推进新疆政府购买社会组织服务的思考

姜禾

（中共新疆区委党校　行政学教研部　新疆 乌鲁木齐 830002）

推进新疆政府购买社会组织服务的思考

姜禾

（中共新疆区委党校行政学教研部新疆 乌鲁木齐 830002）

社会组织是社会治理的重要力量。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台后，新疆社会组织迎来了更大的发展机遇。新疆各级政府应抓住这一机遇，理顺政社关系，大力扶持引导社会组织发展壮大，尽快建立健全相关政策法规，推进新疆政府购买社会组织服务的进程，使政府、社会组织和各族群众都从中受益。

新疆 政府购买社会组织服务

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。自治区党委八届六次全委（扩大）会议同样提出要创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力。

政府购买社会组织服务是激发社会组织活力的重要抓手，对深化改革、创新治理都有积极推动作用。2013年9月出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，更是为政府公共服务职能向社会组织过渡提供了保障。通过培育、扶持、引导社会组织参与社会治理，用多样化的方式承接越来越多的政府公共服务职能，从而加快政府职能转变、实现政社分开。

社会组织有很多种理解，这里所指的社会组织就是指非营利组织，它是由自然人、法人和其他组织为满足社会需要而成立的组织，按登记类型可以分为社会团体、民办非企业单位、中介组织和基金会四类。在国外，民间组织、非政府组织、第三部门等称谓也都是指社会组织。

一、推进新疆政府购买社会组织服务的重大意义

1.加快转变政府职能，理顺政社关系的需要。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力建设，建设服务型政府和法治政府，指出推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这再次强调，过去大包大揽的全能政府必须加快转变职能，成为职能有限的运转高效的现代政府。政府购买公共服务是深化行政体制改革、提升政府公共服务能力的重要举措。通过加快推进政府购买社会组织服务，让社会组织壮大起来，对政府形成倒逼作用，理顺政社关系，推动政府向社会还权。

对政府而言，向社会组织购买公共服务既能减轻财政、人员的负担，更有利于集中精力做好政府应做的事情。特别是新疆正处于“三期叠加”的状态，政府面临更多的挑战和任务。如果能够将一些公共服务职能剥离，政府就可以专心搞好稳定和发展。

2.充分发挥社会组织的积极作用的需要。社会组织是社会治理的有生力量。十八大后丰富多彩的社会组织如雨后春笋般成立起来，既展现了现代社会的多样性，又体现出不同人群的关注点或诉求。政府通过对社会组织服务的购买，与社会组织建立起互信互利的良好关系，使社会组织成为连接政府和群众的桥梁和纽带，发挥上传下达的信息收集器和传播器作用。

然而目前新疆社会组织发育不足，尚未在社会治理中发挥充分的作用。政府通过多种形式购买社会组织服务，增强社会组织的自治自律自我管理能力，使社会组织逐步发育、壮大，积极参与社会治理，实现社会治理方式的创新。

3.让更多的群众享受优质便捷的公共服务的需要。2013年5月13日，李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出：凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，政府办事不养人、不养机构。这样既能加快解决公共服务产品短缺问题，又能形成公共服务发展新机制，对企业、老百姓和政府，都是“惠而不费”的好事。社会组织根据各自的优势，可以根据各族群众的需要提供分门别类的服务。对各族群众而言，享受由政府向社会组织购买的公共服务，更实惠更便捷，受益更大。而且购买过程是互利共赢的过程，政府、社会组织和群众都能从中受益。

二、新疆各级政府购买公共组织服务的现状分析

近年来，新疆社会组织呈现蓬勃的发展状态，数量、质量都有所增长，为政府购买社会组织服务创造了较好的条件。据自治区民政厅数据显示：目前，新疆共有8 412个社会组织，分布在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域。但是，新疆政府购买社会组织服务的实践还在起步探索阶段，在认识上、制度上还存在不到位、不规范的问题。

