我国公众参与行政决策动力机制研究

李国旗

[摘要]党的十八届四中全会提出要健全依法决策机制，并把公众参与作为重大行政决策法定程序之首。公众参与行政决策是协商行政的产物，其参与功能的实现离不开一系列制度保障，更离不开动力机制的支撑，即通过公众参与动力机制的有效与优化来突破当前公众参与有效性不足的瓶颈。因此，应整合政府与公众两方的需求重合度，充分运用激励、约束、透明度三种手段，建立起公众与政府间利益协调、价值兼容、信息交流的公众参与行政决策动力机制。

[关键词]公众参与；行政决策；动力机制

中图分类号：D916文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）01007806

行政决策中引入公众参与是现代民主政治的产物，是行政决策民主化的最直接体现。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策”[1]（P12）。“这种对不同社会力量的开放形式有助于定位冲突的潜在来源，对立的场域以及能够达成妥协的范围，并积极寻求达成共同协议”[2]。其中，参与性和透明度构成公众参与的基本内核，而有序下的有效性乃是其价值归宿。

一、公众参与有效性困境与动力机制缺失

公众参与中的“参与”不是目的，更不是决策，核心问题是公众有序参与的效果。因为，有效的公众参与在任何国家都不意味着公众的意见必须被采纳，而是应该有平等的参与机会、充分的意见表达并得到足够尊重与反馈以及知晓整个公共决策过程与结果，从而提高决策质量与可接受性。质言之，公众参与是通过互动与协商影响公共决策并最终达成“合意”的过程。

自20世纪80年代公众参与理念传入以来，我国公众参与活动发展很快，听证会、论证会、公民评议等形式的参与实践活动呈现出多样化的生动景象。与之相伴，公众参与的制度建设更是得到立法部门和政府的足够重视，从中央到地方出台了大量政策和制度规范予以引导和保障。十六大以来，中国共产党一再提出决策科学化、民主化的目标，规定了与群众利益密切相关的公共政策要公开听取意见等。国务院还出台了《全面推进依法行政实施纲要》等纲领性文件对行政决策科学化、民主化、法制化做出全面部署。自2004年以来，几乎每年政府工作报告都提出了公众参与行政决策的要求。但是，从参与领域、参与方式和参与效果等方面看，我国公众参与行政决策的状况不容乐观，与制度设计的目标和人们期待的结果相距甚远，普通公民很难真正参与到重大决策的制定中①。

总之，中国公众参与还不是真正的公众参与，即决策权仍主要由政府独享，公众和专家参与在更大程度上属于信息提供，甚或仅仅被作为必经程序而徒具形式意义。

什么原因导致我国实际存在的非理性参与和象征性参与情况存在呢？这与理论上对公众参与有效机制的认识不够科学有关。笔者以为，有效的公众参与行政决策机制应包括两个层次：第一个层次，要有推动公众参与决策机制正常运行的“动力源”，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的政府、组织和个人；第二个层次，要有规范稳定配套的公众参与行政决策制度体系。就理论逻辑而言，两者相互依赖、缺一不可，动力机制是内在约束并决定了公众参与的走向及能动性，动力机制的最重要社会表现是活力，而制度体系只是其外在保障。换言之，如果缺乏有效的参与“动力源”，缺乏足够的公众意愿与政府的真心回应，即使再完备的制度体系，也会走样或失去意义，甚至成为决策链条上可有可无的制度摆设。听证会变成“听涨会”、可行性论证成为“可批性论证”即是例证。以听证会为例，听证会是最早引入我国也是为人们所推崇的公众参与方式，在《价格法》等多部法律、法规中做出规定，地方政府和政府部门也制定了大量程序性规定，但其实施效果却很不理想，听证程序“形同虚设”，公众的听证热情逐步减退，政府的公信力受到严重损害。个中原因就在于公众参与行政决策的各方主体普遍动力不足，尤其是行政机关缺乏协商决策理念和互动回应的动力，甚至对公众参与充满“敌对”和怀疑。

