河南培育新型农业经营主体的财政政策探析

雷 瑛

(中共河南省委党校经济管理教研部，郑州450000)

新型农业经营主体主要指经营规模较大，辐射带动能力偏强，经营盈利能力高于普通农业及涉农经营者，以农业专业大户、家庭农场、涉农企业和农民专业合作社为代表，具备较强市场意识和市场竞争能力的农业经济组织［1］。推动新型农业经营主体的培育和发展对增加农民收入、提高农业投入产出效益、保证农产品质量以及实现农业现代化都有重大意义。但对于农业大省河南来讲，这些新型农业经营主体在融资、土地获得、服务体系、政策效率、后继人才等方面仍面临种种困难和挑战。从培育健康有活力的新型市场经营主体入手，优化扶持方式，改善扶持重点，加大财政投入力度，努力创造一个有利于农业创业与就业的优良环境，是当前河南实现农业现代化，解决“三农”问题的关键环节。

一、河南新型农业经营主体积极作用的主要表现

目前，河南省的新型农业经营主体尚处于快速发展的阶段，截至2012年底，全省在工商部门登记注册的各类农民合作社44 912家，各级农业产业化龙头企业达到6 466家，其中国家级重点龙头企业40家。到2013年2月底，河南出现首家经工商部门注册登记成立的家庭农场。而农业专业大户则在两千户以上。这些新型农业经营主体有力地推动了农业市场化、标准化、外向化的进程，为农业和农村经济发展注入了新的生机和活力，对全省现代农业发展和农民增收等方面的示范带动作用也逐渐凸显。

(一)加速了农业产业结构的调整提升

新型农业生产主体利用当地资源优势，通过集中配置和生产经营上的联合，实行统一生产、加工和销售，引导农户集中到一个基地和产业，在一定区域内形成了相对集中的布局和规模生产，加速了农业产业的结构调整，有力的促进农业产业化发展的有效突破。河南新型农业经营主体的发展，明显加快了当地优势特色产业的连片规模开发，优化了农业结构布局。以河南渑池县为例，目前已建成了以段村、坡头、仁村为主体的2万亩核桃基地，天池、坡头、果园为主体的6万亩优质烟叶基地，以南村、段村等乡镇为主的5万亩花椒基地，培育了天池镇5 000亩西瓜基地、1万亩高淀粉红薯基地。催生了“坻坞贡米”“仰韶花椒”“仰韶黄杏”“仰韶牛心柿”“笃忠西瓜”等一批农业品牌;建成了南村玫瑰园、振兴科技示范园等一批精品科技示范园区，对该县特色农业现代化发展有着积极的影响。

(二)推动了农业社会化服务体系的巩固完善

农民专业合作社往往是围绕本地优势产业组建的，在合作社的经营过程中，实现了社员互助，并能够根据市场信息，引导农民有组织的进入市场，有效解决了一家一户的小生产与千变万化的大市场的对接难题，通过合作社的产、供、销一条龙的社会服务体系，提高了农民的组织化程度。同时，通过开展与农技推广机构、科研院校和龙头企业的协作，不少合作社已经成为农业“五新”推广的主力军，有效促进了基层农技服务的全面铺开，有些合作社每年都要举办1～2期农业技术培训班，传授种养技术，成为当地农业社会化服务体系的重要组成部分。

(三)促进农村生产要素不断优化配置

河南人多地少，一家一户的分散经营形式难以形成规模效益。而新型农业生产主体通过入股、租赁等形式，将零散的荒山、土地、水面等农业资源集中起来，进行统一管理规划，实现规模经营，而从分散经营向规模经营的这一转变，提高了土地利用率，获得了规模效益。土地在流转以后，农民从土地中解放出来，投入到二、三产业，使得农村劳动力也在加快转移，城镇化也被同步推进。通过培育新型农业经营主体，全面推动农村土地逐步向种养大户、农村种植能人、农村合作经济组织、龙头企业等优势经营主体集中，把一家一户经营土地变为连片规模经营，实现了土地的集约经营，并有利于农业现代化机械耕作，实现标准化、品牌化生产和新品种新技术的推广应用，增加了农产品的经济价值，从而提高土地的经济效益，加快了迈向农业现代化的步伐。

