关于农村集体建设用地流转问题及对策的思考

罗志先彭 永

（1中共中央党校政法部 北京 100091；2河南省国土资源开发投资管理中心　河南郑州 450000）

关于农村集体建设用地流转问题及对策的思考

罗志先1彭 永2

（1中共中央党校政法部 北京 100091；2河南省国土资源开发投资管理中心河南郑州 450000）

农村集体建设用地流转，是土地管理制度方面的重大改革，是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径，是我国城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。30多年来，我国农村集体建设用地使用权的流转过程大致经历了1978～1997年的严格限制流转阶段、1998～2006年的逐步试点流转阶段和2007年至今的规范鼓励流转阶段。目前，阻碍农村集体建设用地流转的诸多历史性障碍还没有消除，试点过程中又产生了许多新的问题。农村集体建设用地流转是一项系统工程，必须调动各方力量，促进农村经济又好又快发展。

集体建设用地 土地流转 问题对策

土地问题始终是中国革命和建设的重要问题，即使是改革开放30多年之后的今天，由于土地问题而引发的矛盾和问题仍然没有很好地得到解决。一方面，我国经济发展迅速，社会进步，人们生活水平提升，城镇化进程加快，促使一些企业或单位对建设用地的需求日益增大；另一方面，我国是农业大国，土地事关广大百姓的生存发展权利和国家的长治久安，必须切实保护有限的耕地。为了保证城乡统筹发展，优化土地资源利用，党和政府一直在探索规范农村集体建设用地流转之路，以避免耕地与建设用地在需求方面的矛盾，避免农民利益受到侵害。党的十八届三中全会对农村集体建设用流转制度改革作出重大部署，指出：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。［1］（P13）开启了农村集体建设用地流转变革的大门。

一、我国农村集体建设用地流转立法进程

党的十八届三中全会以后，我国农村经济迅速发展，农业生产能力大幅提升，农民生活水平日新月异。农村建设特别是乡镇企业建设和住宅建设用地日益增加，农村集体建设用地流转规模呈不断扩大之势。尤其在长三角、珠三角、京津唐等经济发迖地区，农村集体建设用地流转更为频繁。由于相应法律的滞后和政策不完备，我国农村集体建设用地流转经历了从隐蔽、无序到逐渐公开、规范的过程，其间贯穿着利益的博弈、认识的深化和法律制度的深刻调整。30多年来，我国农村集体建设用地使用权的流转过程大致经历了以下三个阶段：

1.严格限制流转阶段（1978～1997年）。1978年之前，我国长期实行计划经济体制，土地的管理多是依赖行政手段，农民的宅基地、社队公益用地以及企业用地等集体建设用地的流转受到严格限制，“集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调”。［2］（P188）20世纪70年代末农村开始家庭联产承包责任制，广大农民取得农村土地承包经营权，但是法律上仍然禁止土地使用权流转，土地一直停滞在首次取得农村土地承包经营权人的手中，不能作为商品进行市场流通，农村集体建设用地使用权不能进行自由流转。1986年《土地管理法》第十条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他方式非法转让土地”，并设专章对农村建设用地作了明确规定：“经过批准，允许农业集体经济组织按照协议将土地使用权作为联营条件与全民所有制、城市集体所有制企业共同投资举办联营企业”，这是当时法律上对农村集体建设用地流转的最好支持了。

随着改革的深入，人们就业方式呈现多元化趋势，农村中的青壮年外出务工人员增多，农村土地抛荒现象时有出现，社会对土地流转的需求与日俱增。为了解决这一问题，土地流转法律制度经历了由明令禁止土地流转到允许土地流转的转变并不断对其进行规范。1988年《宪法》修正案中将第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次修改为土地使用权的合法流转提供了宪法支持，经过这次修改土地承包经营权可以进行转包，而不允许进行转让、出租等。在这之后，《土地管理法》进行了修订，重申国有企业和城市集体企业可以与农村集体经济组织联营办企业，经批准使用集体土地的，“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”。但是，《土地管理法》和《房地产管理法》中仍然明文规定集体土地不得出让、转让和出租，这使集体建设用地流转的空间受到严格限制。

