提高党的建设科学化水平推进西部民族地区治理能力现代化*①

董洪乐

（曲阜师范大学 政治与公共管理学院 山东日照 276826）

提高党的建设科学化水平推进西部民族地区治理能力现代化*①

董洪乐

（曲阜师范大学 政治与公共管理学院 山东日照 276826）

政党特别是执政党是国家治理的重要主体，中国国家治理的现实必须要求党的建设科学化取向。对于党领导的西部民族地区治理，党的建设科学化具有关键作用。要通过切实有效的战略举措，牢牢把握党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这一主线，强化思想建设、组织建设、制度建设，深入推进西部民族地区治理能力现代化。

党的建设 科学化 西部民族地区治理治理能力现代化

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］（P3）这一表述体现出了中国现代化历史进程的巨大进步，在深化改革的进程中也赋予了国家治理以新的历史内涵与使命，“标志着我们党对现代化的认识进入了一个全新的境界”。［2］（P13）党的十八大报告指出：“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”［3］（P45）这也鲜明地揭示了当前中国共产党建设科学化对于中国政治发展、国家治理的重要性。从党的建设科学化视角来审视西部民族地区治理能够抓住治理的本质与关键，也是维护治理成效、提高治理绩效的有力抓手。

一、政党与现代国家治理

政党或者说政党政治是现代民主政治的核心，任何一个现代国家的政治生活都脱离不开政党这一因素。“对于处于现代化之中的社会来说，所谓‘建立国家’，部分地意味着创建有效的官僚机构，但更重要的还是建立一个能够调整新集团参与政治的有效政党体系。”［4］（P335）“因为一个没有政党的国家也就没有产生持久变革和化解变革所带来的冲击的制度化手段，其在推行政治、经济、社会现代化方面的能力也就受到极大的限制。”［4］（P337）所以，政党这一团体性组织的存在与活动丰富了现代政治生活的形式与内容，也增加了现代政治分析原理的线性脉络。［5］（P21）

国家治理是指国家政权体系按照某种既定的秩序和目标对社会进行自觉的、有计划的控制与引导的活动与过程，它包括必要的公共权威、管理规则，治理机制和治理方式。［6］（P4）现代国家治理以国家权力的运作为核心，一方面，现代国家治理以国家权力的合法性运作为前提条件，另一方面现代国家又必须在治理过程中不断增强权力合法性，达成有效治理。与传统的国家统治、管理相比，治理虽然仍然以权力为核心，但这种权力运行理念与方式却体现着现代民主政治规则。现代国家治理以国家与社会的和谐互动为机制，通过树立国家的柔性权威，治理的成本更低、绩效更高。

治理是任何现代国家都要面临的重要命题，治理不单单体现着现代国家能力建设趋势与自主性需求，更是体现着国家回应社会发展、民众利益诉求的本真价值。政党在国家政治生活的重要性也就决定了政党对现代国家治理有着根本性的影响与决定性作用，甚至政党的执政理念、执政能力、执政方式以及政党自身与时俱进的科学建设水平决定了国家治理的成败，也就决定了现代国家的兴衰。［5］（PP23～25）

我国是典型的统一的现代多民族国家，近代历史发展使我国在政党政治方面走上了与西方国家不同的发展道路，历史赋予了中国共产党执政地位，党成为国家政治的中心力量，更是支撑国家制度和政治体系的主体力量。如果说其他国家执政党承担的是有限责任，中国共产党则承担着无限责任。［7］（P38）中国这一独特的政治现实也就决定了中国共产党在国家治理中必然发挥着关键性领导作用，这也就必然要求中国共产党在国家治理过程中要不断实现自身转型，使自身的历史逻辑与中国国家治理的现实逻辑相衔接，也要不断实现自身政党理念与国家治理需求相协调，在这一过程中，中国共产党的建设科学化问题也就成为一个重要理论与现实双重命题。

