“监督、检查与指导、帮助并重”的总体要求，围绕水利中心工作对水利工程建设的前期设计、计划下达与执行、建设管理、资金使用、质量与安全开展全方位的监督检查，有效保障了大规模水利建设的顺利实施，有力保证了水利建设“工程安全、资金安全、干部安全和生产安全”。但是，随着水利改革发展的深入推进，水利事业进入跨越式发展新阶段，大规模水利建设面临的新任务和新挑战，对水利稽察工作提出了新的要求： ⓐ《暂行办法》已不适应水利改革发展新形势下大规模水利建设工作的要求，需要将原来以大中型水利建设项目为主的稽察范围向以小型工程为主的民生水利工程拓展，进一步扩大水利稽察工作覆盖范围；ⓑ为贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神，保障大规模水利建设顺利进行，推动水利又好又快发展，2011年水利部印发了《关于加强地方水利稽察工作的通知》，对地方水利稽察工作和流域机构配合水利部开展稽察工作提出了明确要求，水利稽察工作的主体已拓展到流域机构和省级水行政主管部门；ⓒ党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及水利部印发实施的《水利部关于推进深化水利改革的指导意见》明确提出，加快政府职能转变，推进水利改革发展，必须处理好中央和地方的关系，合理划分涉及水利的中央事权和地方事权，充分发挥中央、地方两个积极性，努力实现水行政管理整体效能最大化。为此，水利稽察工作要科学划分中央和地方水利建设管理事权，履行好水利建设监督管理中央和地方的两个主体责任；ⓓ《暂行办法》规定由稽察特派员负责督促有关整改意见的落实，但现行绝大多数稽察特派员为稽察工作机构聘用的退休干部，督促整改落实力度有限；加之处理处罚措施不够，导致一些问题屡查屡犯，影响了水利稽察绩效的发挥。

b.水利工程建设的参与者和管理者法治思维有待提高。良好的法治环境是用法治思维和法治方式加强水利工程建设监督管理的根本保障。目前，依法治国虽已成为社会共识，但有法不依、执法不严、违法不究现象依然普遍存在，部分水利工程建设项目法人、设计单位、监理单位和施工单位自觉守法、护法的意识不强；一些水行政主管部门和相关行业主管部门责任人缺乏法治思维，在行为方式上存在着重长官意志而轻法治规范、重上级指示而轻法治原则、重行政效率而轻法治程序等现象，普遍存在只关心数量、不关心质量，只关心工程进度、不关心工程效益和安全等问题。这些现象和问题一日得不到解决，法治环境就一日不能改善，有效预防和制止水利建设违法违规行为的良好外部环境就难以形成。

c.监督制约力度不够。有效的权力运行制约监督机制是用法治思维和法治方式开展水利建设监督管理的重要前提。当前，随着各类监督检查和水利稽察基本职能的归位，水利建设监督力度不断加大，从源头上强化对水利工程建设进行监督管理的成效较为明显。但是，如何把握各级水行政主管部门权力运行的规律性，有效破解同级监督难的问题，依然缺乏核心制度设计和管理措施。各级水利稽察机构如何正确行使监督权以避免越位和错位，尚未有明确的制度规定。这对于发挥水利稽察监督的作用，逐步形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行管理机制非常不利。

d.水利稽察人员的法治素养有待提高。打造一支法治素养一流、专业能力精湛的水利稽察队伍是用法治思维和法治方式开展水利稽察工作的重要支撑。不可否认，当前水利稽察队伍中合格的专业人才相对缺乏，特别是具有专业理论知识、又有丰富实践经验、并且熟练掌握法律法规的稽察人员比例较低，有相当一部分水利稽察人员欠缺基本的规则意识和程序意识，工作中普遍存在着重实体轻程序、重结果轻时效、重结论轻证据、重口供轻物证等问题，同时还存在以主观意志决定对问题的查处与否，对水利工程建设中相关问题进行“选择性查处”等现象。在依法治国的大背景下，不下大力气提高对水利稽察队伍的法治素养，必然影响水利稽察工作持续有效地发挥监督管理作用。

3用法治思维和法治方式谋划水利稽察工作

a.尽快完善水利稽察工作法规制度体系。制度问题带有根本性、全局性、稳定性，要通过废、改、立，不断完善水利稽察工作法规制度体系。从2009年提出修改完善《水利稽察暂行办法》到现在，已经历了5年时间的修改酝酿。当前，应借助贯彻落实十八届四中全会精神的东风，尽早着手、科学论证、开门立法、广聚民意，加快制定符合新时期新要求的水利稽察办法。要做到预防与惩治、治标与治本、监督与查处、实体与程序、运作规则与一般程序并重；明确水利稽察覆盖范围和各级水利稽察主体的事权与责任；要对现行的管理办法进行清理，改进水利稽察工作程序及方式方法，完善稽察人员管理办法和责任追究制度等。

