基层民事执行检察“监督难”的问题分析及对策建议

白慧杰

基层民事执行检察“监督难”的问题分析及对策建议

白慧杰*

2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称新《民事诉讼法》) 第235条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,正式确立了检察机关对人民法院民事执行活动的检察监督权,有关民事执行检察监督制度的讨论告一段落。①江必新主编:《新民事诉讼法执行程序讲座》,法律出版社2012年版,第210页。在此背景下,基层民事执行检察监督工作从探索转向全面开展,其间出现了一系列“监督难”的问题。本文主要以厦门市翔安区人民检察院(以下简称翔安检察院)的司法实践为例,通过归纳基层民事执行检察监督面临的问题,分析根源,探讨解决的对策。

一、基层民事执行检察面临的困境

随着新《民事诉讼法》的实施,检察机关对民事执行活动检察监督权的进一步落实,基层民事执行检察监督案件的受理数及办结数均呈现上升的态势。自2013年1月至2014年12月,厦门市基层检察机关共办理民事执行活动监督案件51件,审结后发出书面检察建议的案件19件。其中,翔安检察院共办理民事执行检察监督案件11件,审结后发出书面检察建议的案件5件。该院开展民事执行检察监督的主要内容为:执行人员未依法回避、执行案款未及时支付、重要法律文书未依法送达、执行人员未依法作出书面执行异议裁定、执行裁定书适用法律错误、违法拍卖及分配拍卖款等程序性违法情形。在办理民事执行检察监督案件的过程中,基层检察机关面临了以下困境:

(一)民事执行检察监督的法律规范不完善

民事执行检察监督属于新设的制度,法律规范仍不完善,具体表现为:

1.未规定人民法院移交执行卷宗的具体期限

检察机关既要严格遵循民事执行的原理和特点,充分尊重当事人举证责任的分配原则,又要对案件事实、庭审情况和诉讼活动享有足够的知情权。①马明生:《加强民事检察监督须完善五方面立法》,载最高人民检察院民事行政检察厅编:《民事行政检察指导与研究》(总第7集),中国检察出版社2007年版。检察机关为充分获取案件信息,需调阅执行卷宗。在实践中,法院通常会以执行案件未办结、案件材料未整理归档、承办人已调离执行岗位、卷宗已被其他机关调取等理由,拖延提供执行卷宗的时间。在翔安检察院办理的民事执行检察监督案件中,平均每案联系调卷2次、用时61日。法院迟延提供执行卷宗的行为影响了司法效率,“调卷难”已成为检察机关开展民事执行检查监督工作的重要阻碍。

2.未设置“怠于执行”的法定情形

检察机关能够依法认定怠于执行行为具有现实意义。实践中,以执行机构怠于执行为理由的监督申请占民事执行检察监督申请案件的三分之一以上,可见申请监督人对怠于执行的问题反映较强烈。在认定怠于执行行为的过程中,检察机关迫切需要明确的法律依据作为参考标准,以实现快速认定违法情形,准确提出监督意见的目标。但是新《民事诉讼法》及相关的司法解释均未明确规定法院怠于执行的法定情形,限制了检察机关对怠于执行行为进行民事执行检查监督功能的发挥。

3.未设置拒绝监督的法律后果

基层检察机关开展民事执行检查监督工作的最终目的并不是向受监督部门提出法律监督意见,而是通过检查监督,使“执行行为得到有效监管、生效判决得到正确执行”。新《民事诉讼法》未规定接受民事执行监督的部门应如何配合监督工作的开展、对检察机关发出的监督意见的回复期限以及拒绝监督应承担的法律后果。这就使得基层民事执行检察监督工作被赋予了合法的权能,却无法有效地在司法实践中发挥作用。例如,翔安检察院发出检察建议后,收到回复函的平均用时为9.3个月。受监督部门不及时纠正违法行为,已经严重影响了监督效果的实现。全市多数基层检察机关都曾面临上述窘境,发出的检察建议往往需要经过反复沟通协调,才能收到回复函。在此情形下,检察监督只能止于单纯的建议环节,导致违法执行活动得不到及时的纠正。

