基于SWOT分析的合肥市水生态文明建设战略

贾文龙,毛春梅

(河海大学公共管理学院,江苏南京 210098)

基于SWOT分析的合肥市水生态文明建设战略

贾文龙,毛春梅

(河海大学公共管理学院,江苏南京 210098)

运用SWOT分析方法,对合肥市试点水生态文明建设中具有的优势、劣势、机会和威胁进行评估与总结,在此基础上从政府主导、部门协同、健全相关制度及政策法规;加大财政投入、完善投融资机制、推动新兴产业发展;加强宣传舆论、构建多元化参与模式;注重理论研究及人才培养等角度为城市水生态文明建设提供借鉴和思路。

城市水生态文明;SWOT分析;战略研究;优化途径

生态文明是人类文明发展到一定阶段的产物,是反映人与自然和谐程度的新型文明形态,体现了人类文明发展理念的重大进步[1]。党的十八大报告将生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。水是生命之源、生产之要、生态之基,水生态文明建设是生态文明建设的基础和核心组成部分,城市水生态文明建设正是强调水生态文明在城市范围的推广和运用,是对水生态文明建设的落实和践行。2013年水利部出台《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》[2],提出水生态文明建设试点工作的总体要求,为进一步加快开展全国水生态文明城市建设试点工作提供了基础支撑[3]。

全面加快推进城市水生态文明试点建设,对于改善城市水生态环境,提高居民生活水平,促进资源节约型和环境友好型社会建设,保障城市可持续发展具有极其重要的作用。为此,笔者以全国首批水生态文明城市建设试点之一的合肥市为例,运用SWOT分析法对当前合肥市在水生态文明建设中的优势(S)、劣势(W)、机会(O)和威胁(T)进行全面分析,据此提出深化合肥市水生态文明建设的优化方案和实现路径,为其他城市水生态文明建设提供示范和参考。

1 合肥市水生态文明建设基本概况

1.1 水生态文明城市的内涵

创建水生态文明城市不仅是国际上现代化城市的主要标志和趋势,也是建设美丽城市,进而实现美丽中国的必由之路。从内涵上来看,水生态文明城市是依据生态学基本原理,按照生态平衡的原则和要求建立的,满足城市良性循环和水资源可持续性利用,并且保证水生态体系完整、水生态环境优美及水文化底蕴深厚的现代化新型城市[4]。它是传统山水自然观和天人合一哲学观在城市中的有机结合,不仅要保持良好的自然生态环境,还要具有与之匹配的人工环境和丰富的人文内涵,在以人为本的核心背景下,实现人与自然、城市的和谐发展。由此可见城市水生态文明的建设必然会对城市发展产生重大而深远的影响。

1.2 基本概况

合肥市位于安徽省中部,地跨长江、淮河两大流域,环抱全国五大淡水湖之一的巢湖,市内多条河流穿城而过,湿地资源极其丰富,滨水条件优越。具有承东启西、连接中原、贯通南北的重要区位优势,是全省政治、经济、文化、信息、金融和商贸中心。合肥市政府积极探索符合水资源条件的生态文明发展模式,早在2008年就开展了全国节水型社会建设试点工作[5],2009年开展了全国水生态保护与修复试点工作,为进一步贯彻落实党的十八大精神,加快推进水生态文明建设工作,合肥市政府、安徽省水利厅于2013年初共同向水利部申报了合肥市水生态文明建设试点,并于2013年4月被国家批准为首批全国水生态文明建设试点城市。

合肥市政府按照水利部要求,积极编制了《水生态文明城市建设试点实施方案》。该方案明确了建设试点期为2014—2016年,试点范围包括合肥市主城区和环巢湖生态示范区。其中,建设重点区域为合肥市城区、重点水功能区和生态保护区,将着力从水资源管理、水环境保护、水生态保护与修复、水资源配置、防洪排涝安全保障、水文化和水景观建设等六大方面进行水生态文明建设。方案同时指出合肥市政府将打造“三湖、九带、多区”的水生态文明城市建设格局。其中“三湖”是指以巢湖、董铺水库、大房郢水库为重点,通过经济结构调整、城镇污水处理、工业污染治理、农业面源控制、环湖河流截污和水生态系统保护与修复,提升巢湖水质,保障董铺-大房郢水库水质安全;“九带”指的是指以南淝河、派河、十五里河、庄墓河、板桥河、店埠河、兆河、滁河总干渠和裕溪河综合整治为手段,实施城市水系沟通、整治工程,打造城区沿河景观带,构建水清、岸绿、景美的河流生态廊道;“多区”是指以湿地、湖泊、景观水体等重点水生态功能保护区为节点,开展水生态保护与修复,构建良好的生态环境,充分发挥其生态功能。

