底特律破产对我国资源型城市的启示

王庆立，马 宇

(1.山东师范大学 人口资源与环境学院，济南250014;2.山东工商学院经济学院，山东烟台264005)

一、引言

2013年7月18日，底特律这个曾经风光无限的城市在这一天申请破产保护。在申请书中，底特律负债金额已经高达180多亿美元。漫长的谈判之后，美国联邦破产法官罗兹于北京时间12月4日凌晨(当地时间3日上午)宣布:底特律彻底丧失偿债能力，符合联邦破产法第9章的破产保护条件。这座曾经辉煌的“汽车之城”正式宣告破产重组，它也超越杰佛逊、斯托克顿成为美国历史上规模最大的破产城市。本文由底特律破产这件事出发，分析了底特律的现状及其破产的原因，然后从底特律破产的原因出发结合我国的资源型城市的现状，为我国资源型城市的转型出谋划策。

二、底特律的现状

作为美国汽车产业的摇篮，通用、克莱斯勒、福特三个全球排名靠前的汽车企业都选择将总部设置在底特律。底特律在汽车产业的带动下，经济发展迅速，人口迅速增加。上个世纪五十年代，底特律的发展日趋鼎盛，人口规模越来越大，最多的时候为185万，这也让底特律一跃成为美国第四大城市。但是二十世纪六十年代，在种族矛盾加剧和汽车产业衰退等因素影响下，底特律的城市状况变得惨不忍睹，主要表现为:

1.贫困程度日渐加剧

2008年的金融危机之后，底特律的人口日益减少、人民生活水平日趋贫穷。申请破产之时底特律的人口由鼎盛时期的185万锐减到68.5万，相比于高峰时期减少了近三分之二，在全美城市排名中也退居到第18位;失业率居高不下，在2012年已经达到惊人的17.8%，而现在平均每四个人中就有一人失业，全城失业率高达24.9%，是全美平均失业水平的两倍还多;家庭平均年收入约2.6万美元，为美国最贫困的郡县之一，其中生活在贫困线之下的人占总人口的31%［1］。

2.恶行犯罪不断延伸

特殊的人口构成加上贫困程度日益严重，导致底特律的犯罪率飙升。在全美25个大型城市中，底特律的犯罪率高居全美第五，是美国犯罪率最高的城市之一。根据FBI的报告，底特律的暴力犯罪率已经超过美国其他城市的2倍甚至更多;更严重的是一项民间机构的调查报告显示，在平均1 000名居民中，就有62.18人涉及财产相关犯罪，16.73人与暴力相关犯罪有关，分别是其他地区的2倍和4倍。也正是如此，底特律被《福布斯》评为“2012年美国最悲惨的城市”［1］。

3.公共服务严重缺失

人口大量流失、政府举债规模远超偿债能力等都让底特律这个城市没有足够的能力提供公共服务。最为显著的是底特律的警力由于财政赤字严重被大幅度削减，从2000年起，该城市的警力减少了三分之一。现在底特律大约有40%的路灯不能正常工作，约有15万座建筑闲置或废弃;除此之外，底特律政府在提供消防、警察、医疗等紧急服务方面也显得无能为力，整个城市中只有三分之一的救护车可以提供服务，与其他城市相比，底特律警察的出警时间也让人不敢恭维，别的城市的出警时间约为10分钟而底特律警察的平均出警时间已经由2012年的30分钟增加到现在的58分钟。

4.城市资产价值下跌

从底特律政府宣布财政进入紧急状态开始，该市的房市就一片火热，一些房子的售价低的让人不敢相信，甚至出现了一套房产卖1美元的情况。从2010年开始，底特律的房地产价格一路暴跌，跌幅达到惊人的35%。去年底特律的房地产中介来我国参加房地产展销会向大家推出的最便宜的当地住房仅仅需要2 500美元。在底特律，一套花园洋房的价格甚至不到3万美元。据中央电视台报道，中国的一名投机商在底特律购买了360多处房产，其中最大的一笔开支花费是用1.2万美元买下了曾经价值170多万美元的高档楼房，而最小的一套房子仅仅花费了500美元，这个价钱在底特律甚至都买不到一双高档皮鞋［1］。