尽管国家对农村土地流转实行严格控制和政策干预，农村集体建设用地的流转还是时有发生，主要集中在沿海经济发达省份，主要表现为一些农村将集体土地私下、零散、自发的流转出去，其形式主要以出租为主。［3］例如很多地方将集体土地租赁给其他单位作为仓库等使用，用以获取租金收益。

2.逐步试点流转阶段（1998～2006年）。1998年亚洲金融危机后，我国经济吸取教训、深化改革，逐渐恢复发展。工业化、城镇化“两化”的用地需求量也日益增加，这一年修订了《土地管理法》。1999年底，国土资源部开始筹划农村集体建设用地流转的试点工作，安徽芜湖成为试点市。芜湖试点的主要内容是土地流转的村集体所有权不变，在流转行为例如转让、租赁等期限结束后，土地仍然属于农民集体所有。因此，“芜湖”试点可以称为“留权互利”。此项试点中存在一个明显的问题，就是市场化程度不高，过分强调行政机制、手段和办法在土地收益分配中的作用。2003年的《中华人民共和国土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，并规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但并“没有具体规定土地流转的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等”。［4］

一边在实践中试点，一边在制度层面探索规范。2004年修订了《土地管理法》，其第五章所称“建设用地”，范围有所扩展，包括了经过依法办理农地转用手续的农用地。国务院根据各地情况，提出在严格保护耕地的前提下，可以大胆试点，努力探索出一条具有普遍操作意义的农村集体建设用地流转的途径。［5］（P315）2005年，国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，浙江、江苏和成都成为试点市，试点城镇建设用地增加，减少与农村建设用地挂钩的政策。所谓增加城镇建设用地与减少与农村集体建设用地相挂钩，换一种说法，就是所谓的“拆东墙，补西墙”。［6］（P70）

国土资源部在《意见》中总结了之前试点的成功经验，并进行归纳，作为指导农村集体建设用地流转的普遍原则，指出土地供需矛盾不能简单地试图通过转用农用地来解决，充分挖潜存量才是唯一途径。但随着农村集体建设用地政策的放宽，农村集体建设用地数量剧增，农用地非法转为建设用地现象在一些地方仍呈蔓延之势。据估计，“1997～2006年全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%。”［7］农村集体建设用地在管理方面也面临许多新的问题，比如违法批地等土地违法违规行为的主体呈现基层化，开始由地（市）级政府向县、乡（镇）政府蔓延。以村组织的名义擅自改变集体建设用地的性质和用途的现象大量产生。地方政府为了追求经济增长，采取许多措施，圈占农地，变相出租农村集体建设用地，以方便招商引资、发展经济。针对这种现象，国务院于2006年8月下发《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定，农民集体所有建设用地使用权的流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

3.规范鼓励流转阶段（2007年至今）。农村集体建设用地数量不断增加，如果不加规范，任其自由发展，就会危及农村社会稳定发展和国家粮食安全。国务院办公厅于2007年12月30日下发通知，要求“严格执行有关农村集体建设用地的法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占用农用地进行非农业建设”。［8］

党的十七届三中全会为规范农村集体建设用地流转提供指导性文件，这次全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件指出，土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，允许农民通过多种方式参与开发经营村集体土地建设非公益项目，逐步建立统一的城乡建设用地市场。

2009年3月，国土资源部贯彻落实党的十七届三中全会精神，出台了《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，强调加快农村土地确权登记，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。《意见》指出，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。

2013年党的十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。这些要求明确了农村土地制度改革的方向和任务。

2014年初，中共中央（《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确列出了几大方面的改革规划，其中牵涉到农村土地制度改革、促进农业现代化，提高农业经营效率和竞争力、保障农民土地财产权利等重要改革。明确在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

2015年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革试点进入新的阶段。《意见》明确了深化农村土地制度改革试点的目标、指导思想、主要任务和具体要求等，其中对农村的“三块地”或“三类地”进行改革，即完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度，是此轮改革的重点任务。

