自然资源产权法律保障机制研究

□刘 晔

(山西省社会科学院，山西 太原 030006)

党的十八大报告首次提出，“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”。“自然资源资产产权制度构建的基础是明晰自然资源产权，通过合理定价反映自然资源真实成本，使市场在生态环境资源配置中起决定性作用”。自然资源资产产权制度的建立是一项全新的课题，法律制度的构建作为其中的基础性环节，应予以重点突破。

1 自然资源产权制度内涵及法律属性

自然资源产权制度是产权制度理论在自然资源和生态环境领域的拓展和具体体现，其含义就是制度化的产权关系，是界定、配置、行使和保护自然资源和生态环境产权的一系列规则。我们可将自然资源分为自然资源、环境资源、生态资源等几种类型，因此，自然资源产权主要包括自然资源产权、环境产权和生态产权。为突出研究的针对性，本文自然资源产权以矿产资源产权为例，环境产权以排污权为例，生态产权以矿区生态修复产权为例，重点围绕上述三类自然资源产权的相关法律制度展开论述。

产权是法律规定的各项权利和义务的总和，自然资源产权制度权能包括所有权、使用权、经营权、转让权和收益权，各项权利所体现的权利和义务关系各异。从法律视角考虑，我国矿产资源产权制度的基本属性是公有制基础上的委托、代理关系，矿产资源产权是由矿产资源所有权及其派生的矿业权(探矿权和采矿权)等权利组成的权利集合体。排污权交易的对象是削减的排污指标，交易的内容是超过环境容量资源的排污削减量。综合我国相关法律法规的规定，排污权的法律属性可确定为行政许可性权利。矿区生态修复产权的法律界定应区分政府、企业、农村、居民等不同主体，各主体在产权体系中的法律责任、权利和义务不尽相同。政府(部门)，代表国家行使对矿区生态资源的所有权和行政管理权;企业，具有矿区生态资源的使用权和经营权;矿区农村，具有矿区土地资源的使用权;矿区居民，享有生态资源的使用权和所处生态环境遭破坏后的被补偿权。

2 自然资源产权法律现状

自然资源资产产权制度是创建生态文明的全新部署，与其配套的产权法律制度渊源主要有宪法、民法和部分自然资源单行法，法律内容主要包括所有权制度和使用权制度。现行自然资源法律制度或有欠缺，或存在空白，或无明晰操作性规定，法律制度的完善迫在眉睫。遵循前述研究思路，重点梳理矿产资源产权、排污权和矿区生态修复产权现行法律法规。

2.1 矿产资源产权

我国矿产资源产权制度由《宪法》《矿产资源法》《土地管理法》《民法通则》《物权法》和《环境保护法》等相关法律构成。《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》是矿产资源产权法规体系的核心内容。

地方性法规层面。山西作为煤炭资源大省，率先在全国实行煤炭资源有偿使用制度。自2003年以来，围绕煤炭资源产权制度改革进行了大胆的探索，相继颁布了《山西省国土资源厅关于煤矿矿业权评保及其结果确认和价款缴纳的规定》《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》《山西省人民政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》等一系列地方性法规。

2.2 环境产权(排污权)

排污权交易机制作为一项新的环境保护制度，目前我国法律尚未做出规定，但与之联系密切的排污许可证制度是实施排污权交易制度的前提。明确规定有关实行排污许可证的法律主要有2008年修订的《大气污染防治法》。与《大气污染防治法》相同，《水污染防治法》中也仅对排污许可制度做了规定。我国在立法方面，并没有一部真正的有关排污权交易制度的专题法律。

由于国家立法短缺，地方层面的排污权交易相关法规建设基本都属于没有上位法支持的地方自主创新和探索。山西省在2010年至2011年间，密集出台了《排污权交易实施细则(试行)》《排污权交易资金收支管理暂行办法》《排污权交易基准价及有关事项的规定》《排污权交易电子竞价规则(试行)》《关于在全省开展排污权交易工作有关事宜的通知》等涉及排污权交易的主要规则。近年来又相继颁布了《排污权抵押贷款暂行办法》《关于可出让排污权审核认定及政府储备排污权分级管理的通知》等完善性政策，研究制定了排污权交易的相关细节性规定。

2.3 生态产权(矿区生态修复)

我国没有专门的关于矿区生态修复的法律，有关矿区生态修复的要求分散在《矿产资源法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》等相关法律条文中。《矿产资源法》第32条规定，“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律法规，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施”。上述法规原则性地规定了矿山企业需对矿区生态环境承担修复责任，但是缺乏具体的使用矿区生态资源的办法和标准。

3 存在问题

剖析矿产资源产权，排污权、矿区生态修复产权现行法律制度中暴露的问题，以点带面，为自然资源产权法律制度的改进寻求突破。

3.1 自然资源产权主体不清晰

从法律安排的角度分析，我国自然资源法律制度没有明晰自然资源的产权主体。以矿产资源为例，我国矿产资源产权归属相当明确，即矿产资源国家所有，全体人民共同拥有。矿产资源国家所有权不容许以任何形式将这一公有产权分解到个人，全体国民作为一个整体拥有矿产资源所有权。在此前提下，国家所有的矿产资源就置于“公共领域”，成为“共同财产”，其直接后果就是“公地悲剧”现象的发生不可避免。

