公安机关初查制度探析

韩　宇

（中国人民公安大学， 北京 100038）

公安机关初查制度探析

韩宇

（中国人民公安大学， 北京 100038）

初查，作为一项刑事诉讼制度，尽管没有纳入到《刑事诉讼法》的规定中，却在公安机关、人民检察院的诉讼实践中发挥了至关重要的作用。现阶段，我国法律关于初查制度的规定仅见于《公安机关办理刑事案件程序规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》，立法层面的缺失使得其在合法性上存在一定问题，这就导致初查制度在理论层面争议较大。同时，由于《公安机关办理刑事案件程序规定》对初查制度规定得过于简单笼统，使得初查制度无法对公安机关的工作进行有效的指导，这就导致初查制度在实务层面存在较大问题。鉴于此，有必要理顺初查制度的基点，进一步规范初查制度的实施，以便公安机关能够更好地运用初查制度解决问题。

初查制度；性质定位；必要性；公安机关

一、初查制度发展概述

在我国，初查制度起源于检察机关的侦查工作，最早出现在第二次全国检察机关信访工作的文件中，而后逐步发展为检察机关的一项调查制度，公安机关的初查制度便是从检察机关的初查制度中演变过来的。

1997年《关于加强对办理诈骗案件的监督，坚持纠正非法干预经济纠纷的意见》①《关于加强对办理诈骗案件的监督，坚持纠正非法干预经济纠纷的意见》规定：“公安机关接到反映诈骗的报案后，应先行初查，取得证据，经刑侦法制部门审核确属诈骗行为，构成诈骗罪的，才予以报批立案。”的出台是初查制度在公安机关开始实施的标志，虽然只是公安部的部门意见，却开启了公安机关初查制度的先河。1998年公安部出台的《关于公安派出所受理刑事案件有关问题的通知》②《关于公安派出所受理刑事案件有关问题的通知》规定：“派出所对受理或发现的犯罪线索应迅速进行审查或按照刑侦部门展开初步调查工作。”扩展了初查的适用范围，使得初查适用的案件范围从诈骗案件扩展为公安机关办理的所有刑事案件。遗憾的是，初查制度始终没能够被纳入到《刑事诉讼法》中，就当前来看，关于公安机关初查制度的法律规范仅仅只有《公安机关办理刑事案件程序规定》③《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十一条规定：“ 对于在审查中发现案件事实或线索不明的，必要时，经办案机关负责人批准，可以进行初查。初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。”。立法规范的不完善，不仅不能满足实践中初查制度的需要，而且引发了学界的诸多争议。

二、初查的性质定位

（一）初查的性质争议

目前，我国理论界关于初查制度的争议集中体现在初查的性质上，性质不明就会导致法律适用的苍白无力，就会导致各种问题的出现，因此有必要予以理顺。我国学者关于初查性质有三种观点：第一种观点认为初查是一种行政行为[1]；第二种观点认为初查是侦查程序的初步阶段，应当弱化立案程序的界限性质[2]；第三种观点认为初查发生在立案之前，不属于立案程序，是立案的前置程序[3]。笔者认为这三者都有不妥之处。

首先，初查不是一项行政行为。法律对初查制度的规定体现在《公安机关办理刑事案件程序规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》之中，从这两者的性质来看，都是刑事领域的部门解释做出的规定，因此初查制度应当属于刑事领域，而不是一种行政行为。就公安机关而言，从初查所涉及的法律要素来看：第一，可以采取初查方式的主体是公安机关，虽然这里很难判定公安机关履行的是刑事职能还是行政职能，但是结合《人民检察院刑事诉讼规则》中规定的检察机关的初查由侦查部门负责以及检察机关本身的职能，可以看出检察机关的初查行为不可能是履行行政职能，因此可以推出同样实施初查制度的公安机关也不是履行行政职能。第二，初查针对的内容是案件事实和线索不明的报案、控告、举报和自首，这里的报案、控告、举报和自首也是针对刑事违法行为而言的，因此可以说初查所针对的内容属于刑事领域。综上，笔者认为初查制度应当归属于刑事领域而非行政领域。

其次，初查不是侦查程序的初步阶段。就目前的法律规定来说，立案依旧是刑事诉讼开始的标志，其对于刑事诉讼的启动具有重大的意义。根据《刑事诉讼法》的规定，只有立案程序启动后侦查机关才可以开展侦查工作，未经立案则不可以进行侦查活动。如果认为初查是侦查程序的初步阶段，就会使得立案失去程序意义，否认了立案程序作为独立诉讼阶段的地位，同时也违反了立案后才能进行侦查的法律规定，如此就违反了刑事诉讼程序法定的基本原则。因此，不能认为初查是侦查程序的初步阶段。