1.对“社会组织”“政府购买”等认知不到位。认识是行动的先导。认识问题不到位可能直接导致行动的滞后或偏差。当前认识上的问题主要表现在：对“社会组织”这一事物本身的认识不清楚，容易戴有色眼镜看问题；对政府和社会组织的关系厘不清；对社会组织的资质、能力心存疑虑；对政府购买社会组织服务持观望态度；认为自己所在部门不需要购买社会组织服务；认为没有钱就没有办法实现“购买”等。

2.指导性、配套性政策措施不到位。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台已有一年多，北京、云南、广西、青海等省市陆续制定了各自的政府购买公共服务的相关政策，但文件多半只列举了购买服务的目录或实施意见，而对关键的经费、保障等问题缺少详细可行的措施。至于新疆，关于政府购买社会服务的指导性政策措施尚未出台。

当前，新疆各级政府向社会组织购买公共服务呈现零星推进状态，大多数地区和公共服务领域的进程都比较缓慢。其中一个重要原因就是缺少顶层设计，基层实践只能局部尝试、缓慢推进。至于近年来，虽然一些厅局、县市在实践中已经探索开展了购买社会组织的服务，但是因为缺少顶层设计和相关政策，实施过程中会受到很多体制、政策方面的制约。只有加强政府购买社会组织公共服务的制度化法治化保障，才能提高购买服务的规范化程度，真正实现共赢。

3.社会组织力量薄弱，尚未充分发挥作用。社会组织将成为公共服务的提供者、生产者。但是，目前新疆社会组织自身的状态还很薄弱，数量、质量大都处在低位，在参与社会治理、提供公共服务方面发挥的作用甚微。少数的社会组织运行状态不错，获取了政府给予的资金、项目、政策方面的支持，但带动效应还不明显。“打铁还需自身硬”，社会组织要作为政府转移公共服务职能的载体，必须加强自身的培养发展。

4.政府购买社会组织服务的制度规范不到位。经调研发现，各厅局、各地州开展政府购买社会组织服务的程度各不相同，在实践探索中缺少统一明确的制度规范。在政府对社会组织的选择、购买资金的监管、服务结果的评价等方面缺少公开、透明、规范的制度约束，有可能出现权力寻租、关系经济，甚至以权谋私、贪污腐败等问题。

三、推进新疆政府购买社会组织服务的对策建议

1.加强政府购买社会组织服务的制度化保障。法律法规具有权威性、强制性和规范性，是推进制度建设的强有力工具。在发达国家政府购买公共服务的过程中，都非常重视健全相关法律法规和政策。美国是最早实行政府购买公共服务的国家之一，关于政府采购的法律体系相当完善。美国国会以《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》作为政府采购的核心，其所规定的釆购政策和标准都非常严格。英国政府出台了很多规范政府购买社会组织服务的法律法规和政策措施，以便更好地发挥政府和社会组织在提供公共服务过程中的作用。目前，我国各地政府购买公共服务活动的主要依据是《政府采购法》。然而《政府采购法》侧重于规范政府购买货物、工程项目等，和公众日益增长的公共服务需求存在一定差距。随着购买公共服务的日益推进，政府应针对购买公共服务加快健全和完善法律法规体系，为政府购买公共服务提高制度化法治化保障。只有对政府购买主体与客体的定位与关系、购买公共服务的范围与项目、购买的方式及限定条件、购买效果评价标准以及购买行为发生后的救济途径等都作出明确规定，压缩真空地带，避免权力寻租和腐败，才能保障政府购买实现预期效果。

2.大力培育和积极引导社会组织健康发展。社会组织是政府购买公共服务的供给者，发展成功与否直接关系到公共服务质量的高低。政府购买公共服务的重要目标之一就是要激发社会组织活力，增强社会组织承接公共服务的能力，逐步实现社会的良好治理，绝不是为了购买而购买，也不是政府为了“减负”而购买。发达国家的实践充分体现了这一点，通过政府购买帮助社会组织壮大起来，从而发挥更大更多的作用。比如美国政府在购买服务时实施报酬与绩效紧密挂钩的激励机制以鼓励社会组织踊跃参与提供公共服务，并且优先照顾少数民族、妇女等设立的组织，通过优惠政策吸引他们参与到采购中来。

