老龄化背景下农村养老保险法律制度的完善:基于山西吕梁、五台、长治三地的调研

□王富超

(太原科技大学，山西 太原 030024)

养老保障权是基于公民身份的一项社会权利。在公民权利的理念下，社会福利的提供是对公民权利的回应，人们有权得到养老、医疗等方面的社会保障。尽管政府不断出台各种养老保障政策，如新型农村社会养老保险制度、最低生活保障制度、五保供养制度、新型农村合作医疗制度、医疗救助制度等，但农民的最终养老保障途径依然主要靠家庭和手中的土地。一旦农民失去土地，家庭条件也不富裕，他们的养老权益又将如何实现?所以，首当其冲要解决好中国农村养老保险问题，其不仅涉及亿万农民的切身利益，而且有利于化解农村各种矛盾，并最终为建立城乡一体化的社会养老保险制度提供理论参考。

1 山西三地农村养老保险制度调研情况说明

(1)调研内容:农村养老保险及其相关问题。(2)调研方式:除了座谈采访，主要采用问卷调查，共发放问卷300份，收回有效问卷287份。问卷收回后，在定量分析的基础上作定性分析。(3)调研地点:山西长治、山西五台、山西吕梁。虽然只是一个省的部分县市，但各大中小城市的经济发展程度各不相同，能反映中国国情;另一方面，山西省位于中部地区，相对比较落后，也能反映多数农村的真实情况。(四)调研对象:性别:男性57%，女性43%;年龄:80岁以上25份，60岁－80岁的有80份，50岁－60岁有60份，50岁以下有122份。

2 山西三地农村养老保险制度实施现状

2.1 人们对养老保险制度认识不够

我国实行的新型农村养老保险制度对解决农民养老问题具有重要意义。对于“农村养老保险制度熟悉程度”问题，无论哪个年龄阶段，都是不到一半的人选择熟悉此项制度，而大多数人选择的是不了解。从他们的选择中可以看出，多数人对养老保险制度还是不甚了解，同时也从侧面反映了政府对养老保险制度的宣传很不到位，从而不利于制度的实施。

2.2 养老金保障水平偏低

关于养老保险待遇的发放，调查显示，有60%的老年人选择了100元以下，有80%的老人对保险金发放标准很不满意，希望在养老金方面提高保障水平，加大保险金投入。这反映了农村老年人经济来源的缺失，希望能依靠国家来养老。同时也反映了国家对养老保险金发放不足，月保险待遇比较低。从2009年开始的新型农村社会养老保险试点，目标在2020年之前，基本实现对农村适龄居民的全覆盖，使1.6亿60岁及以上农村老年人获得不低于55元每月的养老保险。时至今日，这个标准已远远追不上物价的涨速。养老金保障水平偏低，很难满足一个老年人日常的生活需求，极大打击了农民参保的积极性。因此，政府在2014年出台《关于建立统一的城乡养老保险制度的意见》，提出建立基础养老金最低标准调控制度，根据经济发展水平和物价波动来调节基础养老金。2015年初，经国务院批准，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准已提高至每人每月70元。

对于“您认为目前的农村养老保险运行工作最需要在哪些方面进行改进”的问题，希望调整养老金待遇水平占62%，加强养老保险服务水平占33%，政府提高养老保险投入占40%，加强养老保险宣传占27%。总体来看，农村老年人对养老金的发放不是很满意，还是希望在养老金方面根据经济发展能不断提高保障水平，加大保险金投入。

2.3 农村养老保险集体补助的缴纳方式形同虚设

对于农村养老保险费用的缴纳方式选择，在50岁以上的人中，没有人选择完全由个人缴纳保险费用，42%的人希望完全由政府缴纳保险费用，从中反映出农民对国家的期待，希望国家能多一些福利待遇，58%的人希望由个人、政府、集体三者缴纳，这些数据一般来自比较理性的农民，有一定的合理性。而在50岁以下的人中，10.42%的人选择是完全由个人缴纳，18.75%的人选择完全由政府缴纳，68.75%的人选择由政府、个人、集体三者共同缴纳，2.08%的人选择其他。调查结果显示资金筹集方式由个人、集体和政府缴纳是众望所归。然而实践中，集体补助标准由村委会召开村民会议民主确定，但每个集体组织经济状况存在较大差别，因此法律没有强制规定，没有具体的操作条文，实施效果就会差强人意。

3 当前农村养老保险制度设计存在的法律问题

在调研走访中，对于“现行养老保障制度还存在着不足，您认为原因有哪些?”，人们都会提到法律、政策的不完善。有40%的人认为养老保险存在缴费高保障低的现象，有20%的人认为是养老金制度存在制度性结构缺失，还有40%的人认为是由于城乡差异大。调查显示，我国的养老保障制度确实存在着诸多法律上漏洞。但整个社会的发展是不断发现问题，解决问题的过程。我们要立足实际，加强农民的养老意识，大力宣传关于养老的多种方式，让人们能够了解清楚，做出适合自己的养老方式。