在过去几十年间，种族矛盾和暴力事件迫使白人和中产阶级不断迁走，加剧了税赋萎缩甚至产生漏洞，城市财政亏空进一步导致公共服务不到位，促使更多人离开，就这样底特律陷入“人口流失—城市更加贫困—恶行犯罪加剧—城市负债攀升—公共服务更加匮乏—人口进一步流失”的恶性循环之中，最终引发城市申请破产保护。

三、底特律破产的缘由分析

底特律，昔日繁华的“汽车城”一步一步走向衰落，最终走到没落的地步，资产大幅度贬值，人口大量流失并最终走向破产［2］。底特律的破产并不是美国城市破产的首案，在此之前，阿拉巴马州的杰佛逊县、加利福尼亚州的斯托克顿市先后向当地地方法院申请了破产保护。然而，和这些没有产业支撑的中小城市相比，有着深厚汽车产业背景的底特律走到倾家荡产的地步却不得不引人深思［3］。

1.三次城市人口流失加剧城市破产

底特律作为当时一个新兴的工业城市，其人口构成为黑人占82.7%，白人占10.6%(其中7.8%为非西班牙裔白人)，亚裔占1.1%，印第安人占0.4%，太平洋岛国裔占0.02%，剩下的3%为其他种族，且白人与亚裔大多数生活在郊区，市区的绝大多数居民是黑人［4］。1960年爆发的种族矛盾引起底特律人口的第一次流失;在美国的产业转型阶段，底特律的人口在短短的十年时间锐减25%，这是底特律历史上的第二次人口流失;次贷危机和金融危机的冲击、通用和克莱斯勒两大公司的破产、公共服务的减少、犯罪率的飙升等导致第三次人口流失。三次人口流失使底特律失去了大量的劳动力和税收来源，导致财政进一步枯竭，加剧了城市的破产。

2.石油危机和国外汽车产业的冲击

1970年的“石油危机”对于底特律而言，带来的后果除生产成本的放大之痛外，还有市场的无情流失与萎缩［1］。历史资料显示，在石油危机爆发之前，底特律的汽车销售的年均增长速度为23%，但危机之后这样的盛况就一去不复返。更出乎底特律想象的是，“石油危机”之后，日本、德国、韩国等新兴汽车大国迅速崛起，汽车产业的国际化竞争日益加剧，面对着敌人的正面出击，竞争优势本不强大的底特律毫无招架之力。石油危机以及国外汽车产业的冲击，让底特律的汽车产业失去活力，汽车业对政府财政收入的贡献出现拐点，更加重了政府的债务。

3.底特律政府特殊的偿债模式加速城市的破产

底特律政府在城市出现巨额债务的情况下，不能正确评估自己的偿债能力，没有及时采取一定措施控制债务规模，而是采取借新债还旧债的偿债模式，这样就形成了新的不良债务。另外，该市政府还将大量的资金投入到大量基建工程之中，希望通过大兴基建重新激发城市活力，但是事与愿违，这一举措不但没有让底特律走上复兴的道路，而且更加重了其地方债务问题。据统计，在底特律申请城市破产之时其债务规模已达到180多亿美元，大大超过了政府的偿债能力，加速了城市的破产速度。

4.底特律的产业结构单一是导致底特律破产的最主要原因

底特律作为著名的“汽车之城”，其生产的汽车畅销全球，市场份额巨大，政府每年财政收入的80%来自于汽车产业，底特律总人口的90%从事与汽车产业有关的工作。外国汽车产业的兴起，对美国得汽车产业造成了巨大的冲击，让这个既缺乏劳动力优势又没有低端市场优势的超级大国的汽车产业没有足够的发展空间，加上当时的政府只注重汽车产业对经济和城市的发展没有及时拓展第三产业，这就导致底特律的产业结构单一。金融危机的爆发，让很多买家失去了购买能力，进一步导致汽车巨头的销量在2009年一年内急剧减少，减少份额达到33% ～45%，由此引致三大汽车公司大量裁员［5］。再加上克莱斯勒和通用两大汽车公司2009年相继宣布破产，许多公司和民众选择撤离底特律，政府税收减少、财政枯竭、债务加重，最终导致城市破产。