二、中国共产党的建设科学化释义

党的建设自中国共产党成立以来就是党不断进步与完善的内在动力，而党的建设科学化是对党的建设要求的进一步提高，也是党不断适应时代进步、国家治理与社会发展需求的自我提升与升华的有效途径。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》就提出了“推进党的建设科学化”，“提高党的建设科学化水平”［8］（PP8～10）等思想。“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”。党的十八大更是对党建设科学化赋予新的内涵。

人们在改造客观物质世界的实践过程中，对事物的本质、特征、规律、趋势全面正确的系统性认识的长期积累便形成了科学，而科学化是这种系统性认识上升为科学的动态过程。社会科学是人们在实践过程中所形成的对人类社会中的经济关系、政治关系、社会关系等方面的系统化知识体系。党的建设属于人类社会科学中的一个分支，党的建设科学化本质上就是政党的理论理念、组织体系、行为规范等方面综合性建设追求其自身规律性，并就自身规律性与其相关的政治规律性相契合的过程。在现代政治体系中，政党是不可孤立存在的，任何一个现代性政党与国家、制度、权力体系、社会团体、政治人等政治主体与政治过程之间存在着联系与互动。所以说，政党建设的科学化的内涵指政党理论理念、组织体系与行为方式既要符合政党政治的基本规律，也要符合现代民主政治运行规律，前者可以理解为政党建设符合自身运行的逻辑体系，后者指政党要符合政党外围政治环境的宏观政治生态与规律的逻辑体系。

在中国这样一个较为独特的政治现实与政党生态里，党的建设科学化既有其普遍性内涵，也有适合中国国家治理的特殊性意蕴。中国共产党的建设科学化基本要求必然要使党的建设符合一般性政党的组织原则与规律，又要符合中国特殊性的政党政治规律，还与中国当前的政治发展规律相吻合。如果忽视政党的一般规律，过于强调中国共产党的特殊性，就不利于党的建设科学化，就容易把自己的经验神圣化，固步自封，难以有改革创新精神，难以借鉴其他政党的宝贵经验。反之，如果只强调一般性，忽视中国共产党的特殊性，盲目照搬国外的政党模式和制度，就会偏离中国特色的社会主义发展道路，这是中国共产党所坚决反对的。总之，认识和运用党的建设的规律，推进党的建设的科学化，必须正确处理共性与个性、普遍性与特殊性的关系。“从这个意义上说，党的建设科学化也就是党的建设的规律化、系统化、模式化和开放化。”［9］（P7）

中国作为一个处在转型期的具有典型性的现代多民族国家，国家治理是国家权力政治有效性充分发挥的关键环节，这种国家治理以国家权力的运行为核心，由中国独特的国情所决定，国家治理所关涉的内容复杂、层次多样，经济跨越发展、政治建设、国家成长、社会稳定、文化整合、民族团结都是题中之义，在特殊的时期与区域范围内，型塑国家形象、构建并增强国家权威与合法性、推行政治一体、加快发展、促进民族交融、反对分裂等则是国家治理的重中之重。中国的国家治理是在中国共产党的领导下进行的，党的意志与治理理念也就是国家治理理论体系的主体，那么，中国共产党的组织体系、执政理念、执政能力与绩效等各方面的建设科学化水平就成为推进国家治理体系和治理能力现代化进而助益国家治理进程的核心要素。

三、全面提高党的建设科学化水平，深入推进西部民族地区治理能力现代化

党对西部民族地区的治理是在对历史继承的基础上，经过治理制度创新、治理理念更新、治理格局演变而形成的新的治理阶段，这一治理始终是党领导的国家治理中的重要环节与组成部分。在新的历史条件下，在全球化、现代化的大潮中，西部民族地区不断融入新的问题元素，其社会发展中民族问题、宗教问题、发展问题、文化多元关系及其格局也出现了新的特征。形势变化对西部民族地区治理相应也提出了更高的要求，治理体系和治理能力是否科学、是否切实该地区现实生态、是否符合现代社会发展的需求都会深刻影响到治理的成败。