其实，国外的理论和经验也说明，“面对面的协商与交易利益的意愿是合作的必要条件”[3]（P15），而这绝非仅靠制度预设及程序约束所能解决的，而是需要有具备公民意识、参与意识的公众，特别是要有具备足够意愿推动公众参与的政府。这对于仍处在政府主导模式的我国而言则更为关键。因为无论公众参与意愿多强烈、能力及水平多高，最终决策者仍是政府。政府不仅担负公众参与方案的设计与组织、参与信息的充分及时发布，还要向公众予以回应与反馈等。特别需要强调的是，由于我国公众参与的兴起在某种意义上是在社会矛盾凸显、社会管理重压下中央顶层设计的结果，随着动力传导机制衰减等因素，最终体现在很多地方政府的能动性上既不充分也不均衡。

因此，从当前无参与、假参与和象征性参与逐步过渡到实质性参与，破除有效性局限，理论与实践进路不能仅仅停留在公众参与行政决策的制度建构上，更要从公众与政府两方面加强对公众参与动力机制的建设，充分发挥动力机制的引导功能。

二、公众参与动力机制及其要素构成

所谓公众参与行政决策的“动力机制”，简言之，就是指影响公众参与发生和发展的诸动力要素的综合及互动过程，规范并决定着整个公众参与行政决策的方向。从动力因素上，公众参与动力机制可分为经济动力机制、政治动力机制、精神动力机制以及信息动力机制，其中经济（利益）动力机制是根本原因和核心动力。从动力功能上可分为根本动力与直接动力。社会主义市场经济、民主政治和和谐社会建设的伟大实践需要构成了公众参与行政决策活动的根本动力。“社会转型所带来的社会结构变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的‘公共性吁求，这些都从自上而下和自下而上两个方向推动了公众参与的兴起”[4]（P1），但具体到政府与公众两方主体而言，他们各自依赖的直接动力则不完全相同。

（一）公众的动力要素

公众之所以愿意参与行政决策活动，直接动力来源于利益、权利、价值等。endprint

首先，在绝大多数场合下，公众参与的最直接动力在于利益的争取、实现与维护，目的在于保证公共服务更适合他们的需求。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关……除开利益人们什么也不能做。” [5]（P257）重大行政决策往往是一些公共决策，因而它必然涉及公共利益以及相关利益的分配问题。为追求自身利益最大化，公众通过参与政府重大决策表达利益诉求、影响决策结果，使社会利益分配对自己更加有利。因此，只有当公众感到决策参与与其利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，他们才会萌生参与行政决策的动机与期望，并积极参与到决策活动中。反之，他们则会对参与活动表现出漠然，并选择放弃参与或假性参与。

其次，法律对公众参与权的确认与保障，也会促使公众参与意愿形成。参与者并非都基于利益关系，权利也是重要动力因素。法律具有可预测性特征，而根据维克托·弗鲁姆（Victor H.Vroom）的期望理论，预期的报偿或结果能够激励人的行为。因此，权利的存在本身就是激发。“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[6]（P145）公民参与权是我国宪法保障的一项公民基本的政治权利，但也需要转化为具体权利，从而形成一套完善的公众参与权利保护体系。这样，可以把公众潜在需求变为实际行动，使公众产生合乎法律目的的理性预期。同时，公众参与权的保护也意味着对政府决策权的分享、制约与监督，并实现公众与政府在公共决策中的平等地位。

再次，价值观是公民精神文化层面的驱动力，也是公众参与决策行为的主要动因之一。价值观一旦形成就具有相对的稳定性，形成一定的价值取向和行为定势，影响人们的行为。“参与本身是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感”[7]（P835） 。“公民参与能够发展公民个人的思想感情，体验公共生活的价值，引导和促进公民参与文化的发展”[8]。随着我国公民社会的形成以及人们对公众参与价值的普遍认同，价值的内在驱动效果将会越来越显现。