四、底特律破产对我国资源型城市转型的启示

人口流失、石油危机、汽车产业冲击、特殊的偿债模式以及单一的产业结构，这些让底特律从辉煌的“汽车之都”演变为一个破败不堪的“鬼城”。底特律的危机，是一堂生动的公开课，给我们敲响了警钟，也对我国资源型城市的发展起着非常现实的警示作用。从底特律破产的原因出发，分析我国资源型城市转型的现状以及面临的问题，得到对我国资源城城市转型的启示。

1.以多元化产业为支撑，为城市发展提供持续动力

底特律破产的最主要原因就是产业结构过于单一，而我国的资源型城市也面临着同样的问题，可以说我国资源型城市和底特律有着如出一辙的发展模式。在经济发展初期，这一模式有显著地促进作用，但是随着经济的发展越发成熟，这一模式就会成为经济发展的枷锁，束缚城市的发展。

资源型城市的经济发展是以对其所拥有的丰富资源的开采为主导产业而发展起来的，城市发展过程中只依赖这单一产业，没有及时在主导产业的基础上发展与其相关的制造业和第三产业，造成产业结构过于单一。这些城市的产业结构不仅单一而且产业链条短，不能为城市的发展提供持续地动力，导致城市在后续的发展中停滞不前甚至陷入后退的困境。

神木因其地下蕴藏的大量的煤炭资源而发展起来，其在全国率先实行“十五年免费义务教育”和“全民免费医疗”［6］，让很多人对神木羡慕不已，可以说煤炭资源成了神木的代言。但是一个资源型城市，能坚持多久呢?2012年下半年开始，中国的经济开始下滑，煤价下跌，神木的支撑产业受到强烈冲击，导致民间借贷资金链出现裂。此时的神木，讨债、躲债现象随处可见，暴力讨债的现象屡见不鲜。这些又进一步影响到许多民营企业的投资，导致许多在建的项目停滞不前。

神木之所以出现这种状况，主要还是其依赖单一的煤炭资源，当煤炭资源枯竭，煤炭产业出现衰退，神木必然会出现经济下滑、失业严重、城市没落等现象。上海交通大学城市科学研究院院长刘士林说:“产业都有兴衰，过于依赖单一产业，城市必然会跟随产业景气周期变化而或荣或损”［2］。城市想要持续发展，必须依靠产业的支撑，产业是城市发展的基础，是城市招揽人才的旗帜。但是仅仅依靠单一产业的支撑是不够的，为了城市的持续稳定的发展，必须努力构建多元化产业的支撑格局。

要形成多元化的产业支撑，就要做到:第一，结合资源型企业和非资源型企业的经济结构来调整产业结构，发挥资源型企业的基础性作用;第二，调整城市的需求，发挥城市政策的引导作用，结合现有资源以及产销市场，进一步考虑经济效益，有重点有主次的发展新兴产业，提高经济的综合竞争力;第三，在原来第一产业的其基础上，加大科技投入，加大扶持力度，推进农业技术改革，力争形成科技兴农的新兴模式;第四，依靠科技，在原来第二产业的基础上发展新兴第三产业，对原来的第三产业进行改造，构造适合城市可持续发展的第三产业结构;第五，加大对民营企业和个体经济的投入力度，构建多元化的经济结构，为城市发展提供持续的动力。

2.坚持和谐共生理念，创造城市和谐发展新局面

我国的资源型城市和底特律在很多方面有相似之处，最根本的就是在城市的发展过程中没有考虑到可持续发展，没有坚持和谐共生的理念，整个城市出现了不和谐的局面。为了扭转不和谐的场面，构建和谐发展新局面，我们要做到以下几点:

一是考虑市场供需，合理投资。底特律衰败之后，失业人口越来越多，人民生活水平愈发贫困，人口大量迁徙，底特律人口日益减少，到处都是闲置或者废弃的建筑，这让底特律从昔日的繁华都市变为一个破败不堪的“鬼城”。我国的资源型城市鄂尔多斯市一直都在人民的关注之中，这座依靠煤炭资源的城市，在2000年，该市的GDP仅为150亿元，然而到2010年该市 GDP达到2643.2亿元，人均GDP已超过北京、上海，可以和香港媲美，10年时间GDP增长了16倍。与此同时，鄂尔多斯的房价飙升，在2005到2011短短的六年之间房价上涨了六倍。房价上涨催生了大量房地产商的投机，大规模的投资房地产。然而从2012年下半年开始，由于国际美元回流和国内政策调整等因素［7］，房价由涨转为持续下跌，在建工程纷纷停工，到处是钢筋水泥烂尾楼，康巴什新区的新房大量闲置，成为一个名符其实的“中国鬼城”［8］。供求关系是调节市场的“稳定剂”，只有正确的考虑供求关系的市场才能持续稳定的存在，尤其是在资源型城市，经济发展不稳定，更要结合市场的供求合理理财。

