当代中国公共政策领域中的公民参与研究：现状、问题与对策

[摘要]公民作为公共政策系统的重要主体之一，对于公共政策科学化、民主化和法制化意义重大。中国公民参与公共政策不是偶然的现象，而是有其深刻的时代背景，是内外部因素共同作用的结果。就目前中国来说，公民已经广泛地参与到党和政府的公共政策制定、执行、评估、监控、调整等一系列环节。但传统文化、公民素质、决策体制、公民社会和法律制度等制约着公民参与公共政策过程的进一步发展。要在执政理念、法律制度、信息化平台、社会价值文化和公民社会等方面加强建设来提升公民参与公共政策的有效性。

[关键词]

公共政策；公民参与；有效性；科学化；民主化；法制化

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）01009006

公共政策作为汇聚民意和表达国家意志的重要方式，对于国计民生等社会方方面面具有深远的影响。公民作为公共政策系统的重要主体之一，对于公共政策科学化、民主化和法制化意义重大。中国政府历来十分重视公共政策中公民参与所发挥的作用，在这方面也积累了一些宝贵的经验。有学者基于中国经验，根据党“从群众中来，到群众中去”的群众路线，提炼出了中国特色的公共政策模型——“上下来去”的政策过程模型来分析中国公共政策成功的动力因素[1]。该模型对于理解中国语境下公民参与公共政策过程的主要环节、基本形式和效果都具有极强的解释力。随着全球化、信息化和公民意识的觉醒，网络虚拟空间的出现和拓展赋予了公民政策参与新的动力和支持。在这个时间节点上，梳理和总结当代中国公民参与公共政策的主要途径和方式，分析和找出公民参与的主要问题及其成因、危害，探索提升公民政策参与有效性的对策和建议，无论是对于当前政策科学化和社会发展，还是对于未来社会总体运行趋势，都具有十分重要的现实性和前瞻性。

一、当代中国公共政策领域中公民参与兴起的背景与意义

公共政策作为政府主要的行政手段之一，是对社会资源所做的权威性分配。公平和正义是其核心要义。公共政策中的公民参与是指普通公民运用各种合法的方式有序参与到公共政策的制定、执行、评估、监控、终结等全过程，从而对党和政府的公共政策过程产生影响，实现和维护整体社会公共利益的过程。在这里，公民参与既是一种权利也是一种义务；既可以个体直接参与也可以通过组织形式参与。总体说来，中国公民参与公共政策不是偶然的现象，而是有其深刻的时代背景，是内外部因素共同作用的结果。

首先，全球化、市场化和民主化的深入发展，特别是全球公民结社革命的兴起，极大地刺激了中国公民政治参与的热情。改革开放以来，随着我国经济和社会领域对外开放的不断深入，自由、民主、平等等一些西方社会思潮逐渐深入到中国公民的日常生活中，并开始影响到他们的日常思维和行动。另一方面，伴随着市场领域的不断开放和市场主体力量的壮大，整体社会结构发生了重大变化，市民阶层和一些社会组织不断涌现，为公民的政治参与奠定了基础。另外，党和政府的一些政策调整也为公民政治参与起到了催化作用。 总之，新时期中国公民政治参与的热情空前高涨，甚至超过了历史上任何时期。

其次，中国改革开放的发展成果为公民政治参与提供了坚实的物质基础。自十一届三中全会以来，在对内改革和对外开放政策的指导下，中国市场化水平不断提高，无论是经济发展水平，还是人民生活水平显著提高，综合国力日益提升。经济领域的市场化发展推动了中国政治领域的民主化进程。经济发展对公民政治参与的最大影响是解决了人民的衣食富足问题，从而使他们有充足的时间参政议政。另外，随着财政实力的增强，国家加大了对科教文事业的支持力度，间接提升了国民整体素质，特别是政治素质。同时，国家财力的雄厚也从经费、技术等方面扶持社会组织的发展，间接地推动了公民政治参与。

再次，公民个体政治意识的觉醒和政治素质的提升为公民积极有序参与公关政策过程提供了强有力的智力支持。阿尔蒙德将政治文化分为地域型、依附型和参与型三种[2]（P1630）。参与型政治文化更易于动员人民 ，这时候的社会公众是真正的“参与型”公民。参与型政治文化是保证公民有序政治参与的内在动力机制和舆论环境，它可以促进公民参与由“自在”走向“自为”。改革开放以来，随着市场经济的发展，公民个体意识不断增强，要求参政议政维护自身权利的要求日益高涨。此外，公民政治参与的方式较以前也更加科学和理性。