最后，初查不是立案的前置程序。刑事诉讼程序包括立案、侦查、起诉、审理、执行五个阶段，任何诉讼行为都应当包含在这五个阶段中。如果将初查定位为立案的前置程序，就等于将初查排除在整个刑事诉讼程序之外，那么其在刑事诉讼中就失去了立足点。同时，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《程序规定》）第一百七十一条的规定，可以看出公安机关的部门解释将初查纳入到立案程序中受理案件阶段，而不是独立于立案程序之外。因此，初查并不是立案的前置程序。

（二） 初查的性质定位

在《程序规定》的基础上，结合《刑事诉讼法》的相关规定，笔者认为初查性质的定位应当是立案审查中的补充调查行为。

1. 初查是立案审查中的行为

首先，从法律规范来看，《程序规定》第七章分别从受案、立案、撤销三个方面规定了刑事案件中公安机关的立案程序，初查制度就被规定在受案一节之中，由此可以看出，公安机关的初查制度应当是立案程序中的行为。其次，从具体的法律条文来看，根据《程序规定》第一百七十一条的规定可以看出，初查是在立案审查的过程中针对案件事实或者线索不明的情况而采取的调查手段，这里的审查就是对报案、控告、举报和自首的案件的审查，因此初查制度应当是对报案、控告、举报审查之后所进行的调查行为。根据《刑事诉讼法》第一百一十条的规定①《刑事诉讼法》第一百一十条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查。”，刑事诉讼法明确将公、检、法三机关对报案、控告、举报、自首的审查纳入到立案程序之中，这样看来，初查制度并没有脱离立案程序的范畴。因此，从法律规定本身可以看出，初查制度是立案审查中的行为。

2. 初查是补充调查行为

立案程序是一个过程性的程序，包括受理案件、审查案件和立案三阶段，就单纯的立案来说，根据刑事诉讼法的规定，只有符合一定的条件才能予以立案，这就需要对报案、控告、举报、自首等的事实进行审查。如果审查顺利，就可以立案或者不予立案，但是如果出现了案件事实不明或者线索不明的情况，就需要展开进一步的调查，调查清楚后才能做出立案或者不立案的决定。这样看来，初查不是立案审查本身，也不是必然出现的手段，只有当案件事实或线索不明时才会使用的，因此可以说初查是一种补充调查行为。

三、初查的特征和概念界定

作为一项颇具争议的制度，初查的特征有必要予以重视和梳理，这样才能更好地完善并体现初查制度的价值。具体来说，初查制度的特征包括三个方面。

（一）特定性

初查制度的特定性包括时间特定和内容特定两个方面内容。所谓时间特定就是初查制度只能在特定的时间段运用，不允许违反和超越。根据规定，公安机关的初查是针对立案审查中出现的特殊情况而采用的调查手段，因此初查制度只能在立案审查阶段使用。所谓内容特定就是初查制度只能针对立案审查中的事实和线索，具体来说就是报案、控告、举报、自首案件中的事实和线索。

（二）必要性和补充性

根据《程序规定》第一百七十一条对初查制度的规定可以看出，初查并不是没有条件的随意适用，而是在必要的时候才能适用，虽然法律没有明确指出这里的必要性是什么，但是通过分析本条的规定，可以大致得出必要性应当是指通过立案审查，发现案件事实和线索不明的程度较深、范围较广以至于对能否立案具有直接且重要的影响。同样的，从本条规定中可以看出初查并非立案审查本身，而是对立案审查中不能明确的案件事实和线索进行的调查，可以说，初查就是必要时对立案审查的补充。

（三）限制性和一定的侦查性

初查制度具有补充调查的性质，是一种灵活运用的调查手段，法律允许公安机关采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料的方式进行调查，但也相对采取了限制性的手段，即不允许采用限制人身自由和财产权利的手段，因此，初查制度是一种限制性的调查方式。同时，这些法律所允许采用的调查手段与侦查阶段的侦查方式具有一定程度的重合，但是由于初查不是侦查方式，而只是一种调查手段，因此只能说初查带一定的侦查性。

综合上述对初查制度性质、特征的分析，笔者认为初查的概念应当定义为：立案审查过程中，因案件事实或者线索不明，侦查机关采取的不限制被调查对象人身自由、财产权利的补充调查方式。

四、初查制度的必要性和价值

（一）初查制度在公安工作中的必要性

初查的性质争论以及《刑事诉讼法》对初查规定的缺失使得人们对初查制度存在的必要性产生了疑问，甚至有学者认为应当废除初查制度[4]。笔者对此持反对态度，虽然《刑事诉讼法》并没有明确初查的地位，但是初查制度在公安工作中仍然有存在的必要性。

