长江经济带建设与水资源立法探析

陈晶莹

（上海金融学院，201209）

长江是中国第一大河，由九省（黔、滇、川、鄂、湘、赣、皖、苏、浙）二市（重庆、上海）的43个地市共同组成的长江经济带，其人口和生产总值均超过全国的40%，是我国一条黄金般的经济带。作为中国经济“新常态”下的三大战略之一，长江经济带的建设担负着进一步开发长江黄金水道，加快推动长江经济带发展，形成生态文明建设的先行示范带的重任。［1］然而，目前长江经济带沿江流域的水环境状况仍十分严峻，水质型缺水、饮用水源安全隐患、水环境质量和水生态破坏等问题都尚未从根本上解决，难以适应甚至将影响阻碍长江经济带的建设和发展。本文在研析长江经济带目前水资源的污染源基础上，探讨长江经济带水资源立法的必要性并提出相应建议。

一、流域水资源立法的缺失，影响长江流域水资源的可持续开发利用

1.工农业和生活污染排放总量高

按环保部统计，2012年长江全流域废水排放量达到217亿立方米，比2003年增加了32%。长江干流中游及以下已形成连绵一体的近岸水体污染带，并正在加快恶化。工业方面，重化工业围江格局基本形成，已建成五大钢铁基地、七大炼油厂和一批石化基地，正在建设或规划的化工园区还有20多个，长江沿岸已集聚着约有40余万家化工企业。同时，中上游地区环境治理投入偏少，工业单位产品排放量明显高于长三角，污染治理率、达标率较低。农业方面，随着种植业、养殖业发展，化肥、农药施用强度加大，农业排放水质趋于恶化。由四川、湖北等省排放数据可见，农业化学需氧量排放占到全省总量40%以上。城镇方面，人口的城镇化使得生活污水排放量大幅增加，2003年以来增长了59%，远超过废水排放总量的增幅。［2］今后，随着长江经济带发展，中上游人口、产业可能加快向长江沿岸汇聚，流域水污染防治工作将更具重要性和迫切性。

2.水利工程的开发和产业布局不当对沿江水环境生态的破坏

目前，随着长江上游一些水利水电工程的陆续建成，三峡及上游干支流水库的调节总库容将达到550亿m3，2020年将达到1000亿m3。这些水利工程均按满足本工程综合利用任务进行调度，且多以实现本工程的发电效益最大化为主要目标，未考虑上下游、水库群之间的协调，蓄泄矛盾日益尖锐。自从三峡水库蓄水后，鄱阳湖、洞庭湖面积快速缩小，湖底出露的次数和时间加长。南水北调的中线工程一旦竣工，这会进一步加剧三峡大坝下游地区的缺水风险。

长江经济带大量工业、港口和水利工程沿江、沿河、沿湖布局兴建，仅从南京到上海的长江沿岸就设置了8个大型临港化工区。一些工程措施引发水污染加剧、长江口的咸潮倒灌和水生态变化、入海流量日益减少，对长江下游的供水安全带来直接威胁。例如，2014年5月发生的靖江水污染事件，涉及化学物质二乙基二硫醚的违法排放，不仅对江苏沿江水源地造成重大影响，对上海长江口水源地也带来较大风险。从现状来看，类似的流域性水污染威胁还将不断加剧。

3.航运排放对沿江水环境的危害

水运具有量大价廉的特点，水运船舶运输中的运营排放和事故污染却是水资源环境遭破坏的隐患。数据显示，长江沿江地区85%以上的煤炭、铁矿石、70%以上的原油和80%以上的外贸物资，都通过水运完成。长江干线完成货物通过量约20亿吨。而随着上海国际航运中心的加快建设，长三角港口体系进一步完善，营运规模保持快速增长。长三角拥有8个沿海主要港口、26个内河规模以上港口，内河通航里程约4．3万公里，占全国的28%，航行船舶11万艘。［2］其中，无注册登记、无船级证书、无适航证书的“三无船舶”并不少见，这种船舶事故率高，违规超标排放的监管难度大。同时，随着沿江化学工业的发展，对水域环境影响最大的危险货物运输量逐年增加。仅长江江苏段危险货物作业泊位就达120多个，平均3．6公里一个。据海事部门统计，长江口及杭州湾地区平均每年发生各类船舶油类与化学品污染事故16起，每年泄漏量高达238吨，此类事故往往给水环境、生态资源和社会稳定带来严重的后果。