最后，信息技术的发展为公民参与公共政策过程提供了先进的技术手段和广阔的活动空间。新世纪以来人类信息技术获得了前所未有的快速发展，一系列新技术和发明创造逐渐出现并应用到日常生活领域。互联网对社会、经济、文化等各个领域产生巨大影响，中国正全面进入“虚拟社会”的新时代。目前，中国公民可以通过网站论坛、政务微博、微信、市场热线、电子信箱、MSN、QQ等平台广泛地参与到政府公共政策的制定和执行等过程之中。特别是大数据时代的到来，互联网正在显著地改变着公民的日常生活特别是政治生活过程。党和政府的执政理念和思维也需要做出重大调整，正视公民的利益诉求和参政议政愿望。这些都为公民参与公共政策过程提供了先进的技术手段和广阔的活动空间。

公共政策中的公民参与，无论对于公民个体还是国家社会，都意义非凡。一方面，它可以有效地表达公民的利益诉求和政治参与的愿望，实现公民各项合法的权利；另一方面，它又可以使国家的公共政策更加科学合理，推进社会主义民主政治文明的发展。

第一，有利于全面整合社会各方的利益，推进公共政策的科学化和民主化。从本质上看，公共政策就是政策主体对于社会价值作权威性的分配，公共政策的各个阶段，从问题界定、方案规划、政策抉择、政策实施、政策评估到政策调整，都离不开利益分析。公民通过个体直接的政策参与或通过社会组织间接的政策参与都可以把自身的利益诉求及时有效地反映到国家和政府有关部门，同时也迫使政府部门的公共政策更多地考虑公民的合法利益。经过公民、专家学者和社会组织的广泛政策参与，党和政府部门制定出的公共政策的科学化和民主化水平不断提升。endprint

第二，有利于释放公民民主政治参与的压力，维护社会的稳定安全。美国学者戴维斯提出了“J曲线”来解释政治合法化和革命问题，他认为许多战后发展中国家给予了本国人民极高的民主政治预期，而国内政治发展的现实却使本国人民倍感失望，二者之间的张力越来越大，从而导致了本国革命的出现和社会的不稳定性加剧[3]。公共政策作为国家的重要政治领域，是公民政治参与的重要阵地。公民通过参与国家和政府公共政策的各个领域，可以对整个运作过程产生较深入的理解，从而对党和政府的方针政策更加认同。与此同时，通过政策参与过程中的共同学习和体验，公民变得更加理性克制、富有包容心以及具有较高的政治和社会责任感。所有这些都在很大程度上缓解了公民政治参与诉求所带来的压力，有助于在整个社会形成一种同情、包容他者，敢于担当重任的社会良好风气，继而促进整体社会的动态稳定。

第三，有利于推进社会主义民主政治建设，构建社会主义和谐社会。民主是社会主义的内在要求，具体体现为人民当家做主。而人民当家做主很大程度上是通过参与政治生活来实现的。在社会主义民主政治下，公民个人享有广泛的民主权利，可以通过多种途径参与到政治生活中来，并且受到法律的广泛保护。当前中国各级政府重要的、事关公民切身利益的公共政策都要事先经过民主协商和公众参与，这无疑是保证公民合法权利的重要方面，也是社会主义民主政治的应然要求。通过公共政策领域的公民参与可以带动社会主义民主政治其他领域的发展，推动社会主义和谐社会的建设。

二、公共政策过程中的公民参与及其主要参与方式

公民参与公共政策的方式既可以是积极的，也可以是消极的；既可以通过常规的方式，也可以通过非常规的方式；既可以是个体直接进行的，也可以通过加入团体组织来实现。就目前中国来说，公民已经广泛地参与到了党和政府的公共政策过程中来，无论是国家层面的中长期规划的制定，还是地方层面的政策法规的制定，甚至是社区规章条约的制定，都离不开公民的广泛参与。无论是经济领域的政策法规，还是社会领域的规章制度，也都有公民的广泛参与。特别是近年来一些重大工程项目和环保项目更是引起了社会的广泛关注和公民大规模的有组织参与。公共政策是包括政策制定、执行、评估、监控、调整等一系列环节的循环过程，为此，我们有必要结合政策过程的各个阶段来分析公民政策参与的重要领域和主要方式。