(二)办案力量尚不符合任务的要求

在检察机关,办案力量主要集中在侦查监督、刑事公诉、查处职务犯罪这三项传统业务上。虽然近年来,民事行政检察业务开始得到重视,各基层检察机关已成立专门的民事行政检察机构并安排了专职人员。但是相比于上述三项传统业务,民事行政检察业务的办案力量仍显薄弱。处于民事行政检察业务范畴下的民事执行检察监督业务,办案力量更是显得单薄,不符合工作任务的要求,其具体表现为:(1)检察人员的数量不够。全市基层检察机关中,实际办理民事行政检察案件的检察人员仅有15人。除了办理民事执行检察监督案件外,其还需承担行政执行监督、民事行政诉讼审判违法行为监督、民事行政生效裁判监督等民事行政检察工作。基于精力有限,民事执行检察办案人员根本无法深入开展监督工作。以翔安检察院为例,全院负责办理民事行政检察案件的检察人员只有2人。面对调查取证、询问当事人、送达法律文书等大量的对外司法活动,即使全员出动,也仍然无法应对工作需求。办理民事执行检察案件的检察人员数量尚存较大缺口。(2)办案队伍的人才结构还不能完全适应职能要求。在全市基层民事行政检察队伍中,45周岁以上的办案人员占总数的56%、35～45周岁的办案人员占总数的27%、35周岁以下的办案人员仅占总数的17%,办案队伍存在年龄结构偏大的问题。此外,大多数办案人员办理生效判决监督案件(即抗诉案件)的经验较为丰富,对较为新型的民事执行检察监督案件的办理则不太熟练。

(三)法院存在抵触情绪

新《民事诉讼法》明确规定了检察机关的民事执行监督权。但在司法实践中,对于检察机关民事执行监督权的行使,法院虽未表现出明显的排斥,却存在消极应对的情况。法院对民事执行检察监督活动普遍存在抵触情绪,主要体现为未完整提供执行卷宗材料、拖延监督事项的办理、纠正违法行为的时间过长、口头回复书面检察建议等情形。甚至有个别的法院执行人员,未认识到民事执行检察监督工作的性质和意义,认为民事执行检察监督活动是“鸡蛋中挑骨头”、阻碍法院办理执行案件,因而存在提供案件情况不完整、违法行为不积极纠正等抵触行为。

(四)民事执行检察监督案源较为单一

随着民众维权意识的增强,部分执行申请人在权利受到侵害时,积极地向检察机关申请民事执行监督。执行案外人、被执行人、诉讼代理人在合法利益受到法院执行活动侵害时,因不了解检察机关具有民事执行检察监督职能,未主动申请检察机关监督,而依然通过上访等方式进行权利救济。这种案源单一的情形不利于基层检察机关全面掌握法院民事执行活动的情况,不利于民事执行检察监督工作更加深入地开展。

二、制约基层民事执行检察监督开展的原因分析

(一)民事执行检察监督的法律规范仍需完善

新《民事诉讼法》只原则性地规定检察机关有权对民事执行活动实行法律监督,而未规定民事执行检察监督的启动、办理、结案等具体程序,以及检察机关认定违法执行行为的各项标准。检察机关的监督活动主要依据2013年11月最高人民检察院颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民事诉讼监督规则》)的相关规定进行。然而,《民事诉讼监督规则》是监督机关规范自身办案行为的依据,无法全面制约监督机关与被监督机关的关系。且该规则对民事执行检察监督程序的规定,也同样存在过于原则、操作性不强,以及未明确被监督机关拒绝接受监督时应承担何种法律责任的问题。缺乏具体的法律规范成为制约民事执行检察监督工作有效开展的重要原因。

(二)基层办案力量配比不够合理

长期以来,民事检察监督工作以对审判活动的监督为重点,检察人员缺少对民事执行活动开展监督的工作经验。①焦慧强等:《民事检察监督若干实务问题探讨》,载《人民检察》2014年第8期。民事执行检察监督权属于新《民事诉讼法》赋予检察机关的新职权,而现有的人员编制是以办理抗诉案件的任务量为基础所确定的,尚未相应地增加新的人员编制,致使办案人员的数量不够,办案力量处于紧张的状态。同时,由于办理民事执行检察监督的检察队伍年龄结构偏大、老中青搭配不合理,检察人员的思想意识仍停留在“办好民事抗诉案件”的传统阶段,办案理念未根据民事执行案件的新特点及时调整,影响到民事执行检察监督工作的办案积极性。办案力量配比的不合理已对民事执行检察监督工作的开展产生了不利的影响。