二是坚持人人平等，保障人权。一个城市如果不能保障每个市民平等发展的权利，就会被市民所抛弃［9］。底特律长期存在的种族歧视导致了严重的种族冲突，使这个城市丧失了超过半数的居民，是导致城市破产的重要原因。底特律的遭遇让我们明白要想实现城市的和谐发展必须保障人权，无论是城市原有居民还是进城务工人员，必须公平对待，做到人人平等。如今我国每年有两亿多农民进城务工，虽然他们的衣食住行都在城市中，但是他们却不能享有和城市市民平等的就业、就医，上学等基本待遇，这违背了我国以人为本的科学发展观。所以我们在城市的发展过程中要积极贯彻以人为本的方针，更加注重人的权利维护，让每个人在同一个城市中和谐生存。

三是坚持可持续发展道路，保护环境。资源型城市在在资源的开采中，受过去政策的影响，只顾经济的发展完全忽略对环境的保护，造成了严重的后果。拥有丰富资源的人们往往不懂得节约，造成大量资源被浪费，另外人们只知道用经济的发展来衡量社会的进步，造成了环境污染和生态破坏。露天开采往往导致地表植被破坏、水土流失、土地荒漠化，山西省露天煤矿较多，导致黄河上游水土流失严重，黄河地上河的称号进一步得到加强;地下挖掘资源，不注意巷道的回填，久而久之就会土地沉陷，仅资源型城市阜新就有超过100多公里的采煤沉陷。另外，煤矿开采也会破坏地下水资源，造成地下水水位下降，进一步破坏了地下水循环系统［10］。山西省的环境严重污染和阜新的采煤沉陷区都是在开采资源的过程中没有注意保护环境而导致的后果，影响了居民的正常生活，进而影响了经济的发展。所以我们在开发资源、大力发展经济的同时必须注意保护环境，要做到边开发边治理，一手发展经济一手保护环境，力争经济和环境齐头并进，营造良好的生活环境。

3.合理控制债务规模，使政府财政收支趋于平衡

绝大多数城市在建设过程中都会出现财政赤字，此时政府就会用借债的形式来支撑城市的发展，但是借债要合理要适度，一旦超过政府的资产，就会导致地方政府无力偿还甚至进入以新债还旧债的恶性循环。底特律破产的直接原因就是政府的债务居高不下。底特律政府在拥有巨额债务的情况下，没有想办法控制债务，而是寄希望于通过城市改造让城市走上复兴之路。在此过程中，底特律斥巨资修建了包括50万平方米建筑群的文艺复兴中心、商务中心、大型公寓等在内的一大批城市更新项目，这让本来就有大规模债务的底特律政府更加入不敷出。在我国有些地方政府同样背负着比较高的债务负担。2013年6月，审计署公布了对36个地方政府本级政府性债务的审计结果:截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38 475.81亿元，相比2010年增加12.94%［2］。地方政府巨大的债务规模必须引起我们的重视，尤其是在资源型城市转型的过程中，我们更要合理控制债务规模，尽快实现资源型城市的转型。

在资源型城市转型的过程中，我们要做到以下两点:

第一，要善于经营，用别人的钱建设自己的城市。在城市的建设过程中，仅仅靠自己政府的财政收入是不够支撑城市的花费的，尤其是在城市转型的特殊阶段，肯定是入不敷出的。为了维持城市的正常运行，保证城市日常机构的顺利进行，就必须要举借外债，其中有中央政府的转移支付，还有政府的贷款或者借款，这就是用别人的钱建设自己的城市。

第二，要适度借债，合理控制债务规模。在每个城市的建设过程中，总会出现借外债的情况，借债不是坏事，但是如果过度借债就会产生对城市发展不利的影响。如果借债规模超过政府的偿债能力，政府就会出现借新债还旧债的循环偿债模式，这大大增加了政府的财政风险，所以资源型城市在转型过程中，必须要合理的控制债务规模，不能超过政府的偿债能力，降低政府的财政风险，使政府财政收支趋于平衡。