治理能力是治理主体完成治理活动所具备的各种条件与潜能，中国共产党是西部民族地区治理的最重要主体，是治理的决策者、领导者、组织者，其组织建设科学化水平就必然对西北民族地区治理能力的提高起决定性作用。而西部民族地区的政治生态现状也决定了必须通过切实提高党的建设科学化水平，深入推进西部民族地区治理能力现代化来优化治理进程、保障治理绩效。

1.牢牢把握党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这一主线。“全党要增强紧迫感和责任感，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线。”［3］（P46）从中国共产党的执政高标准、高要求上看，党的建设内容深刻、内涵丰富，但面对治理难题，党的建设要抓主线、抓要害。执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设就是党的建设三大核心支柱，也是决定这一地区治理能力现代化的重心所在，要把这三大建设贯穿于西部民族地区治理的全过程。

党的执政能力建设是决定执政水平、提高执政绩效、保证执政地位的先决条件，也是党的建设的核心与总纲领。这种执政能力建设以执政的意志力、政局掌握力、经济的发展力、制度与政策的执行力、共识的凝聚力等方面为表现特征，这就要求党不断提高自身现代政治发展水平，积极构建现代新型法治政府、透明政府、责任政府、服务政府、廉洁政府适应民族地区新变化。

发展生产能力则是其基本要求，要把生产力的发展作为首要任务来抓。在西部民族地区，党的各级组织要切实提高发展生产的能力，提高驾驭现代市场经济的能力，善于带领各族人民适应现代市场经济规则，提高在市场经济体制中的竞争力与能力，并通过法治与政策手段全面提高资源与利益在各地区与各民族之间公平分配能力。

西部民族地区虽然整体发展滞后，但先进性建设不可偏废，先进性建设要求党在西部民族地区治理过程中，理念、思想、行动要走在前列，要把握政治、经济、社会、文化的现代性特征，政党组织的行为模式、思维方式、执政理念要自觉以现代性替代传统性。不断提高党自身发展的能力，努力提高保持党的思想意识、行为规范、文化内化的能力。纯洁性建设一方面是指思想与行为的纯洁性，它要求党的各级组织与党员要保持清正廉洁，杜绝贪污腐化、官僚作风；另一方面是组织的纯洁性建设，要防止一些民族分裂主义、宗教极端主义等别有用心分子以及碌碌无为者混入党的组织。对于西部民族地区的治理大业来说，纯洁性建设是构建党和国家政治合法性的重要基础，基层党员干部的作风与形象直接决定着各民族成员对党的依赖、认同等文化心理特征的趋向。特别是由于西部地区的民族特殊性，个别汉民族身份党员干部的腐化、官僚粗暴行为往往被一些少数民族成员曲解为民族压迫与民族剥削，进而可能被扩大为民族矛盾甚至民族对立。所以说，西部民族地区党的纯洁性建设尤为重要，它既是党在治理过程中政治合法性、权威性的主要来源，也是决定党组织统一行为、凝聚力量的软基础。总之，党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设始终是党的建设的主线，对于西部民族地区治理意义重大，要把三者辩证、统一地联系起来，相互结合、相互促进，共同服务于西部民族地区治理这一主题。

2.针对西部民族地区治理的特殊性，强化党的思想理论建设。西部民族地区是一个民族众多、价值多元的区域，社会转型、体制转轨、利益转换、阶层转化、结构转变，再加上该地区独特的地缘政治内涵，三股势力影响远未根除，都可能引发思想观念的分化甚至裂变。中国共产党作为治理的主体，党自身的思想素养与理论水平决定着党在治理过程中的思想坚定性、治理价值取向与理论指导实践的效用。