1. 从刑事案件的发展趋势与立案审查的关系来看

随着社会的发展、科学技术的进步，刑事案件也朝着多元化的趋势发展，各种犯罪手段层出不穷，刑事犯罪也随之呈现技术性、隐秘性等特征。这些变化不仅给公安机关的工作带来严重的挑战，增加了公安部门的工作负担，而且也导致公安机关凭借单纯的立案审查难以确定相关的案件事实和线索，这时具备一定侦查属性的初查制度就可以发挥重大作用，一定程度上解决立案审查中的问题。如此一来，初查制度的存在就可以缓解刑事案件迅速发展给立案审查带来的挑战，从这个意义上看初查制度的存在有其必然性。

2. 从立案审查与立案标准的关系来看

立案审查不是侦查手段，在很大程度上只是一种书面的审查方式，这就造成立案审查仅仅停留在事实表面，很难深入挖掘有效信息。根据《刑事诉讼法》对于立案程序的规定，刑事案件并非简单的根据报案、控告、举报、自首就可以立案，而是有着相对较高的立案标准，即认为有犯罪事实，应当追究刑事责任。如此，单凭仅仅停留在事实表面的立案审查难以达到立案标准的要求，而初查制度的存在就是为了解决立案审查不足以达到立案标准的问题，因此，初查制度存在的必要性是十分明显的。

（二）初查制度在公安工作中的价值

对于公安机关来说，初查制度的存在不仅是必要的，而且具有相当的价值。

首先，公安机关实施初查制度的目的是为了获取尚不明确的案件事实和线索，以此来确定能否对报案、控告、举报和自首等案件进行立案，这样就可以将那些不属于刑事案件的案件予以排除，不仅提高了总体的诉讼效率，而且有利于保障公平正义。

其次，公安机关通过初查这一调查手段可以获取许多与案件相关的事实和线索，这不仅对于立案具有重要的意义，而且对于立案后侦查工作的开展也有很大的帮助，这样就为刑事诉讼的开展提供了便利条件，有利于侦破违法犯罪案件。因此，可以说初查对于社会秩序的稳定具有间接的帮助作用。

五、初查制度存在的问题及完善措施

（一）公安机关初查制度存在的问题

初查制度存在的必要性和价值无可非议，但是现阶段公安机关的初查程序却存在着许多问题，并不能充分地契合实践的需要，甚至在某些方面会成为影响刑事诉讼进程的不利因素。具体来说，初查的问题包括以下几个方面：

第一，初查缺乏充分的法律依据。刑事诉讼法对于初查制度并没有做出规定，仅仅在公安机关的部门解释中有所体现，这就导致初查的合法性颇受争议，然而初查制度的存在对于公安机关的立案又有着相当重要的作用，仅仅依靠部门解释使得公安机关的工作束手束脚，无法充分发挥初查的有效价值。因此，公安机关初查制度的首要问题就是法律依据的不足。

第二，仅有的对初查的规定过于简单和模糊。《程序规定》对初查的规定仅仅只有一条，粗略地规定了初查的时间、对象、一般措施和限制性措施，而且在用词上极具模糊性，例如，对于其中的“必要时”“经过批准”，如何才算必要时、应该怎样批准，规定中都没有体现。因此，这样简单的一条规定不仅无法适应公安机关的初查工作，对于整个立案程序来说也是一种不负责的体现。

第三，实践中的违法行为。《程序规定》对于初查的规定仅仅停留在表面层次，简单粗糙，缺乏可操作性，这就使得公安机关的初查工作往往陷于被动，甚至导致实践中的公安工作人员不知如何具体适用初查手段，一旦为了立案的需要便会肆意运用初查制度，如此一来就容易导致违法行为的出现，例如未经批准运用初查手段、以侦查手段代替初查、使用强制性侦查措施等。

第四，缺乏有效的监督和制约。一项制度的运用，不仅需要规范的程序操作，更需要相对完善的监督制约机制，初查制度亦是如此。从《程序规定》第一百七十一条对初查的规定中，只能看到“经过批准”这一点带有监督性质的规定，相对于整个初查制度来说，这一规定显得十分单薄，难以真正对初查形成有效的监督制约，这也是初查在实践中产生问题的一个方面原因。

（二）公安机关初查制度的完善

1. 法律地位的确立

前文已经说过制约初查制度的首要问题就是法律依据的问题，由于目前规范公安机关初查制度的规定仅限于《程序规定》，难以最大程度地发挥初查制度的效用，因而完善初查制度的第一步就是确定初查制度的法律地位。因此，首要的就是在基本法层面确立初查的地位，具体来说就是在《刑事诉讼法》立案程序中的立案审查环节增加一条对初查制度的原则性规定，然后借鉴《人民检察院刑事诉讼规则》关于初查制度的规定，在《程序规定》中对初查制度的具体程序进行规定。