最后，公众参与以有效信息为基础，而有效信息也是公众参与的重要动力机制。在现代社会，各种动力因素的作用发挥是在不断的信息交换和互动博弈中实现的，因而其他各种动力要素都需要信息交流来实现。信息的间接推动作用对于公众和政府双方都非常明显。对于公众而言，没有充分透明的信息，公众只能是“盲参”，并将最终失去参与意愿和能力。“给予政治权而不赋予对政治情况的知悉权，无疑又等于收回了政治权。就像说那个孤岛是你的，但又不允许你乘任何交通工具登上它一样。”[9]（P3）对于政府而言，信息获得同样是政府协商决策的直接动力。因为缺乏公众对重要决策信息的供给，公众参与的理想目标将难于实现。“官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”[10]（P127）当然，信息公开和透明度原则对于政府和公众两方主体的效用并不对等，在法律上则体现为公众参与的权利内容和政府的法定责任。

（二）政府的动力要素

由于权力、责任、利益是组织生命的基本元素，三者适当配置构成动力机制的微观结构，因此，作为组织体的政府推动并实施协商决策的直接动力包括了职权、职责、利益等。

首先，实行公众参与是政府的法定职权和职责。行政决策权是法律赋予行政主体的一项最重要权力，但并不意味着政府要独揽决策权，更不意味着行使方式上的“闭门”进行。我国正处在社会转型时期，政府职能发生了深刻变化，政府行政行为方式也必然发生重大调整，形成政府与公众间的结构性相互依赖。根据协商行政理念，行政决策权必然蕴含着与公众分享和向公众公开，这为行政决策权的实质合法性提供了机会。“协商过程的政治合法性首先出于参与者的意愿，其次是基于集体的理性反思。”[11]（P143）因此，为保证公众参与权利，各国法治政府都把公众参与作为政府法定义务和职责予以严格规定，如有违反将被问责。

其次，利益同样是政府的内在驱动力。公共选择理论认为，经济领域里的个人行为出发点是“自利”，在政治领域同样也不例外。推动政府进行协商决策最直接的利益在于公众参与会提高决策质量及得到普遍认同，增进政策执行效率，从而实现行政决策的最终目的。但不可否认的是，各级政府作为多元利益主体之一，也有自身的利益，表现为地方利益、部门利益、官员利益和小集团利益。因此，在制定政策的过程中，特别是当利益驱动力在内部传导中发生扭曲时，政府会在自身私利同社会公共利益之间进行取舍，甚至可能出现利益价值异化，即以自身私利为价值取向而置公共利益于不顾。

最后，传统行政文化的影响。公众参与观念与文化是推动公众参与行政决策的精神动力因素。联合国开发计划署2004年人类发展报告《当今多样化世界中的文化自由》中指出，“成功并非只是一个立法和政策改变与否的问题，尽管这方面的改革是重要的。……但是，除非政治文化也随之改变——除非公民按照真正符合他人需求和愿望的方式去思考、去感觉或者去行动，否则就不会有实实在在的改变。”恩格斯说过：“在一切意识形态领域内，传统都是一种巨大的保守力量。”[12]（P257）中国传统文化中官僚主义和“官本位”价值取向影响还颇深，不尊重公众应有的参与权利，仅把公众当作行政决策的客体，甚至视参与为对公众的“恩赐”，忽视公众对公共政策制定的参与作用，严重阻碍了公众参与活动的正常发展，更成为影响公众参与有效性的重要文化根源。调查发现，地市政府的决策动因绝大多数是根据上级政府或领导的意志形成的，而不是依据公众意愿[13]（P90）。

需要指出的是，公众参与行政决策中，公众与政府各自的参与意愿及其外化的行为会相互影响并互为动力。一方面，公众强烈而理性的参与意愿和参与方式会形成倒逼机制，对政府构成动力和压力；另一方面，政府积极主导并对公众参与的认同感与尊重也会转化为公众参与的内在动力，从而提升公众参与水平。endprint