(四)促进了农民收入大幅增加

合作社、农业企业、专业大户的发展，促进特色优势种植、规模养殖、农产品加工等产业，培育了一批职业农民和专业经营农户，提高了资源利用率和农业劳动生产率，土地产出率直接增加50%以上，大幅度增加了农民经营收入。如三门峡市英豪镇水源村利用土地流转发展金银花种植2 000亩，每亩支付租金400元，吸收没有外出打工的妇女和老年男劳动力100人在基地劳动，平均月收入1 200元，同时培育了20个金银花管理专业工人，种植金银花较传统种植增加60%以上，仅此一项带动全村人均增收800元。与此同时，通过发展培育新型农业经营主体，实现农村土地的规模化经营，使农村劳动力放心转移，解决了“一心挂两头”的矛盾，又拓宽了农民增收致富的渠道。如三门峡市城关镇十里铺通过土地流转发展规模化蔬菜生产，全村60%以上的劳力外出务工，23%的农户举家外出务工，仅外出务工一项全村增加收入800余万元。而附近的天池镇水泉洼村，通过土地流转，使村中技术工人(油漆工、木工)到北京务工，人年均工资6万元，61户农民赴郑州、洛阳及县城务工，除土地租金外，人均收入1.2万元。

(五)实现了农民自我发展素质的提升

农村新型经济组织的逐步发展壮大，使农民在科技推广、分工协作、组织管理、市场营销、对外联系以及民主决策等方面的能力得到锻炼和提升。科技意识、营销能力增强的农民往往有着较强的示范效应，带动一大批农民素质得到同样的提高。而合作精神、民主意识和参与意识的提高，造成各类农业组织运行的规范化和高效化。如洛阳偃师缑氏葡萄专业合作社种植面积12 000多亩，年销售葡萄6 600吨，由于规模大，合作效果好，培养出一大批经纪人。而农业产业化龙头企业更是注重对农业工人的培训教育，带出了一批从事畜牧养殖、特色种植、产品加工、市场营销的新型农民。

二、河南新型农业经营主体面临的突出问题

通过深入调研，当前河南新型农业经营主体的发展还面临着不少瓶颈与难题，主要表现在以下几个方面。

(一)土地资金不足

九三学社河南省委调研发现，河南省农地租金亩均在1 000元左右，种粮大户亩均物质投入约700多元，亩均纯收益在300～400元。种粮大户若种植规模达到100亩，收入就会达到三四万元，种粮比较收益低的问题可以得到明显缓解。然而，大多数新型农业经营主体在土地使用方面面临着巨大的难题，千家万户的分散化生产与新型农业经营主体规模化生产的矛盾依然存在，相当一部分农民还抱着“宁可抛荒、不可失地”的思想，害怕失地失权，不愿意把土地流转给他人耕种。除了生产用地缺乏，对于一些农业发展中的配套设施用地也同样紧张，诸如农民专业合作社和农业企业的办公设施用地、农民专业合作社的产品加工和仓储用地、农机大户和农机合作社的机具存放用地等，仍然不容易满足要求，目前已日益成为新型农业经营主体发展的瓶颈。

而在资金方面，由于受经济能力的制约，绝大多数的新型农业经营主体都遭遇了资金短缺问题。如在2011年，新野县为培育农业产业化龙头，利用国家“农业综合直补田间工程”项目集中建设了1万亩菜区农田，但是因为缺少资金，园区内道路不规整、排灌不衔接、路网不闭合、林网不成型，最终无法达成建设目标。对零散的养殖户来说，缺少资金也使其面临难以扩大养殖规模，获得规模效益的问题。以养殖肉牛为例，如果不考虑圈舍等固定投入，每头牛从购入到出售的流动资金至少需要5 500元，而育肥20头肉牛的流动资金需要10万元以上。巨大的资金压力使得养殖户不得不压缩规模，止步规模生产。与此同时，新型农业经营主体在国家未出台操作性更强的支持政策前，在融资、筹资方面都存在着一定授信担保困难、申请手续繁复、交易费用高等的问题，制约了其发展。