二、农村集体建设用地流转改革的必要性和可行性

1.集体建设用地流转改革的必要性。首先，农村集体建设用地流转有利于缓解土地紧张局面。随着人口的增加，城市土地供不应求，房价居高不下，北京上海广东尤为明显，如果集体建设用地能够合理流转，进入市场，一定能够从根本上解决买房贵的问题，缓解土地供需矛盾，对实现社会和谐发展起到促进作用。

其次，有利于增加农民收入，促进城乡一体化发展。阻碍城乡均衡发展的制度障碍有两个，一是户籍制度，二是土地制度。随着教育、医疗、保险实现城乡一体化，土地制度的变革迫在眉睫。集体建设用地与城市土地一样，实现“同地同价”，有利于充分利用土地资源，城乡接合部的集体土地所有者可以获得丰厚的收益，也有利于地方经济的进步，缩小贫富差距。

最后，有利于促进经济健康协调发展。农村集体建设用地流转限制使得土地利用水平不高，加剧国有土地短缺，如果集体建设用地实现市场化流转，可以促进土地资源合理配置，促进城市和农村产业结构合理调整，有利于城乡一体化发展，从而促进国民经济持续健康协调发展。

2.集体建设用地流转的可行性。首先，农村集体建设用地流转具有政策上的可行性。2007年以来，我国政府对集体建设用地实行鼓励流转政策，鼓励集体建设用地入市、转让、出租，并开始试点工作，这将有利于推动集体建设用地流转。

其次，农村集体建设用地具有经济上的可行性。传统的征地补偿制度将会受到改变，集体建设用地依据市场价值评估上市交易，农村集体经济组织实行企业化管理，通过入股、联营等途径参与土地开发和管理，提高农民受益，也有利于促进房地产市场的可持续发展。

最后，农村集体建设用地具有技术上的可行性。入市流转在技术上的重点是加强开发队伍建设，加强规划管理，规划部门应当实现城乡统一规划、统一管理。

三、当前农村集体建设用地流转面临的主要问题

通过前面对农村集体建设用地法规政策的梳理可以发现，国家顶层设计层面希望尽快形成农村建设用地流转制度，建立城乡统一、同权同价、流转顺畅、收益共享的建设用地流转市场。但到目前为止，阻碍农村集体建设用地流转的诸多历史性障碍还没有消除，试点过程中许多新的问题又不断产生。未来随着国家试点地区逐渐增加，土地流转背后隐藏的问题将会集中呈现出来，处理不好就存在导致社会动荡的风险，必须引起中央和地方各级政府的关注。这些问题主要包括：

1.隐形市场大量存在，国家耕地保护面临挑战。伴随社会经济的快速发展和工业化、城镇化进程加速，农村集体建设用地的需求量在逐年增加，农民土地流转的意愿十分强烈。另一方面，从维护农民长期利益、保持农村经济社会持续健康发展和维护国家长治久安的角度看，又需要采取强制保护耕地的政策。这就造成一个两难处境。如果放开对农村集体建设用地流转的限制，大量非法用地行为将借土地制度改革以及增加农民收入之名肆意实施，由于目前相关法律法规还不完善，其结果必然是加快农村集体建设用地向非农业建设用地转化的速度，使耕地保护困难重重。如果仍然限制农村集体建设用地流转，农民私下流转现象将难以禁止，会形成一个庞大的隐形市场。农村集体建设用地隐形市场的存在，将会导致土地的非法交易，加剧了农村土地利用的不合理性，也会对大量优质土地资源造成破坏。

2.流转制度不统一不规范，流转纠纷频繁多发。目前，我国有关农村集体建设用地流转的法律法规还不健全，缺乏国家层面的立法；各地方关于集体用地流转的法律规范也不统一，适用起来非常困难。由于现行法律法规混乱无序，再加上利益的诱惑和驱使，许多地方出现这样的现象：一些集体经济组织、农民个人把农用地通过非法程序转为建设用地，甚至进行其他非法交易。这严重影响正常的土地市场秩序，导致土地利用的混乱，难以实现耕地占补平衡。

