西北地区未利用地开发利用研究——以武威市为例

周 渊 陈 英（甘肃农业大学 甘肃 兰州 730070）

西北地区未利用地开发利用研究
——以武威市为例

周 渊 陈 英（甘肃农业大学 甘肃 兰州 730070）

随着经济社会快速发展，工业化、城镇化进程对土地的需求不断加大，引发用地保障刚性约束与土地需求之间的巨大矛盾，迫切需要合理开发未利用地。为更好地引导武威市各类未利用地的综合化差别化开发，本文以武威市未利用地为例，通过对研究对象区域概况的了解，通过对未利用地的潜力分析，得出宜农、宜建、宜林的功能分区，在功能分区的基础上结合现行规划对各类产业园区、生态园区进行布置，充分发挥未利用地的经济、生态和社会效益；在未利用地开发利用中考虑到生态修复，采取崩塌防治、滑坡防治和泥石流防治等措施进行地质灾害的预防和治理；对未利用地按照不同用途开发利用进行投资估算和预计；最后，针对未利用地开发利用中存在的问题提出建议和对策。

未利用地 开发研究 武威市

一、研究区概况及数据来源

（一）研究区概况

武威市地处甘肃省中部，位于东经101°49′-104°43′，北纬36°09′-39°27′之间。东北与内蒙古自治区毗邻，东南与白银、兰州两市相连，西北和张掖，金昌两地市接壤，西南紧靠青海省。地形南北长而东西窄，南北长326公里，东西宽204公里，海拔1367-3045米，土地面积32347.09平方公里。现辖凉州区、民勤县、古浪县、天祝藏族自治县三县一区，有93个乡镇、1118个村委会、7个街道办事处，聚居着回、蒙、藏、土、满等38个少数民族。

（二）数据来源

本文涉及的数据主要来源于2009年第二次全国土地大调查成果数据，2013年土地利用变更数据，《武威市统计年鉴》（2004-2014年）。

二、未利用地开发利用研究相关理论基础

（一）空间区位理论

区位是指人类行为活动的空间，具体是指自然地理区位、经济地理区位和交通地理区位在空间地域上有机结合的表现。主要强调自然界的各种地理要素和人类经济社会活动之间的相互联系和相互作用在空间位置上的反映。

（二）土地资源可持续利用理论

1987年布伦特兰夫人在世界环境与发展委员会的《我们共同的未来》中首次提出了可持续发展的理论，由此可持续发展理论诞生，具体是指既满足当代人的发展又不影响后代人满足需要发展的能力。作为科学发展观的基本理论之一。

（三）生态承载力理论

生态承载力理论源自于生态学，1921年，人类生态学杂志上由帕科和柏吉思首次提出，是指在存在生存因素、生存环境和营养因子等因素的某种特定的环境条件下，生物存在的最高限度。为此，将自然资源分为可再生资源和不可再生资源 ，为使自然资源不因人类源源不断地利用消耗而日益枯竭，尽可能利用可再生资源，使生态承载力不断延续。

三、武威市未利用地整治潜力分析

（一）武威市土地资源利用现状

根据2009年第二次全国土地大调查成果数据，结合2013年土地利用变更数据，参照《市级土地利用总体规划编制规程》的要求，本规划采用规划分类，武威市规划基期年土地利用现状数据如下。

武威市土地总面积3234709.32公顷，其中农用地1477536.56公顷，占土地总面积的45.68%；建设用地66001.39公顷，占2.04%；未利用地1691171.37公顷，占52.28%。由于受自然条件的限制，武威市的土地利用水平较低，土地利用率仅为47.72%。

（二）武威市未利用地的概念

武威市地域空间跨度大，地貌类型多样，以荒滩、沙漠、丘陵、山地为主。根据相关文献考证，确定本规划中的低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地概念如下：

低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地是指海拔在2500以下，地形坡度在0～25度之间的滩涂、荒草地、盐碱地、沙地、裸地、沼泽地等用地类型。

（三）武威市未利用地的数量、类型及分布

根据技术路线确定的调查方法，调查出规划期内武威市低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地总量为1640038.82公顷，占土地总面积的50.70%，其中可开发的低丘缓坡荒滩沙漠总量为1634591.83公顷，占低丘缓坡荒滩沙漠总量的99.67%，占土地总面积的50.53%。从低丘缓坡荒滩的分布来看，民勤县最多，面积为1246374.39公顷，占低丘缓坡荒滩总量的76.25%，其次是凉州区、古浪县和天祝县，分别为196425.41公顷、181938.58公顷和9853.45公顷，占12.02%、11.13%和0.60%。不可开发的低丘缓坡荒滩等未利用地主要为三县一区土地利用总体规划中确定的禁止建设区。