4.加强宏观调控力度，正确发挥政府作用

底特律的破产离不开产业萎缩这一客观原因，但更重要原因是政府官员缺乏长远眼光，不懂得城市的发展要走可持续发展道路。他们没有在城市经济发展的巅峰，利用优势产业辅助制造业、服务业等第二、三产业迅速发展，实现城市的转型。底特律政府在城市转型的过程中走了弯路，在城市出现巨额债务的情况下，不能正确评估自己的偿债能力，没有及时采取一定措施控制债务规模，而是尝试对城市进行改造，建设大量的基础设施希望城市可以走上复兴的道路。这不仅没有让城市复兴，借新债还旧债的模式更是加重了政府的财务负担，加快了底特律的破产速度。我国的重要资源型城市鄂尔多斯，靠煤炭发展起来之后，政府缺乏对市场的管治，大批投机者将资金投入到房地产行业，然而好景不长，当煤炭行业走下坡路时，2 225.3万平米建设项目，大部分被迫停工，到处都是破败不堪的烂尾楼，鄂尔多斯耗资50多亿打造的新城成了一座无人居住的“空城”。鄂尔多斯从楼市变债市反映的是政府缺乏宏观调控，没有发挥政府应发挥的作用。应从以下方面正确发挥政府的作用:

首先，坚持市场为导向。所谓资源型城市转型就是由原来的依赖单一资源发展经济升级为依赖多元化产业发展，改变其产业结构单一、城市发展缺乏持续性的局面，转型的根本途径是实现由“资源—生产—市场”向“市场—生产—资源”的转换［11］。我国的资源型城市都拥有独特的相对丰富的资源，在转型的过程中要结合市场，结合资源状况，确定发展次序和发展的重点。

其次，加强政府的引导。一个城市的发展如果仅仅以市场为导向而离开政府的引导，这将会使城市在发展的过程中走向弯路，甚至引起想象不到的后果。所以在坚持市场为导向的基础上，必须依靠政府的强制力，让经济在市场的边界内合理发展，不要逾越市场的界限，这样经济才能为城市的发展服务，市场和政府的引领相结合，经济才能更加持续的发展。

最后，制定好相应的法规。资源型城市的转型要在市场为导向的基础上加强政府的引导，但是紧靠这些还是不够的。无论是在城市发展的起步阶段还是成熟阶段或者是转型阶段，政府的引导必须要在法律的束缚范围内发挥作用，如果脱离法律，违背法律，会使城市的发展面临非常大的问题甚至阻碍城市的发展。所以政府进行宏观调控必须依据相应的法律法规，做到有法可依，才能保证经济健康持续的发展，才能正确发挥政府的作用。

［1］毕夫.底特律破产的追踪与反思［J］.对外经贸实务，2013，25，(9):93 －94.

［2］佚名.底特律破产为中国城镇化之路敲警钟［N］.东南快报，2013－12－06(4).

［3］张锐.底特律破产这面镜子［N］.上海证劵报，2013，12－06(5).

［4］梅新育.底特律破产谁之过［J］.国际，2013，(5):65.

［5］刘先雨.底特律破产对中国城市经济发展的启示［J］.对外经贸，2013，231:10－11.

［6］雷和平.煤炭重挫神木县跌下神坛经济结构单一是病因［N］.金融时报，2013－08－19(11).

［7］马宇，杜萌.新兴市场国家资本流动影响因素:基于美元因素和GMM方法的实证分析［J］.财贸经济，2013，(1):46－55.

［8］李凤桃，朱日岭.鄂尔多斯:楼市变债市［J］.中国经济周刊，2012，(8):46 －48.

［9］赵航宇.资源枯竭地区矿产资源整合风险及法律对策:以阜新市为例［J］.辽宁工程技术大学学报，2013，(9):499.

［10］赵亚博.资源型城市的转型问题探讨:以河南省焦作市为例［J］.首都师范大学学报，2013，(12):62.

［11］甘志敏.解读底特律破产:警示鄂尔多斯等产业结构单一城市［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com，2013 －07 －25.