三、我国公众参与行政决策动力机制的建构

突破公众参与有效性的瓶颈依赖于公众参与动力机制的有效与优化。发达国家的公众参与动力机制是建立在以选举为基础的代议政府基础上，以公民社会存在与高度行政透明化为条件的。尽管各国公众参与动力机制具有其基本要素和内涵，但也要探索、总结和构建符合中国实际国情、传统文化以及充满活力的公众参与动力机制。基本思路是：整合政府与公民需求重合度，充分运用激励、约束、透明度三种手段，建立起公众与政府间利益协调、价值兼容、信息交流的公众参与行政决策动力机制。

（一）激励与约束引导机制

1.对政府的激励约束引导

第一，在政府部门引入竞争机制和评价机制。只有建立在高质量和可接受性基础上的公共决策，才更有助于公共产品以及公共服务的优化，因而，可以通过赋予公众对公共产品和公共服务的选择权来传导提升政府推动公众参与的意愿。为此，要加快转变政府职能及其实现方式，为社会组织提供公共服务创造条件，充分发挥竞争机制的作用，使公众可以在政府部门和市场组织、社会组织之间选择最优化的公共服务，从而间接推动公共决策民主化进程。同时，将公众参与度纳入法治政府绩效考评指标体系，使各个地区、各个部门之间展开竞争，提高行政机关及其工作人员推进公众参与行政决策的自觉性。

第二，建立权责一致的权力分配运行机制。解决我国政府决策过程中较为普遍存在的无人负责或无人真正负责的弊端，首要的是健全行政组织法，明确权限法定原则和分权法定原则，合理分配决策权力，包括上下级政府间决策权的划分，也包括决策层内部个人权限范围的合理划分，防止越权决策和擅自决策。这是决策科学化、民主化、法制化的前提，也是追究政府决策责任的法律依据。在此基础上，建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。应当说，目前我国决策责任制度还很不完善。尽管很多法律都规定了行政机关应当听取公众意见，但是对不听取公众意见的行为并未规定相应的法律责任，这就导致了行政机关不重视公众参与。因此，党的十八届四中全会规定，要对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

第三，将重大行政决策民主化过程和水平作为人大、政协监督、司法监督、媒体报道的重要内容，激活监督机关的监督职能，真正形成包括立法监督、司法监督及社会监督等在内的完善的监督体系。特别是要发挥大众媒介的渗透力和影响力，做到既重视决策结果报道，更要重视公众参与决策过程的报道和监督。

2.对公众的激励约束引导

第一，尊重并保护公众利益是激发公众参与热情的根本路径。针对我国当前实际，特别是要完善决策议题形成机制，改变政府单独界定议案而忽视民众真正需求问题，保证行政机关认真倾听公众意见，准确判断并形成符合公共利益需求的政策议题。对于政府回应激励不够或回应偏私等问题，应建立有限说明理由制度并纳入行政决策程序控制之中，并建立合理的评估反馈机制，尊重公众对政策改进意见。由于公众参与途径和方式决定了公众参与的效率和便捷，因此应扩展公众参与行政决策的有效形式和途径并使之固定化。

第二，提高公众参与组织化程度。组织化利益的参与相对个体利益参与而言更有利于提高决策参与的有效性。因为“组织化的利益不论是在参与机会上，还是在参与程度及有效性方面，都处于优势。”[14]（P77）面对我国组织化渠道影响重大决策不够充分的现实，必须改变国家控制社团发展的思路，改双重审批制为登记制，加快我国社会组织立法步伐，规范和引导各类社会组织健康发展，保障公民的结社自由。特别要重视发挥社区组织的力量，还原社区本来功能，使社区成为我国公众参与重大决策乃至重大活动的主要实践平台。