（四）武威市未利用地开发利用潜力分析

根据武威市低丘缓坡荒滩未利用土地资源的调查，对可利用的低丘缓坡荒滩未利用土地进行适宜性分析，其中宜农区的面积为292902.6公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的17.86%；宜林区的面积为44419.2公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的2.71%；宜建区的面积为813564.21公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的49.60%；不适宜开发区的面积为489152.82公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的29.83%。

凉州区宜农区的面积为42955.71公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的21.63%；宜林区的面积为1150.83公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的0.58%；宜建区的面积为23585.17公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的11.87%；不适宜开发区的面积为130933.15公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的65.92%。

民勤县宜农区的面积为213347.28公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的17.10%；宜林区的面积为27524.98公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的2.21%；宜建区的面积为772288.84公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的61.91%；不适宜开发区的面积为234369.88公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的18.78%。

古浪县宜农区的面积为33947.14公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的18.58%；宜林区的面积为12104.71公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的6.63%；宜建区的面积为12787.33公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的7.00%；不适宜开发区的面积为123849.79公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的67.79%。

天祝县宜农区的面积为2652.47公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的23.69%；宜林区的面积为77165.39公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的32.51%；宜建区的面积为4902.87公顷，占低丘缓坡未利用土地总面积的43.80%。

四、武威市未利用地综合开发利用方向

评价的目的是通过对影响土地资源质量的自然因素和土地利用方式等社会经济因素的综合鉴定，将土地资源按质量对所定用途的适宜程度划分为若干等级，以表明作为某种用途的适宜性和限制性大小，从而为调整和优化土地利用结构，为充分合理地开发利用后备土地资源服务，为土地利用总体规划、土地开发整理专项规划以及农业开发，建设开发提供依据。土地适宜性评价是一项预测性研究，通过对土地资源适宜性评价可以确定其是否适宜于某种用途及适宜程度，并预测改变用途后可能造成的后果及应采取的对策，从而为充分、合理利用土地资源提供科学依据。

（一）宜农低丘缓坡荒滩等土地资源开发利用

开发利用分区的划分。宜农未利用地开发总面积为11658公顷，其中农用地规模为547公顷，建设用地为7公顷，其他土地11104公顷，分别占总面积的4.69%、0.06%、95.25%。

（二）宜林低丘缓坡荒滩等土地资源开发利用

1.开发利用方向与目标：规划区范围内宜林低丘缓坡资源沙漠的开发利用，主要利用林地资源适当发展观光旅游林业。与建设生态屏障和森林公园相结合，优化林种结构，培育森林资源，适度改造疏林地资源，并加强组团隔离带的绿化。

2.开发利用分区：宜林未利用地开发总面积为1918公顷，均为其他土地。该区位于古浪县黄花滩乡，主要依托省景电管理局生态治理与高效节水示范项目进行宜林未利用地开发。通过未利用地开发利用，拟新增林地1151公顷。

（三）宜建低丘缓坡荒滩等土地资源开发利用

1.开发利用方向的确定。规划期间，在宜建低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地开发利用过程中，以因地制宜、优化布局、节约集约为基本原则，以拓展城市建设和产业发展空间为目标，以培育发展高新技术产业和新兴制造业为主要方向，为武威市的城市建设，以及承接城市拓展职能和产业发展提供合理用地保障。

2.开发利用目标的指向。根据低丘缓坡荒滩沙漠土地资源的自然禀赋条件、武威市经济社会发展方向、新一轮土地利用总体规划、产业发展规划和建设的实际需求，稳步推进66846公顷宜建低丘缓坡荒滩土地开发利用。规划期内拟启动4个重点片区的开发建设，项目涉及凉州区、民勤县、古浪县，新增建设用地44436公顷。

五、武威市未利用地开发投资估算与效益分析

（一）农用地开发利用投资估算

依据财政部、国土资源部《关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》（财建〔2005〕169号），结合武威市目前已完成的土地整理项目单位投资指标，宜耕未利用地开发平均投资水平为2800元/亩，养殖用地未利用开发平均投资水平为1500元/亩，估算规划期内投资约为4.14亿元。

按片区划分：古浪县黄花滩生态移民区亩均投资约为2800元，投资规模为3.54亿元；养殖综合利用区亩均投资约为1500元，投资规模为0.60亿元（其中区公地獭兔养殖基地未利用地开发投资规模为0.41亿元，长庆现代农业产业园未利用地开发投资规模为0.19亿元）。按开发时序安排，近期投资规模为3.37亿元，远期投资规模为0.77亿元。