新疆的社会组织存在数量较少、专业化程度不高的现状，为改变这种状况，政府应通过多种举措大力培育社会组织发展，不断扩大社会组织的数量和规模，提高其专业化水平。政府对社会组织减少行政性干预的同时，也要充分地对其加以规范和引导，对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题进行监督管理。此外，政府还应制定资金、税收、人才、场地等多种优惠措施，鼓励支持社会组织发展，并通过税金减免、无息或低息贷款等政策加大对社会组织的资金扶持力度，促进其健康发展，使社会组织演变成政府部门的“另一只手”。

3.扩大购买服务的范围，创新购买模式。对政府购买公共服务的范围，学术界看法各异。最极端的观点是所有公共服务都可以外包。但更普遍的观点是，能否外包应该有一定的判断标准，并非所有的服务都适合外包。比如：相对于政府核心职能，一般性公共服务职能更适合购买；以公共服务的可描述性、监督的难易度、服务质量的量化衡量度及竞争程度等为标准来判断是否适合购买等等。纵观各国实践，政府向社会组织购买公共服务的范围通常可以从价值判断和服务特性这个方面来界定。通常，政府向社会组织购买的公共服务主要是那些需要更多的责任感、需要更多个性化和志愿服务、无利可图或只产生微利的服务，大多集中于环保、卫生、教育、扶贫助弱及社区服务建设等公益领域。美国地方政府购买公共服务的领域非常广泛。除基础建设领域外，还包括养老、就业、教育等民生方面的公共服务，数据处理、咨询服务等信息服务业，垃圾收集、路灯维修、街道维护等各个方面。

基于公共服务效果、社会组织发展以及政府职能转变等多方面因素，近年来新疆政府购买公共服务的做法越来越被接受和认可，但购买公共服务的范围依然较小。目前，购买服务的内容主要局限在养老、扶贫、残障和社区建设等领域，应逐步向公共卫生、教育、文化体育、医疗卫生、就业等主要公共服务领域扩展。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。这也启示我们，新疆各级政府应该在坚持降低服务成本，提升服务质量和资金效益的原则下，充分听取社会意见，广泛试点，积极扩大购买公共服务的范围，满足社会不断提升且多元化的需求。

针对新疆特殊区情，各级政府可以探索尝试购买专业的安保维稳服务。基层工作具有极端重要性和特殊性，基层干部在繁杂工作外还得超负荷承载维稳值班等任务。目前，街道、社区通过聘请联防队员来分担维稳工作，其成效已得验证。新疆县乡政府不妨探索购买部分安保维稳服务，既能减轻基层政府、干部的身心压力，又能提升行政绩效和政府治理能力。

目前，新疆政府向社会组织购买公共服务，主要采取契约式的合同购买、非契约的资助方式以及凭单式付费购买。但是这三种方式从整体上并不能充分体现或保障政府实现高效率、高质量以及阳光透明的服务采购。因此，创新购买方式是政府购买社会组织公共服务的一项重要任务。一是要在契约式的合同购买中引入竞争机制，尤其是那些外部制度环境较完善、社会组织发育比较成熟的领域，可以通过竞标性采购来提高公共服务的整体水平和透明度。二是要尽量减少非契约性的购买方式，避免权力、金钱、人情关系等因素对购买行为的影响，防止在购买过程中出现“采购腐败”等问题。三是要建立政府自身提供与向社会组织购买相结合的方式向社会提供公共服务，这有利于减少单纯依靠社会组织提供公共服务而有可能产生的社会不公，提升服务质量。