b.大力培养水利建设行为的法治思维。人的因素是最重要、最具变化性的因素，只有大部分水利建设的参与者具备了法治思维，水利建设法律制度才能落到实处。因此，水利稽察工作要将法治思维寓于水利建设监督管理的全过程，要在开展水利稽察工作的同时，加强法治文化宣传和教育，在全水利建设行业涵养制度为要、法律至上的法治精神，努力提升法治理念，使水利建设参与者和管理者想问题、作决策、办事情都能体现法治精神，让“合不合法、合不合程序”成为一种惯性思维。要以发现的问题为导向，结合实际问题向被稽察单位和相关人员宣传法律、法规和规程、规范、标准，通过以点促面、点面结合、举一反三引导水利建设工作者做到一切立身行事都以法律为准绳，自觉忠于法律、遵守法律，增强执法、守法自觉性。要旗帜鲜明地反对水利建设违法违纪现象，切实解决水利工程建设中存在的重大质量安全隐患，保障国家利益和老百姓利益不受侵害，使各级水利干部职工和工程参建主体在水利建设工作中真正敬畏法律、敬畏民意、敬畏岗位。

c.用法治思维统领水利稽察工作。木受绳则直，金就砺则利。法律制度的生命力在于执行，要通过不断深化水利稽察工作体制机制创新，强化水利稽察工作的监督责任和监督的相对独立性、权威性，确保水利建设法律、法规和规程、规范、标准执行到位，特别是强制性标准刚性运行。ⓐ要在加大对具体水利项目稽察力度的同时，加强对各级水行政主管部门实施水利建设管理行为的制约和监督，盯紧相关责任人手中的权力和关键环节，使各级水利建设管理者习惯在监督下工作，在法治轨道上用权，做到有权必有责、用权受监督；ⓑ要通过稽察发现的问题促进深化水利建设改革，完善水利建设领域办事公开制度，进一步畅通监督渠道，通过法治方式引导和规范群众有序参与监督，鼓励实名举报，建立健全水利稽察举报受理制度，发现问题及时查处，及时回应；ⓒ要依法规范各级水利稽察工作，做到不错位、不越位、不缺位；建立健全责任追究机制，对权力失控、决策失误、行为失范、以权谋私等行为，会同有关部门加大责任追究力度，切实维护法律制度尊严。ⓓ必须要坚持用法治方式开展具体项目稽察工作，坚守依规、文明、程序稽察，切实规范水利稽察过程中的自由裁量权的运用，尊重和保障被稽察单位的权利，保障被稽察人的合法权益。要规范稽察流程，正确使用稽察办法规定的相关措施，绝不能随意性、选择性查处和越权违规稽察。要充分发挥水利稽察办事机构的作用，加强与相关职能部门间协同、信息沟通，要细化稽察标准，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、措施恰当、手续完备，使稽察的每一个项目和问题都经得起历史的检验。

d.打造过硬的水利稽察队伍，提高法治能力。要按照打铁先要自身硬的要求加强水利稽察队伍建设，提高水利稽察人员运用法治思维和法治方式开展水利稽察工作的能力，推进水利稽察工作能力现代化。要把好稽察人员的入口关，通过各种方式将法规水平高、业务能力强、实践经验丰富的人员吸纳到稽察专家队伍中来；要强化对水利稽察人员的法治思维和法治方式的教育和培养，进一步加强水利稽察人员的法规意识，夯实以法治思维和法治方式开展水利稽察工作的自觉性和坚定性；要不断完善考评制度，定期对水利稽察人员进行法律、法规和规程、规范、标准知识考核，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式开展水利稽察工作的在职干部；要强化管理，促使水利稽察人员进一步树立“工程安全、干部安全、资金安全和生产安全”的底线思维，严格执行和落实各项制度和规定；要强化监督问责，对苗头性、倾向性问题及时提醒、坚决制止，对不适合水利稽察工作的人员坚决调离，以零容忍态度坚决查处水利稽察人员违纪违法问题，发现一起、查处一起，决不姑息、决不袒护、决不手软，用铁的纪律打造过硬的水利稽察干部队伍。

法治是最好的社会治理方式，是治疗社会弊病的良药。只有坚持用法治思维和法治方式来谋划水利稽察工作，水利稽察工作才能在依法治国的时代背景下，融入到推动国家治理体系和治理能力现代化的时代旋律中去，才能实现依法治水管水兴水的目标，为国家富强、民族复兴发挥应有的作用。

中图分类号：TV211.3

文献标志码：A

文章编号：1005-4774(2015)04-0001-04

Plan of water conservancy inspection work with legal idea and mode

LIU Xiangning

(MinistryofWaterResourcesConstructionManagementandQualityandSafetyCenter,Beijing100038,China)

Abstract：‘Legal Idea and Mode’ are applied for implementing water conservancy inspection, which is one of the important tasks that should be solved by legal water control, management and flourishing. In the paper, legal idea and legal mode meanings as well as legal difficulties faced by current water conservancy inspection work under the perspective of water conservancy inspection work are discussed. On the basis, methods of planning water conservancy inspection work by legal idea and legal mode are discussed.

Key words：water control and water management; water conservancy inspection; legal idea; legal mode