依据这个方案提出的目标,到试点期结束合肥市用水总量控制在33.08亿m3以内,其中工业用水重复利用率将提高到85%,万元GDP用水量70m3(全省为216m3),万元工业增加值用水量35m3(全省为182m3);合肥市主城区污水管网覆盖率达到95%,城市污水集中处理率由2013年的90%提高到2015年的95%,水功能区水质达标率达到57%;在水生态保护与修复方面,合肥市将通过水源地生态保护与修复、巢湖周边生态湿地建设、水土保持及水源涵养工程建设、河道生态补水、实施渔业增殖放流工程等,恢复河道湖泊湿地生态功能。到2016年,实施生态修复面积405 km2,建设形成环巢湖生态阻隔带;在水资源配置方面,合肥市集中供水能力达到240万m3/d,其中,城市供水能力220万m3/d,城市集中供水普及率大于98%,实现全市农村人口饮水安全全覆盖,市区集中式饮用水源达标率保持在100%。可以看出,城市水生态文明的建设对于改善城市水生态环境,提高居民生活水平,保障城市持续健康发展具重要作用。

2 合肥市水生态文明建设的SWOT分析

2.1 优势分析

合肥市积极将水生态文明理念融入水资源开发利用的各个方面,贯穿到水利规划和建设管理的各个环节。目前合肥市水生态文明建设已具备必要的条件和优势。①自然条件优越和城市水利基础设施良好。合肥市是国内目前唯一临靠大湖而居的省会城市,多条河流穿境而过,拥有独特的滨水生态条件。近年来,合肥市逐步打造了蓄、引、提、节并行的水利基础工程框架体系,为城市水生态文明试点建设提供了优越的环境。②水资源管理制度和法律等规范逐步健全。合肥市政府相继制定出台了《合肥市水环境保护条例》、《合肥市饮用水水源保护条例》、《合肥市水资源管理办法》等法规,编制完成了《水生态文明城市建设试点实施方案》、《合肥市水资源综合规划》、《合肥市水功能区划》等规划和方案,为城市水生态文明建设提供了有力的政策和制度支撑。③科研能力突出和全国性试点优势明显。合肥市是全国首批科教城市,科研能力出众。合肥市早在2008年开展过全国节水型社会建设试点工作,2009年开展过全国水生态保护与修复试点工作,为城市水生态文明建设打下了坚实基础。

2.2 劣势分析

合肥市水生态文明建设尚处于试点起步阶段,尽管优势明显,但还存在着一些瓶颈。①缺乏系统指导水生态文明建设各项内容完善的法规体系。现行城市水生态文明相关法律制度尚未出台,对水生态文明问题深入认识与准确把握的程度不够,难以保证城市水生态文明建设良好平稳运行。②投入机制不健全。长期以来政府较为重视大型水利工程,对水文化和水生态文明建设投入程度相对较少。分级管理、分级负责的城市水生态文明建设投入机制尚未形成,投资渠道单一等问题严重影响城市水生态文明的可持续发展。③管理体制不顺缺乏联动协调机制。涉及城市水生态文明建设主体往往城乡分割、部门分割,造成城市给水、排水、水资源管理、水环境保护、水生态保护与修复、水资源配置等难以统筹考虑、统一规划,严重束缚了城市水生态文明的综合治理、优化配置、科学规划和有效管理。④可供借鉴的经验较少。水利部于2013年正式确定45个城市为首批水生态文明城市建设试点,2014增加了59个城市为第二批水生态文明城市建设试点,但是各城市水生态文明建设都处于初期研究阶段,因此可以提供的经验和思路较少。