4.坚持公开、公正、透明的购买程序。一般而言，政府购买服务的程序包括制定购买计划、招标、项目实施和评估四个阶段。每个阶段都应该坚持公开、公正、透明的原则。

首先，必须明确目前公共服务的供需情况，才能形成合理的购买计划。公众所需要的公共服务与政府所购买的服务内容之间存在认识上的模糊与执行中的偏差，往往成为影响政府购买公共服务发展的重要因素。政府应广开渠道，全方位、多方面收集社会和公众关于公共服务需求的信息，明确社会组织能够提供的公共服务的范围和水平，从而确定需要向社会组织购买的公共服务项目、数量和要求。

其次，政府向社会组织购买公共服务的招投标、实施和评估过程必须严格规范。政府应当遵循公开、公平、竞争、择优的原则，通过多种渠道向社会公开招标，严格审查，平等竞争，择优购买。制定购买的价格标准时，除考虑当地的财政能力、物价水平、居民收入水平等因素外，还应适当维护公共服务供给者的利益。必须提高采购资金预算透明度，并制定相关的管理办法，规范政府购买行为，避免暗箱操作或权力寻租。比如，英国政府购买社会组织服务的过程中非常重视听取社会各界的意见，及时对政府购买社会组织服务中所存在的问题加以修订和改正。日本作为签订WTO《政府采购协议》的国家之一，一直采用招标模式购买服务，并强调任何社会组织不享有特权。

5.加快政府购买社会组织服务的信息化建设步伐。在政府购买社会服务过程中，更多地运用现代化手段已成为各国实践的趋势。如美国总务管理局就为政府购买提供良好的信息平台，一方面在采购信息系统发布有关政府购买公共服务的公告，另一方面社会组织和企业则将自己的信息输入数据库并注册会员，这样政府和社会组织能够随时了解到相关信息并开展购买活动。

新疆必须抓住当前改革发展的关键期，加速推进信息化建设，着力建立政府采购的相关数据库和信息平台。一是要建立科学、权威的信息库。建立市场信息库、用户信息库、合同管理数据库，及时、全面、准确地反映供需变化等情况，为政府购买提供更多参考和依据。二是要扩大网上购买实施范围，推行网上投标、评标、竞价等电子化采购方式。积极探索政府购买管理系统与支付系统的有机结合，整合相关的信息资源，最终实现预算、购买、支付、统计等信息系统的有机统一，构建便捷、高效的数字化政府购买公共服务，进一步提升政府公共服务水平，让政府、公众、社会组织都从中受益。

6.不断健全和完善评估监督机制。非营利事业是一项不求回报的公益事业，但受经济利益的驱使，往往有可能会使部分社会组织在具体操作过程中违背这一原则，而且在购买过程中也很容易出现“采购腐败”问题。因此，建立完善的评估监督机制十分必要。

一是要建立政府主导下的专门性监督机制。要充分发挥审计、监察机关的作用，对政府向社会组织购买公共服务的流程、财政支出以及社会组织在提供公共服务过程中的有关事项进行全面的审计监察，并且及时把结果向社会公布，提升政府公信力及公众对社会组织的认可度。二是要引入全程监督机制。在确定购买对象、内容等环节应在一定范围内征询公众的意见建议。要建立有效的听证制度及举报平台，使整个购买过程都处在公众监督范围之内，力争做到公开透明。三是要建立服务对象监督评价机制。由服务对象针对社会组织所提供的公共服务进行客观的评价，可以促进公共服务质量的提升。四是运用第三方监督，邀请信誉度高、专业性强的独立评审机构或者专家学者对购买程序、资金使用情况以及服务提供质量等进行监督和评审。在评估这一环节主要是对非营利组织提供的产品进行整体性评估，这项工作贯穿于整个购买过程的后半段，可以随时针对发现的问题进行修改和调适，保证政府的购买行为更加公平公正，使公众享受到更加多元优质高效的公共服务。

［1］齐海丽.我国政府购买公共服务的研究综述［J］.四川行政学院学报，2012（01）.

［2］陈霞.政府购买公共服务的国际经验借鉴与思考［J］.中国政府采购，2013（09）.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.01.11