2. 具体制度的构建

对于初查制度的完善，在借鉴《人民检察院刑事诉讼规则》的基础上，笔者建议从以下几个方面着手：

第一，初查的适用条件。关于初查制度的适用条件，笔者认为应当规定如下内容：一是立案审查过程中发现了案件事实不清或者线索不明的情况；二是侦查机关难以通过普通的审查方式获取有效信息；三是难以查清的案件事实或线索对于能否立案具有实质上的影响。

第二，初查的批准。《程序规定》规定了初查的实施需要经过批准，却没有规定相关的批准程序，笔者认为应当完善以下几个方面：（1）制作申请书。侦查人员认为需要初查的，应当制作申请书，申请书的内容包括申请主体、申请事由、相关的案件事实和线索、需要查明的案件事实和线索。（2）申请书的审查。办案部门负责人应当对申请书的合法性和初查的必要性进行审查，这里的必要性审查包括审查案件事实和线索不明确的程度以及其对于立案的影响程度。（3）批准期限。办案部门应当在收到申请书之日起7日内做出是否批准的决定，逾期未做出决定的视为不予批准。

第三，初查的监督。对于初查的监督，除了上述的批准程序外，还应当加强初查的外部监督，即通过检察院对初查制度进行监督。具体来说，人民检察院可以要求公安机关说明初查的实施情况，对于不符合初查条件或者发现初查违反法律规定的，应当提出纠正意见；违反刑法规定的，应当追究刑事责任。

第四，初查材料的运用。初查只是为立案服务的，与侦查取证的目的存在较大差异。同时，初查的规范性也无法与侦查相比，获得的材料信息的真实性、合法性难以达到证据使用的标准，因此，初查材料不适合直接作为证据使用。基于此，笔者建议做出如下规定：首先，初查所获得材料信息不得直接作为证据使用，但可以作为侦查的线索。其次，对于违反法律规定获得的材料信息，不得用于侦查阶段的侦查。

第五，初查的终结。初查的结果是案件事实和线索能否明确，其对于立案有着重要作用，笔者认为对于初查的终结程序应当做出如下规定：经过初查，案件事实和线索明确且符合立案标准的应当予以立案，并将初查材料附卷后移送人民检察院。经过初查，案件事实和线索明确但不符合立案标准或者经过初查不能明确案件事实和线索的应当不予立案。

初查制度虽然在合法性上存在较大争议，但是作为一项调查手段，其在立案环节发挥的重大作用是不容置疑的。当前，刑事案件的立案标准较高，给立案审查带来较大的困难，初查制度的存在很好地缓解了违法犯罪行为多样化与立案审查之间以及立案审查与立案标准之间的冲突，缓解了立案程序的压力，促进了刑事诉讼程序的健康发展。因此，初查制度不但应当在《程序规定》中予以完善，而且应当在《刑事诉讼法》中确立其应有的地位。

[1] 徐启明，赵静.论公安机关初查制度[J].山东警察学院学报，2014，（1）:69.

[2] 高莹欣.论初查的合理定位——以立案、侦查为视角[J].社会与法制，2014，（12）:124.

[3] 蔡宏图，蒋文玉. 刑事初查制度视角下我国刑事启动程序的改革初探[J].山东社会科学，2014，（5）：112.

[4] 施鹏鹏，陈真楠. 初查程序废除论——兼论刑事立案机制的调整[J].社会科学，2014，（9）:106.

Analyze the Preliminary Investigation System of Police Agencies

Han Yu
（Chinese People's Public Security University， Beijing100038， China）

As a criminal procedure system， the preliminary investigation system has played a crucial role in the practice of police agencies and the people's procuratorates， although it has not yet been included in the "Code of Criminal Procedure". At this stage， the laws concerning the preliminary investigation system can only be seen in the “Provisions of the Public Security Organs for Criminal Cases" and the "People's Procuratorate Rules of Criminal Procedure". The legislative lack leads to problems of legality， which might cause theoretical controversy. Furthermore， as the “Provisions of the Public Security Organs for Criminal Cases" involving the provisions of the preliminary investigation system are simple and ambiguous， the preliminary investigation system can not offer effective guidance for the work of police agencies， which might lead to much controversy in practice. So， it is necessary to amend the preliminary investigation system and to further standardize its implementation so that the police agencies can solve problems by making full use of the system.

Preliminary Investigation System； Determination of Nature； Necessity； Police Agency

D951.3

B

1008-5750(2015)06-0042-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.06.006

2015-09-06责任编辑：陈汇

韩宇（1990— ），男，中国人民公安大学刑事诉讼法专业2013级硕士研究生。