目前，集体建设土地流转主要通过口头协议以及不规范的书面协议，缺乏统一、有效的规范，但是这种不规范的交易凭证和保障起不到凭证和保障的作用，因为其本身并不受法律保护，这很大程度上导致交易风险和频繁发生的交易纠纷。确定和维护土地产权的重要方式是土地登记，非法的土地流转因为不能进行土地确权登记而导致土地产权关系混乱，土地管理难度增加，权利人的合法权利难以得到保障。

3.流转过程中行政干预过大，“小官大贪”大量滋生。农村集体建设用地的产权实际仍处于不明晰状态，农村土地集体所有，这个集体是谁？村民自治组织是个什么组织？农村集体所有，很多地方其实就是村长和村支书所有，他们可以随意处置土地，无论是卖掉还是租掉，百姓很多时候很难知情。由于产权不明晰，在现行的土地流转难以实现市场化，买卖双方都谋取巨大经济利益，农民却成为土地流转的牺牲者。

现行的法律规定，集体土地的管理者和经营者是当地村委会。我们知道，村委会是基层群众自治组织，实质上却有所不同，村委会实际是集党务、政务于一体，多数情况下其只对乡镇政府负责，可以说是乡镇政府的“准政府”。由于对其负责，村委会对集体建设用地的管理容易受到乡镇政府的干涉，特别是在确定集体建设用地的交易对象、交易方式、交易价格时，容易造成农民利益的损害，难以实现土地资源的优化配置。

4.各方竞相争利，收益分配不合理。转让收益和土地增值收益是农村集体建设用地使用权流转产生的主要收益，涉及的利益错综复杂，有事关粮食安全的国家利益、有长期仰赖土地财政的地方政府利益、有基层官员利益、村委会利益、开发商利益和农民利益，其中各种收益如何分配，才能兼顾各方、体现公平，这是一个需要智慧和胆识亟待解决的问题。

就理论方面来讲，土地流转收益分配的参与者既包括原先的土地使用权者也包括土地所有权者即农村集体经济组织。实际情况是，土地流转的收益分配方式基本上是流转者受益，农民个人出租自己的宅基地，可以获得租金。

三、关于规范农村集体建设用地流转的建议及思考

农村集体建设用地流转制度的建立是一项系统工程，涉及国家有关土地的法规政策、集体土地所有权实现形式、利益分配格局的调整和国家粮食安全等一系列制度的改革，需要一项一项抓落实，一点一滴去完善。为了更好地推进农村集体建设用地流转，我们建议：

1.完善农村土地产权体系。市场交易的前提是明晰的产权界定，当前农村集体用地产权不清严重影响集体对拥有的土地行使权利，因此，集体建设用地流转的前提是明确界定集体土地的所有者和使用者以及他们的权利内容。苏州在进行农村集体用地流转试点中实行农村集体土地所有权登记制度，设立农村集体土地所有权证书，这一经验值得推广。我们可以借鉴苏州的经验，通过办理土地所有权证书，切实加强对土地所有权的控制、流转，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。

2.完善价格形成机制。为实现土地交易公平公正保证土地税费的合理征收，有必要在建设用地流转前对土地价值进行评估。当前集体土地流转才刚刚起步，善于吸取经验教训十分必要，因此我们要根据当前国有土地流转市场的经验，为集体建设用地流转创造合理的价格形成机制，同时也有利于建立城乡统一的土地市场。因此，我们要系统总结集体土地流转的经验尤其是估价经验，建立符合我国当前建设用地实际情况的估价规则体系，促进土地市场城乡一体化。集体建设用地流转时，应当由地价评估机构进行评估，这些地价评估机构一定要具备相应资质，流转方式则可以依地区、条件不同而有所差异。