第一，政策制定过程中的公民参与。政策制定过程包含着问题界定、议程设置、方案规划和合法化、方案抉择等一系列过程。就目前中国而言，公共政策制定过程中的公民参与是最为活跃和最有效的。有学者总结出当代中国公民参与公共政策制定的九种主要方式，包括公民调查、公民会议、听证会、专家咨询、恳谈会、关键公众接触、由公民发起的接触、旁听、网络参与[4]。通过公民调查，公共政策主体可以及时地了解和掌握社会的最新动态，将一些公共性的、对社会影响巨大的问题列为公共议题。关键公众接触和由公民发起的接触作为公共政策外部议程设置的主要方式，正发挥着重要的作用。公民会议、听证会、专家咨询、恳谈会、旁听等则是方案规划和合法化、方案抉择的主要方式。值得注意的是，网络参与正作为一种日益重要的公民参与途径影响到公共政策制定过程，其作用机制主要体现在聚集与扩散公共话题，讨论、争辩话题以及形成公共舆论三个方面[5]。此外，公民可以通过当选人大代表或政协委员的方式参与到政策制定过程中来。

第二，政策执行过程中的公民参与。公共政策执行是一个包括宣传动员、资源调动、任务分配、组织沟通、评估监督的系统过程。“公共政策执行中的公民政治参与要求公民参与政策执行计划、沟通、监督、评估等基本过程之中，以人事行政参与、行政合同参与、社区自治参与和政务公开参与为实现途径，确保公共政策执行民主化的真正实现和公民政治参与的具体落实。” [6]除了这些基本方式以外，一种新型的公共政策执行模式——公共对话式政策执行在中国也日益崭露头角。这种参与方式更加强调政策主客体在政策执行过程中的互动、交流和对话，体现了政策活动者之间的对等地位。

第三，政策评估过程中的公民参与。政策评估作为政策过程的一部分，是检验政策实践是否严格符合政策目标的关键环节。公民参与政策评估过程实际上是一个利益整合和提升政策合法性的过程，同时也是提高政府绩效的有力措施。就目前而言，中国公民参与政策评估的方式主要是通过自身直接参与和委托代表人员和第三方人员进行。南京的万人评政府、兰州的第三方绩效评估等都是公民参与政策评估的典型案例。此外，网络上的公民对政府政策效果的调查也是一种新兴的、比较受欢迎的政策评估方式。

第四，政策监控过程中的公民参与。政策监控主要是在实际政策执行过程中，按照政策目标来对照实际政策运行是否符合政策目标的标准，并适时做出监督和控制。公民参与政策监控主要是通过代表人员、担任人民监督员、网络平台和舆论工具实现的。全国和地方人大的法制和审计部门对于各项公共政策执行的法律依据和财政状况严格审查，严厉打击各类违法乱纪人员。在一些领域，公民可以担任人民监督员来时刻监督政府政策的运行。互联网和手机微信提供了公民监控政策运行的平台，公民可以通过论坛发帖、微博直播和微信扩散等方式来监控政府的公共政策。此外，新闻媒体还通过其及时有效的宣传报道向社会大众告知政府公共政策执行的最新信息。

第五，政策调整过程中的公民参与。政策调整是指根据先前政策评估和监控获得的有关政策执行的信息，决定政策是继续还是终止的过程。在这方面，专家学者起到很大的影响。计划生育“二胎”政策出台以及“收容遣送政策”和“劳动教养”的废止离不开众多专家学者的呼吁和不懈努力。而一些环境事件如厦门、大连、昆明、宁波等地的PX事件从不同程度上反映了公民环保意识的觉醒和对公共政策的强大影响力。这些事件表明，任何公共政策都必须得到广大民众的认同和支持，维护他们的合法利益，否则将会因为他们强有力的抵抗而流于形式或最终失败。endprint

三、公民参与公共政策过程中存在的主要问题及其危害

虽然当前中国公民参与公共政策的领域、程度、规模、效果等都取得了可喜的成绩，但不容否认的是，现实中还存在着一些问题制约着公民参与公共政策过程的进一步发展，具体说来，主要包括五个主要方面。