4.缺少有效统一的沿江水资源管理体制机制

鉴于长江经济带沿江流域跨省市跨区域的客观条件，水资源管理存在突出的行政分割与职能交叉问题。第一，分割管理，各自为政。地方政府以本地区发展为重，往往不够重视沿江整体的水环境生态的保护。有些地区特意将化工、石化、造纸、印染、制药、农药、皮革、电镀等污染严重的行业布局在地区边界，存在上游排污、下游取水的情况。第二，多头管理、职能交叉。水利部门负责水量水能管理，环保部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理，等等。在水道开拓建设、水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至还存在着明显冲突。第三，毗邻边界的水环境功能不匹配、水质和水耗标准各异。例如，上海市黄浦江上游水源保护区水环境功能是饮用水保护，划定为Ⅱ类，而与之相连的江浙地区水环境功能是以工农业用水为主，水质目标为Ⅳ类或Ⅴ类。管理目标有差异，各地在具体治理措施和监管要求上的差异更大。由于行政分隔和利益冲突，当发生跨行政区的水污染事故和纠纷时，难以形成及时有效的协同防控，将损失降低到最小。

二、流域水资源立法是改善长江流域水资源管理的重要基础

目前，有关长江沿江水资源的管理与保护的立法有 《中华人民共和国水法》（以下称 《水法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下称 《水污染防治法》）等，都未从整体上对长江流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治等作出专门的法律规定，且在执行中也缺乏流域整体性保护和治理的体制机制和有效措施，对全流域资源环境保护不能形成有效支撑。2014年9月12日国务院发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》虽然已经把水污染治理和水环境作为重要保护的内容写入其中，但是对长江经济带的生态承载量关注不够，对长江流域的水质、水量和水生态的管理保护与长江经济带综合开发的关系也未予明晰，原则性引导性的内容多，可操作性有限。文件的效力位阶也较低。

《水法》和《水污染防治法》这两部法律之间存在矛盾和冲突，操作性差、定位不明，监督机制和配套惩治措施缺失。如：根据《水法》，流域综合规划和水资源保护等专业规划由国家水利部门组织编制并实施，专业规划应服从综合规划；根据《水污染防治法》，流域水污染防治规划由国家环境保护部门编制并组织实施。现行法律都没有明确同一流域的综合规划与水污染防治规划的关系，以及水污染防治规划与综合规划、水资源保护规划如何协调。而在跨行政区划的长江流域水资源保护的监督和惩治上，当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，当地政府往往会违反流域规划，过度使用或破坏水资源，或者对企业违法行为执法不力的情况，出现类似淮河流域零点行动后的污染反复现象，这些需要有强有力的协同约束机制和惩治手段。而现行的区域联防联治，也仅局限于中下游少数省份，难以从源头上控制污染，效果非常有限，亟待通过制定《长江经济带水资源法》予以调整与规制。

三、建立长江经济带水资源法的政策建议

从长江经济带的战略定位看，长江经济带的规划、建设和发展是个系统工程，其欲提升长江黄金水道功能，包括：增强干线航运能力、改善支流通航条件、优化港口功能布局、加强集疏运体系建设以及扩大三峡枢纽通过能力等，长江沿岸的开发、产业转型升级和中上游承接产业转移，无不与长江经济带水资源的保护管理息息相关。立法先行方能确保长江经济带沿岸开发的合理性、产业布局的科学性和水资源保护的有效性，并确保长江沿岸百姓能够体验经济带的建设发展的成就。应尽快制定《长江经济带水资源法》，解决长江经济带目前在综合管理、水资源保护等方面的问题。

1.制定统一的长江流域水资源法

鉴于长江经济带规划建设对长江流域水资源立法需求的必要性和紧迫性，由全国人大常委会在长江经济带制定《长江经济带水资源法》，使其效力优于现有与长江经济带水资源相关的法规条例，为实现长江经济带的国家战略提供法律支持。根据 《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》的基本原则，《长江经济带水资源法》一定是最严格的生态环境保护和水资源管理立法。该法将明确长江全流域生态环境监管和综合治理的目标，确立本法的基本原则，包括：“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”原则；全流域分区分类发展原则；发展规划与水生态安全衔接原则。明确本法的管理主体、适用范围，建立协同有效的水资源管理制度。尊重自然规律及河流演变规律，协调好江河湖泊、上中下游、干流支流关系，保护和改善流域生态服务功能，推动流域水生态环境的全面优化。