3.加强土地用途管制与利用规划。土地用途管制是国家的一项管理职能，其管理对象是土地，管理的方式是采取保护性的措施，其主要目的就是要保护耕地和土地资源。在我国农村，由于集体建设用地呈现出点多面广之特征，管理难度很大，土地乱占、多占、占而不用的现象极为普遍。这就要求土地管理部门一方面要做好产权发证工作，另一方面还要做好土地利用的规划。土地规划在土地管理中所起的作用是基础性的。贯彻落实相关土地管制制度的前提是科学规划，在此基础上要严格控制农转非用地的数量，加强耕地保护工作。严格控制集体建设用地流转目的，坚决制止利用农村建设用地进行商业开发。农村集体建设用地的流转，既促进了农村发展，也导致了相当多的农村土地被企业占用。从加快推进城镇化角度来讲，地方政府、开发商、一些特殊权力阶层，违背土地流转的用途约定，导致大量的土地被改变用途，影响到国家的粮食安全。政府引导土地流转应正确认识和处理土地流转与产业发展之间的关系，避免出现“为流转而流转，为集中而集中”的行为，坚决杜绝出现政府不当干预土地流转和强迫土地流转的现象。

4.改革完善集体建设用地流转市场监管体系。一是要完善土地交易许可制度。对于农村集体建设用地的市场化流转，要坚持维护农村稳定的原则，防止农村集体负责人的相关违法、违规行为，比如利用虚假证明骗取农村土地审批、擅自处置无权处置的集体土地等。在农村集体土地流转时，应依据相关法律召开村民大会并要三分之二以上代表的同意，方可办理。此外，农村集体土地的流转还应以公开的方式进行，便于村民监督。

二是完善城乡一体化的建设用地招标、拍卖制度。用于商业、娱乐、旅游、工业等的经营性土地，一律以招拍挂方式出让或租赁。

三是对各类违法违规形成的集体建设用地要严肃处理，妥善进行，严格限定集体建设用地流转的条件。能够用于流转的土地必须具备以下几个条件：手续齐全、权属确定、性质合法、符合土地利用规划。否则，一律不能进行流转。此外，相关的农村经管机构应积极对流转的集体建设用地之收益进行监督，民政机关也应对农村村务和财政公开进行监督。

5.要完善对流转土地农民利益的保护机制。在农村土地市场化的过程中，农民是脆弱的，因此必须要加强对农民利益的保护。在土地流转前，严格对企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制，避免企业经营者在出现经营危机时一跑了之给农民带来巨大的损失。

6.要加强对土地流转农民的就业引导。现在只要允许农村集体建设用地入市，那么大量的农村建设用地就会进行流转。对于农民手中的土地流转资金，如果不能加以正确的引导，农村参与其他经营或投资一旦失误，失地农民就会失去生活的保障，就会给社会带来无尽的不稳定因素。地方各级政府，要维护好流转土地农民的利益，要引导好流转土地农民的再就业和创业，让他们生活有保障。

结论

农村集体建设用地流转是一项系统工程，必须调动各方力量，促进农村经济又好又快发展。事实充分证明，城乡二元土地管理制度，不仅不能合理有效的利用土地，还导致农村集体土地资源被滥用。农村集体土地和国有土地都在我国城市化进程中发挥着重要的作用，集体建设用地的合理流转有利于缓解房地产供求矛盾，促进城乡经济发展方式转变，有利于集约型经济的形成。在市场经济下，落实农村建设用地的确权、登记制度，建立农村集体建设用地流转制度，实现农村建设用地同权同价，有利于缩小城乡差距，实现经济持续健康发展。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.北京：人民出版社，2013.

［2］黄小虎.新时期中国土地管理研究（下）［M］.北京：当代中国出版社，2006.

［3］饶永辉.农村集体建设用地流转问题研究［C］.浙江大学博士学位论文，2013.

［4］山东省滕州市建立农村土地流转“有形市场”［EB/OL］.龙岩农业信息网，2008-10.

［5］中华人民共和国常用法律大全.中华人民共和国土地管理法［Z］.北京:法律出版社，2006.

［6］张志强.农村集体建设用地“入市”研究［C］.中共中央党校博士学位论文，2010.

［7］董伟.批准“以租代征”官员将受法律制裁［N］.中国青年报，2008-01-16.

［8］国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知［N］.中国国土资源报，2008-01-11.

责任编辑：哈丽云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.19