3.2 自然资源使用权安排不当

国内自然资源立法规定了自然资源的国家、集体所有权，但并未从物权视角对其使用权做出详细规定。以矿产资源为例，《中华人民共和国矿产资源法》规定:“由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”政府拥有对矿产资源管理的绝对优势。我国现行的矿产资源管理制度安排规定，探矿权和采矿权的取得采用许可证制度，这种制度设计本身就给政府提供了创设租金的机会。从事矿产资源勘探和开发的企业为了取得对矿产资源的控制权，必然在审批活动中“寻租”。现实中，大量“官煤勾结”的案例不难说明这一问题。

3.3 产权设置存在法律“真空”

部分自然资源产权缺乏明确的法律规定。就排污权来说，《大气污染防治法》《水污染防治法》等对排污总量控制和排污许可证制度做了相应规定，从法律层面间接确认了环境容量资源的有限性和稀缺性，但尚未对排污权交易制度做出规定，排污权交易制度在我国还没有成为一项正式的法律制度，国家立法层面的支撑基本上处于空缺状态。受法律空白影响，地方排污权交易法规支持明显不足。如何细化交易活动、规范交易行为、启动初始排污权分配都存在诸多盲区。《山西省主要污染物排污权交易管理办法》《山西省排污许可证管理办法》等还没有出台，对排污权分配与核实缺乏明确表述，这在很大程度上制约了交易市场的建立。国内现行法律法规中，缺乏针对矿区生态修复的专门法律法规，其产权制度的法律规定更是无从谈起。

3.4 产权监管执法能力不足

我国自然资源产权监管能力普遍薄弱。排污权交易要求各类环保机构行使监管执法权利，通过严厉的惩罚来制裁企业的违法排污行为。然而，我国目前对违法排污者的法律处罚方式主要是责令停工、限期整改、低额罚款等，处罚力度较低，很难对违法者起到警诫作用。对违规的自然资源产权行为处罚标准不规范。我国对矿区生态修复费用的征收标准各异，且与生态修复相关的收费基本上是采取“搭车收费”方式，部门间各自为政，相互之间有重复，不能形成合力。

4 完善对策

基于对我国自然资源产权法律制度现状和存在问题的分析，应从以下几方面着手，建立符合国情的自然资源产权法律体系。

4.1 完善自然资源产权主体权利

建立独立、完善、多元的自然资源产权主体体系。在坚持自然资源产权国家所有权制度框架下，采取有效的自然资源管理方式正确处理好集权与分权的关系，发挥中央与地方的积极性。在自然资源国家所有权的实现方式上，明晰国家与产权经济主体之间的权利义务，发挥产权制度的激励、约束作用，通过外部性内部化，最终实现自然资源的有效配置。在自然资源配置交易环节，强化国家所有权的前提下，分离所有权与经营权，在两者之间建立起经济型契约关系。多角度解构自然资源产权主体，明晰产权关系，注重对耗竭性资源的补偿。

以矿区生态修复产权为例，建议通过建立层级委托代理关系，国家把矿区生态资源所有权委托省级地方政府代理，并受国家约束;省级地方政府将部分生态资源所有权委托于县级地方政府，并受地市级政府约束。就待复垦土地产权，应明确规定矿区村民耕地和林地资源，其所有权属是国家控制下的村集体所有。

4.2 弥补自然资源产权立法缺失

由于我国部分自然资源产权法律未予以明确，建议应以立法形式规定各类自然资源产权制度及其相应的运作流程。以矿区生态修复为例，建议尽快修改《矿产资源法》，把矿区生态修复的内容予以具体规定，将矿区生态修复通过立法的形式予以明确，使矿区生态修复成为一项基本的法律行为，使其能得到切实、有效的执行。针对排污权交易法律制度空白状况，应以明确的立法形式规定排污权交易制度及其相应的运作规程，使排污权交易制度有法可循。就山西而言，重点需修订《山西省主要污染物排污权交易管理办法》《山西省排污许可证管理办法》等，以规范排污权交易系列程序。

4.3 明确自然资源产权法律责任

明确损害自然资源产权的责任主体，加大法律责任追究力度。明确界定各级自然资源产权主管部门和相关人应履行的义务和职责，通过法规明确损害自然资源产权的责任主体。矿区生态修复的责任主体应由矿区开发企业承担，且新、旧矿区区别对待。加大对自然资源产权有关法律责任的认定与惩罚，运用民事、行政和刑事手段，强化对自然资源产权的法律监管。排污权交易侵权责任方面，建议实施惩罚性赔偿责任制度，适用惩罚性原则加大处罚和损失赔偿力度。设立奖惩机制，通过法规对履行责任的矿山企业给予奖励，不履行责任企业给予惩罚，以此调动企业主动履行矿区生态修复责任的积极性。加大法律“问责”的同时，需进一步发挥社会监督作用，建立自然资源产权社会公众参与机制。

5 基本结论

自然资源产权法律制度的完善是建立自然资源产权制度的基石，其法律作用体现为:一方面，通过立法明确界定自然资源产权，使自然资源产权有清晰归属，允许自然资源产权进行自由的市场交易;另一方面，能过立法保护自然资源产权所有者和交易各方的合法权益，为最终形成合理的自然资源产权价格机制和有效的市场激励机制提供法律保障。

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