2.设立跨区域协调管理主体

从西欧、美国、加拿大、澳大利亚等地的跨国、跨州或跨区域的流域管理经验看，不管是西欧的保护莱茵河国际委员会还是美国特拉华流域管理委员会，都为解决跨国跨州的水资源管理问题提供了保证，是成功的流域综合管理的关键。在长江流域统筹建立“国家主导、地方协同、专家参与”三方组成的长江经济带水资源管理委员会（以下称管委会），即：由国务院领导牵头，成员为国家发改委、环境保护部、水利部、交通部以及11个省市人民政府和一定比例的业界专家组成，负责长江流域水资源的综合管理、规划、保护、利用及协调工作。政企分开、政事分开，保留和强化行政管理和监督执法职能，重点负责规划开发与保护治理的定位和以满足经济带建设发展需求为前提的关系协调、加强断面监测考核、对地方政府职责范围内工作的监督和具体事务的协调。委员会的专家成员为委员会的决策制度提供专业咨询和指导。上述委员会的综合管理和协调职能不替代各省市地方政府的职责，辖区的水资源保护管理等具体事务仍由地方政府负责。

3.建立统一的水质、水量和水生态保护管理标准

根据上述《条例》的基本原则，对长江流域的水质、水量和水生态设置统一的保护管理标准：一是统一的产业准入和退出标准。防止“结构调整”变成“污染搬家”，不能以牺牲水生态安全为代价来招商引资。二是统一的工业水耗标准。对超标准的用水企业实施差别化水价，从源头推进节水和循环用水。三是统一的污水排放环保标准。全流域统一按照环境功能分区实施差别化的排放标准，实行长江干支流沿线城镇统一的污水垃圾全收集全处理制度。加强农业畜禽、水产养殖污染物排放控制及农村污水垃圾治理，对中上游石化、化工、冶金、有色等涉持久性有机物和重金属等累积性污染物排放从严控制。四是统一的港航建设标准和船舶登记管理标准。统一航道、码头和泊位的设置标准，特别是危化品泊位的布设标准；强化经营船舶的登记管理，统一船舶污水排放标准，并作为船舶在长江航行的适航条件。加大船舶违规违法经营的成本，加强检查和惩罚力度，完善危化品运输和船舶污染事故信息通报制度，并建立长江经济带航运征信平台，使“三无船舶“无处遁身。五是统一的跨界水体功能目标。以保障饮用水安全为目标，逐步缩小水质目标类别，并最终统一跨界、临界水源保护区水体功能管理目标，加快上下游功能的衔接。

4.由第三方承接水质、水量 、水生态等专项监督

从制度经济学的角度看，要使制度实施的社会效益最大化，执行机制是关键。因此，作为本法执行机制的重要组成部分，监管就成了本法实现其效益最大化的最后一个环节。应加强社会治理的尝试与实践，由管委会通过政府购买服务，将水质、水量 、水生态等专项监督交由社会第三方承接执行。

5.构建责任、惩戒机制

本法在明确行为人、企业、地方政府对流域水资源的保护管理义务的前提下：第一，推行“谁污染、谁负责，谁受益、谁补偿”的原则，在落实断面考核和完善环境保护责任制的基础上，推动长江流域开发地区、受益地区与保护地区建立健全横向生态补偿和污染赔偿机制；第二，责任人或企业承担水环境生态侵权责任，包括恢复环境生态以及对侵害行为引起的人身财产损害的赔偿责任；第三，流域水污染防治管理上，改变只测不管、查企业不查政府的状况。对一些发生环境污染事故或者对有严重环境违法行为的企事业单位，除对当事单位进行处罚外，同时对单位法人代表或主要负责人课以罚款。对地方政府管理上的懈怠或不作为，将对管理责任人实施惩戒措施，包括约谈、警告、免职等。

［1］国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见（国发［2014］39号）［EB/OL］．http：//www．gov．cn/zhengce/content/2014－09/25 /contcent＿9092．htm，2014－09－25．

［2］全国人大上海代表团．关于推进长三角地区一体化发展的调研报告［R］．上海：全国人大上海代表团，2015．