(三)监督与被监督的关系未理顺

民事执行权长期以来未受外部权力的有效制约,执行机构习惯于按照内部规定开展民事执行活动,即使存在违法执行行为也认为符合内部规定及考核指标而不予纠正。当检察机关开展民事执行检察监督的时候,执行机构在观念上一时难以适应,必然产生消极抵触的情绪,作出消极应对的行为。从现实的角度来看,现阶段引入民事执行检察监督的主要目的在于纠正法院执行错误,②广民检:《找准定位确保民事执行监督实效》,载《检察日报》2013年3月6日第3版。因而检察院民事行政检察部门根据任务要求侧重于开展违法执行行为的纠正工作,对法院开展民事执行工作的支持显得不足。上述情况导致监督与被监督机关未理顺彼此的关系,未形成稳定的相互制约、相互协助的关系,在工作衔接上配合不够,阻碍了民事执行检察监督工作的顺利开展。

(四)民事执行检察监督的普及度不高

如上所述,现阶段民事执行检察监督案件的来源较单一,主要是由于民事执行检察监督职能的普及度不高。民众在合法权利受到执行活动的侵害时,不知道可以通过申请民事执行检察监督,实现权利救济。造成这种局面与民事执行检察监督权尚属检察机关的新职权、执行监督效果不明显等因素有关。但笔者认为,其主要原因在于基层民事执行检察部门的职能宣传不够。一段时间以来,各地检察机关围绕“民事执行检察监督的权能”开展了一系列宣传活动。总体而言,新职能的宣传的载体仍不够多样化,宣传的广度、深度有限,宣传的效果并不突出。由于民事执行检察监督这一新权能的普及有限,致使民事执行活动中的当事人在合法权利受到侵害时未能及时向检察机关申请救济,也使得基层检察机关开展民事执行检察监督的活动受到限制。

三、加强和改进基层民事执行监督工作的对策

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”在新形势下,民事执行检察监督工作既面临着机遇,也面临着挑战。作为法律监督机关,检察机关承担了通过纠正违法执行行为,促进民事执行法律正确适用的任务。检察机关必须持续创新工作机制,正确履行法律监督职责,回应民众对司法公正的需求。笔者针对制约基层民事执行检察监督的问题提出如下建议:

(一)推动立法机关进一步完善法律规范

民事执行检察监督制度初步运行,学界的争论、执行机构的抵触造成相关法律的制定和运行存在一定的阻力,检察机关自身也未探索出成熟的经验做法。笔者建议,检察机关应加强民事执行检察监督工作的实践探索,及时总结规律,将最主要、最紧迫的问题逐级上报。在总结基层民事执行检察监督工作经验的基础上,最高人民检察院组织各级检察机关整理归纳影响民事执行检察监督的问题,并将其中最突出或最易解决的问题作为议案提交全国人大及其常委会,请求完善民事执行检察监督的法律制度。基层检察机关普遍希望国家立法机关及时将民事执行检察监督问题列入修法计划,以解决检察机关调卷难、认定法院怠于执行难、未及时纠正违法行为无明确法律责任等民事执行检察监督工作中的难题。

(二)合理配置办案人员

目前,基层办案力量存在人员编制较少、年龄结构偏大、老中青搭配不合理等问题。如何合理配备一支高素质、稳定的、敢于监督、善于监督的民事执行检察监督队伍,是当前基层检察院亟须解决的重要的实际问题之一。为此,笔者提出如下建议:(1)基层检察机关应根据工作需要,调整现有编制,及时补充办案人员。(2)基层检察机关应按照职能安排及案件数量,重新确定民事执行检查监督工作的办案人员数量,并及时向组织人事部门争取新的编制。(3)基层检察机关应将熟悉民商事法律的检察人员,调整到民事执行检察监督的办案岗位,以优化办案队伍的知识结构。(4)基层检察机关还应以“老、中、青合理搭配”为配置目标,调整民事执行检察监督办案队伍的年龄构成,由有经验的检察人员带领中青年检察人员进步,充分调动青年检察人员的工作积极性。