2.3 机遇分析

当前合肥市水生态文明建设正处于良好的机遇期:①政府政策支持。近年来,水生态文明和城市水生态文明建设引起中央的高度重视,2011年“中央1号文件”确立了新形势下水利改革的战略定位,制定和颁布了一系列覆盖面广、针对性强、含金量高的加快水利改革发展的新举措、新政策。为加快推进水生态文明建设,2013年水利部出台《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》、《水利部关于开展全国水生态文明建设试点工作的通知》、《水利部关于开展全国水生态文明建设试点工作的意见》、《水利部关于加快开展全国水生态文明城市试点工作的通知》等,为合肥市实施水生态文明建设提供了有力的政策支撑。②水利财政投入不断加大。中央和安徽省政府及合肥市政府近年来不断加大对于农林水事务财政投入,其中合肥市财政投入农林水事务资金由2008年的8.77亿元增长到2013年的49.6亿元,增长了5倍。大力整合财政资金,同时配合国家开发银行、亚洲开发银行贷款、社会资本和相关治理专项资金,形成了多元化、多层次、多渠道的投融资机制,为城市水生态文明建设提供了强有力的人力、物力、财力保障。③水利科技创新稳步推进。各级政府不断深化水利科技体制,不断推动和完善管理体制机制,统筹协调和优化配置城市水生态文明建设,依托省部级重点实验室、部级工程技术研究中心科研力量、水利科技基础条件平台、水利技术信息共享机制,促使水利科技创新体系建设不断推进,为城市水生态文明建设奠定了坚实的技术基础。

2.4 威胁分析

合肥市水生态文明建设虽然具有自身优势和外部机遇,但在发展中由于受到外部因素的威胁仍处于不确定或者不安全的状态中。①政策的时滞效应。公共政策效果不仅带来正面的即时效应,亦有可能导致负面的时滞效应[6]。城市水生态文明建设相关制度和政策的深入贯彻,自上而下的政策执行过程都需经过时间考验,政策时滞效应明显。②城市水生态文明配套基础设施建设滞后。虽然目前合肥市水利基础设施有了较大程度的改善,但是在水生态文明建设方面的配套设施难以同步,无法满足经济社会持续发展和人民生活不断改善的要求,这已成为城市水生态文明进一步发展的瓶颈。③科技与人才支撑不足。城市水生态文明建设科技创新体系不够健全,相关科研成果推广和产业化程度明显落后,城市水生态文明建设的专业人才分布不够合理,其中高技能、高层次、复合型的相关人才偏少。

3 合肥市水生态文明建设的优化途径和思路

依据SWOT分析,将合肥市水生态文明建设的各个方面进行了整合,可以更有效辨别出影响合肥市水生态文明建设的关键因素,更好更快地发挥优势、克服劣势、抓住机会、规避威胁,推动合肥市水生态文明建设实现可持续发展。

3.1 坚持政府主导,部门协同,健全相关制度和政策法规

城市水生态文明建设是一项长期而复杂的系统工程,具有复杂性、持续性、战略性等特点,因此必须注重顶层设计,坚持政府主导,统筹考虑城市水生态文明建设需要。强化管理是合肥市水生态文明建设持续健康发展的重要保障,各级政府必须高度重视,切实加强对城市水生态文明建设的领导,建立健全政府各部门政绩考核体系,增加城市水生态文明指标在经济社会评价体系中的权重,建立健全相关推进协调机制,合肥市政府可以探索建立水生态文明建设指导委员会,明确责任,落实任务,协同推进城市水生态文明建设,逐步形成统一有序的水生态文明工作合作机制,让城市水生态文明建设真正能够引导各级党政领导者的决策行为,最大限度调动各个政府部门的资源优势与职能作用。当前要加快研究确立水生态文明建设的政策法规和制度保障,理顺与相关法规的协调与配合。合肥市政府要坚持以落实最严格的水资源管理制度为核心[7],推进依法治水管水,深化水资源管理改革与制度建设,逐步构建起具有系统性、完整性、高效性的相关法律法规和政策制度。

3.2 加大财政投入,完善投融资机制,推动新兴产业发展

城市水生态文明建设需要发挥政府的主导作用,积极探索城市水生态文明的经济模式。首先,将城市水生态文明建设作为公共财政投入的重点领域,大幅度增加财政资金投入,建立稳定长效的投入增长机制,政府财政长效投入增长机制包括财政投入稳定增长机制、财政相关补偿机制和财政信贷机制3个方面。要保持城市水生态文明建设投入水平与城市其他基础设施建设投入水平的协同性,就需要城市水生态文明财政投入的稳定增长。其次,努力拓宽投融资渠道,打造良好投资环境,争取更多中央及省级财政资金支持,同时充分利用市场机制多渠道筹集资金,引导国家政策性银行贷款、国际金融组织、其他商业银行贷款参与试点建设,广泛吸引社会资本投资。随着城市水生态文明建设不断深入,必然会推动水生态文明新兴产业的发展,为此合肥市政府可以大力推动水生态文明工程建设产业、水生态文明服务产业、水文化旅游产业等相关产业的创新和发展,不仅可以改善城市基础设施建设,成为带动经济发展新的增长点,也可以带来大量就业机会,促进经济社会良性发展。