第一，受传统政治文化的影响，公民政治参与的整体热情不高。中国传统政治文化对于公民的影响很大。传统社会奉行专制、人治的政治文化，“强调宗法等级意识、权威主义、人治主义与人情关系，主张无为、均平、中庸之道与明哲保身” [7]。这些因素导致莫谈政治、安分守己、息事宁人成为历代中国民众的信条，做一个顺民和良民成为他们的重要人生追求，从而导致了他们对政治缺乏信任感，疏远甚至惧怕政治生活。

第二，公民政治意识和素质不高，影响了他们参与公共政策的实际效果。公民作为公共政策的重要参与者，其参政议政的意识和能力直接决定着党和政府公共政策的科学化和民主化程度。由于受思想文化、历史传统、生活体验等影响，公民对政治参与还心存谨慎怀疑态度。加之公民政治社会化过程中存在的诸多问题，使得公民自身政治素质低下，没有掌握应有的政治技术和政治理论知识，在具体的参与中不得其所，抓不到问题的实质，只是草草行事，走走过场，无法真正参与到涉及自身和社会整体利益的政策制定中，造成了理想与现实的巨大反差。

第三，传统自上而下的公共政策决策体制限制了公民参与公共政策的范围和领域。公民的政治参与依托于顺畅、平稳、有序的制度化的渠道和相关一系列的配套措施，而中国自古以来实行的是“单轨政治”，即只有自上而下的政治控制而缺乏自下而上的政治吸纳，这使得当代中国党和政府的公共决策输入过程表现出“高度的政府整合性和组织一体性”和“内输入”的特征[8]（P243），许多组织奉行自上而下的决策体制，把广大公民人为地排斥在核心的公共决策体制之外，影响了公民参与的积极性和热情，也无法很好地发挥他们参政议政的作用，无形中影响到党和政府与民众之间的相互信任和合作。

第四，公民社会发育不完全，公民参与缺乏自身组织的机制。当前中国出现了十大社会阶层，且已初具规模，但是至今还没有形成代表各自利益的组织。工会、共青团和妇联作为党的群众组织，缺乏自主性和独立性，人数众多的广大农民还没有代表自身利益诉求的农会。公民社会是国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域[9]。由于深受传统文化和近代外国入侵的双重影响，中国的早期资本主义没有发展起来，中国的公民社会缺乏自身兴起的理想土壤，再加上新中国成立以来强调的国家至上的举国体制，民间社会组织发展缓慢，没有发挥出应有的作用。中国公民结社还不是很普遍，加之政府在注册登记、监督管理方面的严加控制，以及社团自身在资金、人才等方面的掣肘，我国公民社会的发展还很薄弱，不能很好地代表来自社会各个方面的利益和要求。

第五，公民政治参与的法律制度不健全，缺乏规范性的政策参与渠道。法律制度是公民参与公共政策过程的重要保障，它决定了公民参与的广度和深度。当代西方对公共政策中公民参与的立法体现在国际公约、区域法案、国家法令和城市法规等层面，内容涉及城市规划、环境保护、财政预算、公共服务等领域。就目前而言，中国对于公民参与公共政策的事项、程序、效力、意义、主要参加者、参加的时间、地点、程序等规定得还较为模糊。此外，法律对于公民政治权利和人身权利受到侵害后的救济保障规定得还不是很明确，导致很多公民参与公共政策存在着后顾之忧，严重影响到他们参政议政的热情和效果。

四、提升公共政策领域公民参与有效性的对策与建议

当前中国公民已广泛参与到党和政府公共政策的诸多领域，并发挥越来越显著的作用。但是与国外相比，无论是公民参与的人数，还是参与的质量，都有着较大的差距，公民参与的整体质量不高。为此，有必要吸收借鉴西方公民参与公共政策的先进经验，结合我国的基本国情，从理念、制度、平台、文化、能力等方面全面提升公民参与公共政策的有效性和科学化、规范化。