(三)理顺监督与被监督的关系

基层检察机关在进行民事执行检察监督的过程中,应更加注意处理与同级法院的关系,争取法院对民事执行检察监督工作的理解和配合,既要遵循司法规律又要坚持执法办案的质量。基层法院、检察院应加强相互沟通,通过召开联席会议的形式,在调卷问题、认定怠于执行的标准、纠正及答复监督意见等方面取得一致意见,并以会议纪要、规范性工作文件的形式,逐步解决民事执行检察监督法律规范不够完善的现实问题,在民事执行工作中相互配合,促进民事执行检察监督的开展。例如,河南省灵宝市检察机关与该市法院系统联合制定了《关于开展民事执行活动法律监督的暂行规定》。该规定明确了适用民事执行监督的11种具体情形、检察机关开展民事执行监督的方法途径以及对民事执行违法行为的处理办法,建立了在开展民事执行监督中检、法相互协作配合的机制。①南海娟、马晓丹:《民事执行监督步入快车道》,载《检察日报》2013年11月28日第10版。上级检察机关应通过以下两个方面,积极帮助基层检察机关理顺与执行机构的监督与被监督关系:(1)上级检察机关应按照“检察一体化”的要求,在办案能力提升、法律正确适用、法律文书制作等方面及时指导基层检察机关办案。(2)上级检察机关应研究困扰基层民事执行检察监督工作的影响因素,及时推动相关规范的制定,从上级机关的角度解决民事执行检察监督法律规范不够完善的困难。

(四)立足现有条件发掘办案潜能

在较短的时间内,影响基层民事执行检察监督工作开展的外部制约因素难以消除,基层检察机关应调整重点,运用各种措施充分发掘内部办案潜能。(1)加大对办案人员的培训力度。检察机关应重视教育培训的功能,以“拓展监督能力”为目标,围绕新《民事诉讼法》《民事诉讼监督规则》以及执行方面的司法解释等内容,通过有针对性地开展案件讨论、观摩学习、岗位练兵、文书练赛等活动,促使检察人员熟练掌握民事执行相关的法律规定、司法解释,提高处理疑难复杂民事执行检察监督案件的办理技能。检察人员应关注民事执行检察监督工作的开展,通过学习各项司法政策及其他兄弟基层检察院的先进经验,从观念上努力适应民事检察的转型趋势。为此,笔者建议各检察机关通过“走出去、带回来”的方式,组织检察人员参加外部的培训学习,将所学知识带回科室,通过组织科室学习的方法,使未外出参加培训的检察人员也学习到新的知识。(2)合理整合现有的办案经验。民事执行检察部门应坚持逐案召开案件讨论会,针对调查策略、认定违法执行行为、作出监督结论等重要环节开展有效讨论,在主办人负责制的基础上集合全科的经验优势,提高办案效率、减少办案过程的曲折。(3)优化内部办理程序。检察机关应在新《民事诉讼法》和相关司法解释、工作规范的框架内,细化民事执行检察监督流程,对不必要的程序进行删减、整合。①汪存锋:《法律监督效益探析》,载《人民检察》2014年第17期。承办人在办理民事执行检察监督案件中,应对案件进行分类、分流,使相同办案环节同步进行,同时开展各案的财产信息查询、执行措施调查、适用法律查找、违法情形论证、制作审查终结报告以及提交检委会讨论等办案环节,通过减少重复外出、重复找法、重复汇报的次数,节约办案时间,提高案件的处理效率。

(五)有效宣传民事执行检察监督的职能

在开展宣传工作时,基层检察机关应注意新媒体时代的特点,充分融合传统渠道与网络渠道,运用多种媒介相结合的宣传方式,使民众充分了解民事执行检察监督工作的职责及受案范围。翔安检察院与区依法治区办、区综治办、区司法局联合开展民事行政检察职能宣传专项活动,通过培训讲座、社区普法、微信公众号信息推送、制作宣传册等方式,在相对确定的时间内进行多维度宣传,有效提升了民众通过申请检察监督,维护民事执行活动中的合法权益的意识。经过有效宣传,2014年共受理民事执行案件7件、涉案人数9人,与2013年的受案4件、涉案人数7人相比,受理案件数与涉案人数分别上升了75%和28.5%。

*作者系厦门市翔安区人民检察院检察员。