3.3 强化社会宣传和舆论攻势,构建多元化参与模式

城市水生态文明建设需要充分利用各类媒体进行强化宣传和舆论攻势,例如大力推广如“世界水日”、“中国水周”、“城市节水宣传周”、“水安全活动日”等活动,广泛开展系列主题宣传教育活动[8]。要主动与新闻媒体进行联系、沟通与合作,大力整合多元媒体资源,发挥广播、电视、网络和报刊等媒体优势和积极宣传效应,加大以城市水生态文明为主题的宣传教育力度,对城市水生态文明建设思路与理念进行宣传,增强公众对水文化的关注和重视,深入剖析城市水生态文明建设在城市发展中的地位和价值。积极建立广泛参与机制,吸引社会各界和人民群众广泛参与到城市水生态文明建设的各方面、各环节、各领域,帮助民众树立城市水生态文明意识观。有效提高公众对于城市水生态文明建设的认知度、认同感和参与建设的积极性,使公众对城市水生态文明建设具有知情权、建议权和监督权,从而逐步形成倡导城市水生态文明的社会新风尚。

3.4 重视理论研究和人才培养,提升科技支撑能力

解决城市水生态文明建设所面临的问题,归根结底要靠科技进步和人才培养[9]。目前对城市水生态文明的理论研究和专业人才尚少,严重阻碍了实际工作的推进和开展。未来应首先加强对该领域的理论研究和人才培养,为水生态文明建设提供智力支持。要推动政府各有关部门与基层单位、高等院校及科研机构通力合作,加强城市水生态文明基础理论研究工作。健全和完善城市水生态文明科技创新体系;积极深入开展城市水生态文明建设等相关科技问题研究;加强城市水生态文明研究成果的推广与普及。大力实施和推进人才战略,完善城市水生态文明建设相关人才的引进、培养、使用3个环节,优化城市水生态文明建设人才结构,加强创新型人才培养。崇尚创新,造就一批具有国内处于领先水平、国际上具有影响效应的学科专家。鼓励水利系统技术人员积极参加学习和培训,提高综合素质,对于新科技的应用和人才的使用要给予政策和经济上的支持,以便在领域内培养出更多的技术业务骨干,不断充实城市水生态文明建设的人才队伍。

4 结 语

城市水生态文明建设顺应了中国未来城市发展要求,符合和谐城市发展的方向。合肥市在试点水生态文明建设中面对多元化的复杂环境,必需明晰自身的优缺点及外部机遇与威胁,坚持政府主导,部门协同,健全相关制度及政策法规;加大财政投入,完善投融资机制;注重宣传舆论,构建多元化参与模式;重视理论研究及人才培养,努力发挥优势、扭转劣势、利用机遇、规避威胁,兼顾因时而异、因地制宜的思想,促进合肥市水生态文明建设实现突破性发展,并且为其他城市水生态文明建设提供战略参考。

[1]张高丽.大力推进生态文明 努力建设美丽中国[J].求是,2013(24):3-11.

[2]水利部.关于加快推进水生态文明建设工作的意见[R].北京:水利部,2013.

[3]水利部.关于加快开展全国水生态文明城市建设试点工作的通知[R].北京:水利部,2013.

[4]王文珂.水生态文明城市建设实践思考[J].中国水利, 2012(23):33-36.

[5]安徽省水利厅.安徽省水资源公报(2008年)[R].合肥:安徽省水利厅,2009.

[6]王慧军.政府公共政策的时滞效应分析[J].黑龙江社会科学,2012(5):28-31.

[7]国务院.关于实行最严格水资源管理制度的意见[R].北京:国务院,2012.

[8]左其亭.水生态文明建设几个关键问题探讨[J].中国水利,2013(4):1-3.

[9]马凯.坚定不移推进生态文明建设[J].求是,2013(9):3-9.

TV213.4

A

1003 -9511(2015)04 -0035 -04

2015-04 -26 编辑:方宇彤)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.009

中央高校业务费项目(2014B09414)

贾文龙(1988—),男,安徽合肥人,硕士研究生,主要从事水利行政管理研究。E-mail:348599878@qq.com

毛春梅(1968—),女,江苏南通人,教授,博士,主要从事水资源与水环境管理、水利行政管理研究。E-mail:maochm@hhu.edu.cn