1.林地开发利用投资估算

结合武威市目前已完成的土地整理项目单位投资指标，宜林未利用地开发平均投资水平为2000元/亩，估算规划期内投资约为0.58亿元。按开发时序安排，近期投资规模为0.31亿元，远期投资规模为0.27亿元。

2.建设用地开发利用投资估算

根据武威市近期实施的建设用地开发经验、参考部分区域开发利用可行性报告中的资金估算，确定城市规划区范围内未利用地开发场地平整亩均投资约为3000元、工业园区开发区内未利用地开发场地平整亩均投资约为4000元、光伏产业未利用地开发场地平整亩均投资约为2000元、风电产业未利用地开发场地平整亩均投资约为1000元，其他沙漠综合开发场地平整亩均投资约为1000元，估算规划期内投资约为14.58亿元。

（二）效益分析

1.社会效益

通过低丘缓坡荒滩沙漠土地资源开发有效的提高了土地利用率，并将有效的缓解建设用地供需矛盾，拓展全市建设用地新空间。同时，低丘缓坡荒滩土地资源开发和利用，能够扩大农业资源基础和工业化，城市化发展空间及相关产业配套，提高区域经济、人口容量，扩大就业，有利于化解社会矛盾，保持社会稳定。通过项目区开发过程中的土地利用结构优化，为保护耕地、保障发展、保育生态发挥综合性作用，将产生长远的社会效益，对于维护农民利益，保持社会稳定有积极意义。

2.生态效益

低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地的综合开发利用将通过工程等措施加强生态建设，有效防治地质灾害，降低地质灾害风险。规划区生态修复完成后，林地、草地面积增加，植被覆盖率大大提高，由于林木花草对有害气体吸附作用和对沙尘的阻滞作用，项目的实行势必能够改善项目区内的水土流失状况、改善空气质量、降低大风和沙尘等恶劣天气。同时，随着生态修复的进行，生态系统异质性的增强，有利于提高生态系统的自我调节和自我恢复能力，将大大提高生态系统的稳定性，有力地促进了生物多样性的发展。通过土地景观整治设计，提高生态功能和景观价值，增强生态系统服务价值，提升宜居环境。

3.经济效益

随着低丘缓坡荒滩沙漠土地综合开发利用力度的扩大，低丘缓坡荒滩沙漠土地综合开发利用的经济效益越发突出，一方面通过低丘缓坡荒滩沙漠土地综合开发可提高产业集约化水平，可提高开发区居民人均年收入和劳动生产率；同时，可实现城镇闲置、空闲和低效土地的再利用，实现城中村改造，提升土地利用率，提高单位土地产出水平，有效盘活农村建设用地，实现土地级差收益支持新农村的建设，显化农村建设用地的经济效益。

六、结论与讨论

（一）结论

武威市作为西北地区欠发达城市，近年正处于跨越发展的黄金期，随着城乡融合、工业强市、生态立市三大战略的深入实施，一大批国家、省、市、区重点建设项目和招商引资项目相继开工建设，新型城镇化不断推进，现代农业遍地开花。在建设用地指标趋紧的情况下，占用土地多、矛盾集中的现状下，充分利用未利用地资源，突破用地“瓶颈”制约，是武威市当下和未来的必然选择。

本文阐明武威市低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地规划的背景，摸清了未利用地的开发利用现状，调查了现状开发利用中存在的问题，测算出未利用地开发整治潜力，明确了低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地综合开发利用的总体布局，分析评价了低丘缓坡荒滩沙漠土地资源的利用方向，因地制宜分别提出了宜农、宜林、宜建低丘缓坡荒滩沙漠等未利用地开发的重点片区规模、空间布局和时序安排，并对未利用地开发进行投资估算和对产生社会、生态、经济效益进行分析，提出了合理处理未利用地开发利用与生态保护的关系的建议，同时提出了保障武威未利用地开发利用的保障措施，为西北地区未利用地开发利用提供了理论和政策方面的建议。

（二）讨论

本文研究仅限于武威市的未利用地开发，尚未探讨更多不同气候、地质、区域类型的未利用地的开发整治模式，土地利用方向也仅限于适宜武威市未利用地的开发利用方向，没有更多考虑不同类型的用途；其次，对土地的整治模式在本文也没有涉及。以上是本文的不足之处，在未利用地开发利用方面深度上还需要不断延伸，广度上可以进一步拓展。

【责任编辑：闫现磊】

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G322

A

1008-8784（2015）04-130-5

2015-06-15

周 渊（1985—），女，甘肃武威人，在读硕士，研究方向：土地生态与土地资产管理；陈 英（1969—），男，甘肃武威人，副教授，博士，研究方向：土地生态与土地资产管理。