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(二)基础设施薄弱

虽然近几年政府支农资金不断增加，但财政资金使用过于分散，像撒“胡椒面”，仅仅是起到了调味的作用，而没有达到根本目的。以洛阳市宜阳县上观乡为例。该乡为一深山区乡。据统计，2012年该乡财政惠农资金主要有:种粮直补164.84万元，良种补贴41万元，退耕还林补贴19.37万元，公益林补贴资金33.19万元，村级公益一事一议奖补资金41.36万元，贫困寄宿生生活费27.1万元，危房改造资金发放47.1万元，低保资金发放28.3万元，五保资金发放13.6万元，等等。财政惠农资金总计415.86万元。这些资金都是指定用途，只许惠农，不可用作公益事业。虽然群众直接受了益，但是用于群众长远受益的基础设施建设方面的资金，却少之又少。2012年虽然该乡财政收入达到527.8万元，但是上级财政投入包括本级财力投入在内的用于公路建设和通组入户道路建设的资金仅有110万元，导致该乡基础设施建设进展一直十分缓慢。这样一来，新型农业经营主体面临的情况就是，那些拥有平坦地势、方便交通、丰富便利的水源，年年旱涝保收的耕地农民不愿流转，相反地，那些地理条件差，交通也不便，水源缺失的耕地则由于农业基础设施差，收成无保障，往往成为新型农业经营主体流转和承包服务的主要区域，加上农业具有投资回报期长、回报率低、抵御自然灾害和市场风险较弱的产业特点，疫病、虫害暴发，洪涝干旱灾害时有发生，农产品市场价格也具有不确定性，因此，尽管有政策性“三农”保险理赔政策给予农户一定的收入保障，但理赔困难，加上生产主体大多资金有限，保险意识不强，在遇到大的灾难时，往往成为受害者。基础设施薄弱问题实际将导致新型农业经营主体面临巨大困难。

(三)人才缺乏服务滞后

新型农业经营主体的培育和发展需要大量有文化、懂技术、通市场的人力资源作支撑。这就要求农村有足够的综合素质相对较高的人群，不但在数量上能够满足现有新型农业经营主体的需求，而且在年龄结构上也比较合理，能够满足未来新型农业经营主体的潜在需要。但遗憾的是，河南农村“空心化”情况比较严重，高素质劳动力和青壮年劳动力往往向城市流动，目前从事农业生产的人员出现了突出的“高龄化”问题。在调研中大多数农业经营者年龄都在50岁以上，而且许多农村青年对农业表示兴趣不大。因此，一旦高龄农业人口从农业产业中退出，是否能够补充上数量充足的后继人才，情况是不容乐观的。同时，随着新型农业经营主体向现代化、规模化发展，对农业技术服务的要求越来越高，但总的说来，河南基层的农业、畜牧、水产、农机等技术服务人员总量偏少，县一级农技主管部门的技术骨干大多数年龄超过45岁以上，乡一级的技术服务人员基本缺失，农业专业技术队伍青黄不接和断档的局面非常严重。由于人手不足、资金缺乏，农村社会化服务体系也十分不完善。除了个别地方，大多数土地流转中介服务、农业技术推广服务以及动植物疫病防治服务等农业支持与服务体系都有着不完善、不配套的问题，新型农业经营主体在经营时效率、成本都受到不利影响。因此，河南农业社会化服务体系的相对滞后在一定程度上制约了新型农业经营主体的快速发展。

(四)市场体系不完备

河南地处内陆地区，开放程度低，市场体系不完备问题突出。虽然河南也有一些大型的农业市场，如商丘301集贸市场、郑州万邦农贸批发市场等，但这些市场的数量远远不足以满足需要，特别是专业性市场的缺乏，以及专业市场规范化管理的缺失，使得河南新型农业主体的交易成本和交易风险均大为增加。如鄢陵县的花木产业已经初成规模，然而，当地缺乏专业的市场营销组织和营销网络，对花木的销售主要采取依靠经纪人、花农的社交圈子和企业客户关系来销售产品，缺乏高层次的交易市场，以至花木营销多以绿化工程形式进行，利润不高，同时也因缺少高层次需求的刺激而难以扩展种植品种，提高附加值。