第一，转变党和政府的治理理念，增进与公民之间的对话和交流。公共政策是一个利益表达和整合的过程，涉及社会多方面千差万别的利益和要求。在这一过程中，党和政府的作用举足轻重，其治理理念对于整个社会的进展影响重大。为此，要进一步推进电子政府建设，加快政府网站信息更新速度，多开展一些领导人网上办公、电视会议、现场直播领导人选举等，鼓励各级领导开微博、公开邮箱，鼓励民众借助以上媒介与政府领导开展直接对话，增强政府的透明度。此外，还要充分发挥人大代表、政协委员等党和政府联系沟通群众的桥梁的作用，及时听取和反馈群众的意见诉求，增进党和政府与广大民众之间的沟通和交流。

第二，加强公民政治权利方面的法律制度建设，为公民公共政策参与提供强有力的制度保障。借鉴国外公民参与法律制度建设的先进经验，我们需要加强公民合法权益方面的立法，将公民参与的领域、形式、权利、义务和救济渠道等以法律法规固定下来，为公民参与公共政策过程解除后顾之忧。建立和完善包括国际条约、宪法、环保法律、城市规章等在内的保障公民参与权利的完整的法律制度体系。保障公民的言论、结社、知情权、调查权、质询权、批评建议权、举报权、人身安全等方面的权利。形成包括议程设定、方案协商、方案质询、调查监督等在内的相对完善的公民参与程序。

第三，加强信息化平台建设，拓宽公民参与公共政策过程的公共舆论空间。虚拟政府建设是政府自身的一场深刻革命，涉及政府执政理念、政府架构和业务流程、政府工作人员等各个方面的多层次、全方位的彻底变革。首先，需要重构政府信息平台及其业务流程，将城市发展规划、环境信息、公共工程等方面的信息及时发布。其次，将一些涉及城市居民切身利益的信息形成强制性的公开发布制度，接受居民的反馈信息。再次，充分利用报刊和新闻媒体，加大公民参与方面的信息报道，在整个社会营造一种公民参与的良好氛围。最后，充分开发和利用先进的信息传播技术，利用微博、微信等先进技术手段加强公民的参与和监督。此外，各级领导和工作人员要加强自身网上办公的能力，掌握必备的计算机技能，还要通过各种新兴的网络沟通方式加强与公民的沟通交流，及时处理群众的要求。endprint

第四，培育独立、互信、负责、互助为特征的社会价值文化，增进政府与公民之间的相互信任。首先，加强公民独立意识的熏陶，这关系到公民参与公共政策过程的积极性和实效性问题；其次，加强社会诚信体系建设，打造诚实守信的政府和公民社会，增强双方的相互信任和合作；再次，加强社会责任意识建设，打造负责的政府和公民社会、第三部门，重塑职业主义精神，要求政府依法负责地行政，引导公民和社会组织有序负责地参与到社会的管理中来；最后，着力培养公民的志愿主义精神，鼓励和引导公众互相帮助，形成“斑白者不负带于路”的人人互帮互助的理想社会[10]。

第五，培育公民社会，逐步地有计划地向社会放权，引导公民自治。公民社会是承接政府转移职能的最理想和最现实的单位，它可以在避免政府机构和人员扩张的前提下扩大政府的职能范围。当前加强公民社会建设可从以下几个方面着手：一是逐步放开对工青妇等党群组织的控制，增强其自主性和独立性；二是对第三部门进行合理定位和扶持，使其不仅是承接政府机构裁员和退休人员的场所，还是帮助政府治理社会的理想伙伴，政府在登记注册、资金扶持、司法救济等方面给予大力帮助；三是转变政府职能，逐步向社会放权，政府进行合理角色定位，由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观调控，掌舵而不划桨；四是加强公民教育，增强公民自治能力，加强公民的主人翁意识，提高公民的政治技术和表达技巧，引导公民积极参与社会公共事务。

参考文献：

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[2][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化——五个国家的政治态度与民主制[M].杭州：浙江人民出版社，1989.

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[6]宁国良，陆小成.论公共政策执行中的公民政治参与[J].四川行政学院学报，2003，（5）.

[7]姜维功，李坤轩，蒋海舰.我国政治文化中的惰性因素及其根源探析[J].福建行政学院福建经济干部管理学院学报，2005，（2）.

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[10]王连伟.参与型政府视阈下的社会管理创新[J].山东农业大学学报（社会科学版），2011，（4）.

责任编辑：陈文杰endprint