目前，我国农村老年人的养老方式主要通过社会保险养老、家庭养老和土地养老三种方式。由于我国经济发展不平衡以及法律制度的滞后，与发达国家养老保险制度相比，还存在诸多不足和差距。

3.1 失地农民养老保险欠缺法律保护

现实中，农村养老的“大头”靠的是土地。但随着工业化、城镇化的推进，“土地养老”模式也不断受到冲击。部分农民为了配合国家的经济建设，甚至贡献出了祖祖辈辈耕耘的土地。他们的土地被占用之后，根据国家的法律法规政策给予农民一定的经济补偿，但这种一次性的补偿没有充分考虑到失地农民的长远发展，更不用说养老保障方面的权益。［6］农村失地老人在许多应得利益面前被“边缘化”。失地农民养老保险与农村养老保险规定是一致的，没有充分考虑到失地农民的特殊性。其根本原因在于农村养老保险法律制度立法滞后且层次较低，缺乏系统性规范。

3.2 农村养老保险集体补贴未法定化

国家决定建立统一的城乡居民养老保险制度，使全体人民公平的享有养老保障权益。这项决定有利于促进人口流动，增强安全感。城乡居民养老保险在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的养老保险保持一致。目前我国农村养老保险财政补贴不断扩大，且明确了补贴标准。但集体补助还未给予明确标准，不利于参保人员积极投保。我国的农村养老保险存在地区差异，各村经济状况也明显不同，这种多元化的养老保障地区结构使得地区之间的养老待遇不公平，而且造成劳动力从欠发达地区向发达地区的单项畸形流动。

3.3 农村养老保险制度法律监管欠缺

修订后的《老年人权益保障法》第六条规定明确了县级以上人民政府是负责老龄工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作。国家建立统一的城乡居民养老保险制度，将二者合并为以省为单位的集中管理，规定了相应的监督制度。其实监管机制仅局限于人力与社会保障部门内部上下级监管，因缺乏具体操作性，导致养老保险涉及劳动、人事、民族、财政、人民银行等许多部门，这种管理体制，缺乏协调机制，造成既相互争管，又相互推诿的矛盾，在一定程度上削弱了其监督职能。

4 完善我国农村养老保险制度的法律措施

4.1 赋予失地农民养老保险特别保护

面对我国农村大量耕地被占用的现实，“没有经济权，就没有发言权”。有经济来源的老人，子女争着赡养，无经济来源的老人却“无人过问”。国家可以通过制定失地农民专项养老保险制度给予这类人以特殊保护。在制定失地农民养老保险制度时很重要的一个方面是养老保险资金的来源，我们可以充分发挥土地补偿费用的价值，利用一部分资金建立失地农民养老金，通过专款专用，以便让失地农民的养老权益在更大程度上得到有效保障。个人缴纳的费用可以纳入到个人账户中，政府缴纳的资金纳入到社会统筹账户中，从而实现个人账户与社会统筹相结合。同时，在资金的管理上，应将管理机构和经营机构分开实行严格监管，这样可以确保养老保险金的保值增值，真正实现失地农民的养老保障。

4.2 明确集体补助标准

对于现阶段的中国，政府的支持与重视是建立城乡居民养老保险制度的根本，也是满足农民基本养老保险的有力后盾。同时，作为集体组织一方，也应当起到明确分担责任的作用。集体补助的标准不能采取“一刀切”，应参考农村各自经济状况，采取浮动补贴方式，将标准比例控制在一定百分比范围内，通过多种方式扶持农民参保。

4.3 农村养老保险监管机制法制化

建立统一的城乡居民养老保险制度，固然可降低管理成本，提高管理效率，仅有技术性意义，并非制度改革。国家赋予省级以上人民政府实施监督管理职能，使社会监督有效性得到保证。与此同时，法律应当明确规定各级政府的宣传责任，加大宣传力度，增强全社会积极应对人口老龄化意识。同时，社会监督力量也是不可或缺的组成部分，可以有报纸和电视台等媒介，或有社区组织等一些非政府组织等，让这些监督主体共同参与，能够将社会监督的有效价值展现出来，真正体现“保障老年人合法权益是全社会的共同责任”的理念。

［1］曹 健，王云斌.老年人权益保障法律制度比较研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2012:76－77.

［2］高 扬.城乡一体化背景下失地农民养老问题研究［J］.人民论坛，2013(11):169－170.

［3］黄雪兰.构建农村社会养老保险政府责任的法律机制［J］.汕头大学学报，2013(3):80－81.

［4］刘兰芝.我国宪法中的公民养老权及其意义［J］.世纪桥，2011(5):56－57.

［5］佟丽华.中国农村法制热点问题研究［M］.北京:法律出版社，2010:35－36.

［6］杨 阳.农民土地权益在城市化进程中的损失及法律保障［J］.生产力，2013(4):73－74.