(五)扶持政策落实困难

虽然，近些年来国家十分重视农业生产，不断加大对农业的支持力度，出台了许多支农政策，对农业稳定发展和新型农业经营主体的成长起到了积极作用，但依旧存在一些问题，比如很多支农政策是政出多门，各项政策之间缺乏整合性和衔接性，缺乏规划，对宝贵的财政资金造成了浪费。而另一方面，部分扶持政策的灵活性却显不足，新型农业经营主体在实际操作中经常会遇到“走投无路”的困境。同时，政策落实效率不高，不少支农政策从政府下达到农民获得，经过过多的中间层次和环节以后，真正在农业经营主体手中发挥作用的所剩无几。出现这样的情况，可能是由于县级拮据的财政状况，导致支农款被挪用，也可能是缺乏监督机制下，出现了政策执行中的寻租现象，总之，政策实施成本较高，效率不高。如政府出台扶持农民专业合作社政策，表示要为农民专业合作社提供贷款、用水、用电、注册等方面的优惠和服务，可由于没有相关实施细则的支持，农民专业合作社在实际操作中并无法得到政策中所谓的优惠，那些诱人的指导意见成了一纸空文。

三、加快培育河南新型农业经营主体的财政政策建议

加快培育河南新型农业经营主体，对河南而言是一项系统工程，也是当前及今后一个时期河南农村发展与改革的重要内容之一。现阶段，加快新型农业经营主体培育与发展的关键，就是要深入了解其发展需要，从优化其发展环境方面入手，出台相应的财政政策，使其在发展效率、发展动力和发展机制上有新的突破。

(一)优化财政扶持方式

近年来，中央政府对全国实施了诸如粮食直补、综合直补、退耕还林补贴、农机补贴等多项扶持农业生产的惠农补贴，但由于点多面广，补贴种类多、补贴环节杂、补贴标准不一的特点，在补贴过程中，由于环节多、补贴依据不实、计算复杂等原因，出现多补、少补、误补等情况，甚至会出现骗补、套补、重补等现象，政策的把握难度越来越大。这种情况不但增加了财政和乡镇政府工作人员的工作量，同时对促进新型农业经营主体增强农业生产积极性的效果也不甚明显，因此各级财政部门可整合各类财政补贴资金，改变财政扶持方式。

在此过程中，要提高龙头企业、合作社、家庭农场等主体承担实施农业基础设施建设项目的比重，对某些合适的农业扶持措施和政策，尽可能直接下达或落实到新型农业经营主体，为新型农业经营主体发展创造条件。

(二)明确财政支持重点

河南省经济水平并不算高，财政资金更不丰裕，因此，在财政支持方面更加要明确重点，进一步加大对农业扶持资金和政策的梳理和整合力度，提高农业扶持资金的效率。

一要设立农村土地流转体系建设专项资金，按土地面积计算一定数额的专项经费，将其列入同级财政预算，用于支持土地流转服务体系拓展服务，通过推进农村土地流转，来促进河南新型农业经营主体实现规模化发展。河南人多地少，人均耕地1.23亩，低于全国平均水平，而种植收益过低，又使得珍贵的耕地出现撂荒现象，非常可惜。通过推进土地流转，由新型农业经营主体将闲散的土地集中起来，进行集约化生产，非常有利于实现机械化操作和规模化生产，从而实现收益，而合理的收益则是新型农业经营主体不断向前发展的动力。

二科学运用财政补贴、政府担保、部门项目支持等手段，对于具有明显发展潜力和强力带动作用的新型农业经营主体给予重点支持。除了在农机方面给予一定支持外，主要就是帮助这些新型农业经营主体进行培训。包括市场意识培训，如品牌建设和保护知识培训和对市场信息的获取和分析能力培训，农民专业技能培训，农产品质量标准和组织管理知识培训等等。

三要设立专项扶持资金，支持特色农业发展，按照一村一品、一社一品的方式，鼓励专业大户向特色农业发展，鼓励新型农业经营主体之间发展合作经营，实现规模效益;重点支持农民专业合作社的融资、建设品牌、人才培育等环节建设，全面提升农民专业合作社的发展质量。对有条件、有实力的农民专业合作社，支持其转化为农业产业化龙头企业，进行企业化经营。