在思想建设上，西部民族地区各级党组织要坚定共产党主义理想，树立正确的价值观、人生观、权力观，在国家统一、民族与宗教问题上立场坚定、态度明确。只有党自身的思想建设立足高点，才能在治理过程中，以模范身份引领民族成员形成正确的态度、情感、价值、评价。特别是该地区民族身份类型众多，社会思潮多样，人们对于社会建设与发展思想认识的分歧较多。近几年来，西部民族地区发生的典型事件与社会思想观念的图景流变引起的价值取向纷争已经充分说明了该地区社会共识力的匮乏与缺失，同时也表明在这一地区有效达成社会共识重任的艰巨性与长期性。党是带领各族人民凝聚合力、形成共识的中坚力量，只有强化党的思想建设，党自身的思想观念才能科学准确反映现实，西部地区各民族的思想观念才能确立主线。进而，这种思想观念的统一趋向才能形成行动理性与行动合力。

在理论建设上，党员要坚持理论学习常态化，特别是面对民族与宗教的特殊性问题，党员干部要不断提高理论素养，始终站在理论的高度上，并结合实践布局治理战略。对于西部民族地区治理的特殊性，党的理论建设除了一般性理论教育，还要把民族与宗教理论作为重点，也要作为党员干部的基础理论要求，学以致用。理论建设还要求把马克思主义及其中国化的民族理论与宗教理论应用于现实问题的分析与解决。在理论建设上要分区域、分层次、分专业探索、发展并掌握治理中的政治整合能力、接纳民族政治参与能力、资源的公平分配与再分配能力、维护民族团结大局的能力、社会稳定的维护与准确研判能力、与宗教群体团体理性对话能力、引导民族民主协商能力、化解民族矛盾风险能力等现代化政治基本能力，并在实践中进一步检验理论、发展理论。

3.切实提高党的基层组织建设水平，实现基层组织的结构科学化、规范化，功能定位合理化、实效化。党的建设科学化，就是要求党的建设按政党活动规律办事，就是党的现代化，就是党的活动的制度化。所谓政党现代化，就是政党适应客观环境及其变化的需要，适应社会现代化的发展进程，使自身结构、功能、机制和活动方式不断科学化、制度化、规范化的过程。［10］（PP39～40）党的建设科学化、现代化、制度化都脱离不了党的组织建设与组织功能的完善。

党的组织是党履行其沟通、整合与动员功能的支点，也是党执政的落脚点，特别是党的基层组织是党的战斗堡垒，在党的建设中处于基础性地位。在西部民族地区，党的基层组织的作用更为关键，它虽然是党组织的末梢，但它是党与各民族成员之间沟通的最前沿，也是党指导生产建设、引导民族团结和谐、反对分裂国家、维护稳定的最根本承担者。民族地区党的基层组织建设要把普遍性规律与特殊性规律相结合，从不同民族的思想、政治、文化现状和实际需求出发，找准民族地区加强党的基层组织建设与促进民族团结和经济社会发展的切入点，不断创新工作思路和活动载体，改进党组织的活动方式和工作方法。［11］（P46）民族地区党的基层组织建设更要注重人才的选拔与启用，在选用人才方面，不要受民族身份限制，通过吸纳录用优秀民族精英为我所用，本着发展生产、服务民族群众、凝聚民心的原则实施基层组织工作人员吸纳与培训，提高素质、增强党性，不断优化组织结构。

党的组织建设需要通过其功能体现出来。西部民族地区党的基层组织的功能主要是沟通、整合、动员能力三个方面。沟通功能是指党利用其组织网络体系与民众就现实问题进行联络、协调与合作，以保证党的制度与政策得到最大化的支持。西部民族地区党的基层组织的沟通至关重要，它是开展党群对话、民族之间对话、政府与宗教对话的有效机制。要着力建设党与不同民族、不同阶层，不同宗教信仰民众之间的沟通平台，要以常态化、服务化的沟通消除分歧与隔阂，保证党组织工作的畅通。要使党的组织与企业、社会团体沟通互动实现常态化、机制化，通过引领不断完善其团体组织的凝聚社会正能量的能力、引领民族群众走向现代自觉的能力、发挥民族地区草根组织的监管监控能力、企业的履行社会责任的能力、建立基层组织的自治网络能力等多重能力。