第三，保障公众参与权。依法确认和扩大公众参与权是打开公众参与、走向协商决策的起点，也是约束行政决策权的重要方式。“既然行政相对人参与了行政过程，公民权利就可以在一定程度上介入行政权力，被公民权利充分渗透的行政权力将是使行政权力沿着法制轨道运行的内在保证。”[15]（P178）公众参与权是实体性权利与程序性权利的结合体，是宪法原则规定的具体化，广义上包括知情权、表达权、部分事务决定权、监督权等，并贯穿于行政决策的全过程。“在现代国家里，公民权不能被认为是一种理所当然的东西，相反，它需要通过良好的政策设计过程来得到培育。”[16]（P15）这里，一是为保障表达权而建立起完善的利益表达机制与公开讨论制度，实现各利益主体的利益充分表达和有效加总；二是为保障救济权则要将公众参与权纳入司法救济范围，建立参与权的救济制度等。

（二）精神文化的构筑

精神内核孕育动力源。要能够真正体现公众参与的应有价值以及达到有序有效参与效果，离不开参与观念及其文化的培育，这对缺乏公众参与历史传统的我国尤为重要。实现广泛的公众参与需要有与之相适应的参与文化。美国政治学家阿尔蒙德和维巴在研究了五国的政治文化后，把政治文化分为村民政治文化、臣民政治文化和参与者政治文化三种类型。其中只有参与者政治文化才构成推动公众参与的积极动力[17]（P1630）。

一是重塑政府的协商民主价值取向。面对日益高涨的对公众参与的社会需要，一个回应型的社会应该“把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会”[18]（P85），从而重构政府公共治理理念，转变行政人员固有的管制观念，充分尊重公民的人格和参与权利，承认公众在行政决策整个运行中的主体地位，通畅公众与政府间的互动渠道，消除代理人机会主义和不道德行为，积极推进行政决策民主模式转型。二是培养公民参与意识。只有具备了民主素养的公民群体才能建设并发展一个民主的社会。近年来，我国公民参与意识方面取得了很大进步，特别是与公众利益密切相关的领域，公众明显表现出比较强烈的参与热情和参与意识，但是总体上依然处于比较薄弱状态，表现为关注个体利益而对公共事务冷漠，或者基于情绪冲动而非权利观念和公民责任感，采取非理性化、非制度化参与方式，以及各种过度参与及“搭便车”现象等。“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。”[19]（P87）因此，要通过多种渠道和途径加强对公众参与意识和能力的培养，提升公共精神，树立起良好的公民意识和法治意识。当然，公众参与文化仅靠教育是不够的，还要通过公民在长期的决策参与实践中孕育和成长，特别是“要求行政机关在培养参与方面发挥积极的作用，包括资助资源不足团体的参与、提供技术方面的专业知识并且教育社会。”[20]（P47）endprint

（三）信息拉动机制

在我国现行决策机制中，决策的“暗箱操作”及信息垄断使得社会公众对决策的过程、内容知之甚少，信息动力机制的作用受到极大抑制。鉴于透明度已成为制约我国公众有效参与的主要障碍，应尽快建立起完善的公众参与信息公开制度，保障公众的知情权，消除信息不对称对公众参与的不良影响。为此，应当完善我国宪法规定，明确知情权、参与权等公民参与的基础性权利，并在《政府信息公开条例》基础上予以立法跟进，健全我国信息公开制度体系。其中，决策信息公开范围包括行政决策依据、决策过程以及决策结果，让公众全面、清楚地了解相关议题、形成过程及其依据，使其利益和意见能及时表达，决策结果更能体现民意。公开方式上，可以借鉴法国经验，鼓励政府制定“服务章程”，承诺及时通报各类公共服务管理信息，倾听用户所需，并明确规定接受群众监督的规范和程序[3]（P199）。此外，“只有单方面的简单信息披露，而没有相关的互动程序，许多重要的信息仍然会云遮雾罩。要有真正的信息透明，必须建立现代社会中已经被广泛使用的质询制度。”[21]

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责任编辑：陈文杰endprint