(三)加大对农村公共服务领域的财政投入

新型农业经营主体的经营成本和风险大小受经营环境影响较大。因此，财政除了要不断增强对农村农田水利、道路电网等设施的建设和维护之外［2］，还要加大对农业生产服务体系和信息技术服务体系建设。在农业生产服务体系建设情况较好的地方，往往农业产业化状况也较好。如在政府财政支持下，舞钢市建立农资连锁配送中心，上连农资生产企业，下与基层农资连锁经营网点连接，最终形成“农资企业、配送中心、基层连锁网点”三级农资连锁经营网络，并且将农业技术推广服务、企业售后服务、信息咨询服务结合起来，非常有助于向全市农户提供品种齐全、价格合理、质量可靠的农资产品和优质服务，网络中的各个主体均明显获益。可见，完善农产品流通渠道，建设农产品交易市场对新型农业经营主体的健康发展十分有利。另外，在农业技术在农业生产中占据越来越重要地位的时代，充分发挥农业龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体在新成果、新技术创新、转化和推广应用中的作用十分必要。因此要加大对农业信息化服务体系建设的财政投入，完善省一级农业综合信息服务平台，并结合各县市农技推广部门，将农业信息服务推广至基层。这个平台内容应包括农业资源、要素和信息数据库，病虫害监控情况及防治，农产品交易信息及预测等内容。通过对这些公共服务领域的投入，来有效降低家庭农场、农民专业合作社等主体的经营成本和经营风险，推动新型经营主体发展扩张。

(四)细化支持新型农业经营主体发展的财政政策

针对新型农业经营主体的优惠政策屡屡得不到切实执行的情况，政府需要进一步细化支持新型农业经营主体发展的财政政策。在注册、贷款等优惠政策上，制定具体的支持新型农业经营主体的数量标准，并对不认真执行支持政策的部门给予明确的惩罚措施。同时使新型农业经营主体支持财政政策在执行过程可以拥有一定灵活性。如在农村土地经营使用权方面，可允许新型农业经营主体在一定范围内，对自身土地拥有限定在农业用途内的使用权和调配权，在符合国家土地政策方向基础上，允许其将农产品加工和仓储、农民专业合作社办公等与农业产业紧密相关的用地等同农业用地，予以优先支持。通过细化支持政策，使优惠政策真实起到支持新型农业经营主体发展的作用。

(五)出台相关财政政策，满足新型农业经营主体人才需要

新型农业经营主体需要高素质人才，政府可按照“分类指导、针对培育”的原则，出台一系列优惠扶持政策，积极引导和鼓励、返乡农民工、农村能人、创业大学生等群体成为新型农业经营主体，尤其要鼓励大学生在新型农业经营主体中创业和就业，所以应当完善鼓励大学生进入农业创业与就业的政策体系，使他们感到农业创业有条件，创业有支持，创业有前途，从而勇于创业。同时，加大农业技术人员队伍建设支持力度，进一步健全基层的农技推广服务体系，采取奖励政策吸引专业技术队伍深入各类生产主体中，推广应用新型农业技术，及时为新型农业生产主体排忧解难。继续推进“阳光工程”“雨露计划”等，加大农民职业技能培训力度，帮助农民掌握农业实用技术，培养出一大批有文化、善经营、会管理的现代农业带头人，为新型农业经营主体蓄备人才。

(六)完善财政管理，营造优质的新型农业经营主体市场环境

河南要加快新型农业经营主体发展，归根到底，要激发新型农业经营主体的发展活力，放开其手脚，因此，完善财政管理，营造新型农业经营主体良好的市场环境十分必要。首先尊重龙头企业和农户的生产经营决策权，政府出台任何财政政策，都应以不干涉经营主体经营决策权为基本前提，绝不搞行政干预。同时认真清理涉及各类生产主体的收费项目，并定期开展针对农业生产主体的乱收费、乱罚款行为的专项治理活动。最后还要为农业服务部门提供充分财政投入保障，使其切实发挥为农服务职能，如充分发挥各级农产品质量检测机构的作用，清理不良的农业经营主体，顺利开展组织引导、技术指导、监督管理和统计监测等工作，为新型农业生产主体的发展营造出良好健康的环境。

［1］黄祖辉，俞宁.新型农业经营主体:现状、约束与发展思路:以浙江省为例的分析［J］.中国农村经济，2010，(10):16－26.

［2］郑力文，孔祥智.新世纪十个中央一号文件与财政支农体系的建立［J］.学习论坛，2013，(10):28－33.