整合能力意指党对人民的利益整合或综合功能。西部民族地区的传统社会结构在消逝，但新的现代型社会结构并没有构建完成，在这个时段，社会的阶层与利益群体重新分化组合，而利益分化严重就会导致社会断裂与解体，这就需要提高党的利益整合能力。这种整合能力首先就是把各种近似的需求汇聚在一起，凝聚在一起，概括为一种总需求，然后把个别的、特殊的要求综合为一个协调的和系统的完整要求。［12］（P194）这种整合功能能够大大缓解由于不同阶层、民族、宗教等代表者的利益分歧，进而维护社会的稳定。动员功能是指党对群众的宣传与鼓动工作。党是西部民族地区治理的重要主体，但也需要其他群体、组织、社团的治理配合，这就需要党具有良好的政治动员能力。党的动员就要形成党的认同聚合，让各民族成员参与政治生活，形成良好的理性参与环境。

4.切实提高党的制度建设科学化水平。“在现代民主政治条件下，政党执政是在两个层面上展开的：一是在社会层面，主要任务是赢得社会的支持与拥护；二是在国家层面，主要任务就是运用国家机器实现有效的社会治理，推动社会的进步和发展。”［13］（PP4～5）现代民主政治中，国家机器的运用主要就是通过制度化机制来进行。

对于西部民族地区治理，中国共产党的制度建设科学化首先是政党自身的制度建设，也就是党领导的治理制度化机制，它要求党的组织行为方式、治理过程都要有章可循、有法可依，以制度保证党的纪律性、威严性。“边疆民族地区民族问题治理体系建设必须严格遵循民主法治原则，任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的框架内活动，在民族区域自治法和相关条例的规范下，坚持依法治理、民主治理和科学治理的法治治理精髓。”［14］（P23）这就要求党领导的治理行为规范化、程序化，在处理党内、党际关系以及民族事务时，都要遵循法治化原则。更要把民族地区内党与自治机关之间的政治关系进一步民主化、法治化，使民族区域自治制度下的自治权明确化、透明化，要把党内民主、人民民主、民族之间协商民主更好地结合起来。

西部民族地区治理中党的制度建设，必须以实现治理能力现代化为重要助推，要通过党的制度输出，把党的科学制度上升为西部地区治理的具体制度规范，保证国家治理的的法理权威。对西部民族地区治理来说，党解决民族问题的制度安排是民族区域自治制度。然而，“良好的机制和制度设计，只是多民族国家解决民族问题迈出的第一步，在如何贯彻这种族际政治模式，把这些制度落在实处，建设平等的族际关系的过程中，还有方方面面的工作要做。这些工作既包括将各种制度具体化、细致化、也需要制度和政策贯彻过程中与各地具体情况的不断磨合完善，以增进制度的灵活性、适应性和有效性，”［15］（P24）这种制度化建设过程对于推进治理能力现代化是至关重要的。因为“制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，”［16］（P333）要以制度的科学化来保证制度的约束性与保障性的统一。“在现代国家，制度就成为国家治理的合法性基础，”［17］（P56）这就要求，作为制度供给，我们党针对西部民族地区的制度建设必须坚持并不断完善民族区域自治制度，但更重要的是我们要通过制度的评估，实现制度的不断完善，使制度的静态表达与动态执行实现有机匹配，进一步挖掘这一制度的潜在优势，实现制度形式与功能的持续性供给。

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责任编辑：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.14

①*本文系国家社科规划基金项目“新时期西北民族地区社区党组织建设实证研究”（项目号：14BDJ020）的阶段性成果