水电开发的环境外部性及其法律调整——以金沙江流域为例

成 红,赵亚洁

(河海大学法学院,江苏南京 210098)

水电开发的环境外部性及其法律调整
——以金沙江流域为例

成 红,赵亚洁

(河海大学法学院,江苏南京 210098)

水电属于清洁能源,具有增加能源供给、优化能源结构等作用。我国水能资源丰富,水电开发具有天然优势,但以金沙江流域为典型代表的水电过度、超前、无序开发业已造成严重生态破坏,带来环境外部性。环境外部性问题的解决,是运用外部性理论和政府管制、经济刺激手段实现环境外部性内部化的过程。可通过水电开发专项立法,明确流域水资源产权属性,严格水电开发环评相关制度,完善水电开发税费制度,实现水电开发的环境外部性的法律调整。

水电开发;环境外部性;外部性内部化;法律调整;金沙江流域

在人类历史长河中,环境问题是伴随社会经济发展而出现的一个无法回避的全新问题。人类生存与发展离不开经济活动,需要消耗环境资源,但经济活动的消耗一旦超出环境资源承载能力,环境问题便产生了。就水电开发而言,本属清洁能源的水电却因过度、超前、无序开发而可能带来环境问题,所谓水电开发“金沙江时代”的到来即伴随着严重的流域生态破坏,敲响了生态安全警钟。以金沙江为代表,我国流域水电开发的环境外部性不容忽视,因水电开发而失衡的经济利益与环境利益关系亟待法律调整。

1 金沙江流域水电开发的主要问题:环境外部性

金沙江是我国最大的水电能源基地。金沙江位于青藏高原、云贵高原和四川盆地的西部边缘,属于长江上游河段,其干流具有径流丰沛且较稳定、河道落差大、水能资源丰富、开发条件较好等特点。三峡水电站建成之后,中国水电建设迈入“金沙江时代”,全流域计划开发25级电站,规划总装机规模相当于4座三峡电站。作为重要的生态屏障区,金沙江流域具有长江上游水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等重要功能,其生态环境质量直接关乎长江中下游乃至全国广大区域[1]。

1.1 金沙江流域水电开发带来生态破坏

目前,金沙江流域已建成或在建、筹建的水电站数量尚不足规划的一半,但水电开发对流域生态环境的负面影响已然显现。梯级水电开发将急流几乎分割为静水,改变了流域水环境,急流型河流生态系统演变为水库生态系统,自然与农地植被淹没,鱼类等生物生存栖息地破坏,流域水文特征和水沙输移过程改变,生态破坏严重。

1.1.1 自然植被与农地植被淹没引发次生环境灾害

水电开发中梯级电站的淹没同时造成流域内植被淹没。自然植被中的暖温性针叶林淹没面积最大,人工植被中的农地植被淹没面积较大[2]。自然植被与农地植被淹没造成不可逆的流域生态系统破坏,极易引发次生环境灾害。

1.1.2 鱼类等生物栖息地破坏危及生物多样性

水电开发工程使鱼类洄游通道被阻断,降水水温下降等连带效果打破鱼类生长规律,需依赖激流险滩生存的鱼类被困在库区,因失去赖以生存的栖息地而数量减少,面临消失的风险[3]。

1.1.3 水文特征的改变引发地质灾害风险

引流渠建设截断了自然河道,自然溪流全年大部分时间流量锐减甚至干涸,依赖溪流环境繁衍生存的水生生物栖息地破坏殆尽,与此同时,丰水期引流渠的溢水又对原本十分脆弱的山体造成猛烈冲刷,带来地震等地质灾害风险[3]。

1.1.4 水沙输移过程的改变引发水体污染

水沙输移过程的改变使得局部河段淤积,其结果或使得河口泥沙减少进而加剧冲刷,或导致咸水上溯,或带来污染物滞留进而改变水质,水库一方面因入流挟带的泥沙沉积逐渐淤积变浅,像湖泊一样“老化”,另一方面因营养物增加、水草大量生长,形成湖泊型富营养化[4]。

1.2 水电开发带来的生态破坏是环境外部性的表现

金沙江流域梯级开发带来生态破坏,这不仅是单个水电工程的效应,更是全流域总体规划的叠加效应,对整个流域生态环境具有潜在的、长期的、深远的影响。金沙江流域水电开发引发环境外部性并非个案,生态破坏几乎成为所有流域水电开发中都无法回避的环境外部性问题。一些投入巨大人力、物力建立的水电工程设施在经历初期辉煌之后,不仅需要应对复杂的生态破坏结果,而且必须接受维持工程自身正常运行基础的严峻挑战,极大地偏离了工程建设初衷,甚至成为一种生态包袱[5]。

2 水电开发的环境外部性的实质:利益冲突

生态破坏是由个体经济活动成本外溢所带来的环境外部性问题。为追求自身利益最大化,企业作为经济人往往会最大程度地向社会转嫁经济活动成本,其中很大一部分是环境成本——对环境资源的索取和对生态环境的破坏。水电开发中经济发展成本向环境质量的转嫁带来环境外部性,其实质是经济利益与环境利益的冲突。

2.1 经济利益与环境利益的冲突

能源是人类活动和经济社会发展的物质基础。传统能源在满足人类需求的同时带来空气污染、气候变暖等环境问题,优化能源结构、发展清洁能源日益受到重视。水力发电天然可再生、清洁无污染的优势使其具有增加能源供给、优化能源结构、促进可持续发展等作用,以金沙江流域为例,其丰沛的水能资源在我国新型能源开发、能源结构调整中具有战略意义。然而,受起步较晚、管理经验不足、生态补偿不到位等因素制约,我国流域水电开发的经济利益与流域生态环境保护的环境利益冲突凸显。

2.2 经济利益与环境利益冲突的原因

水电开发中的经济利益与环境利益冲突是市场失灵和政府失灵造成的。作为水电开发主要利用对象的流域水资源是一种公共物品,具有非竞争性与非排他性的特点,而企业为了自身经济利益无限制地扩大社会成本,施外部性于他人,带来市场失灵。例如,金沙江流经4省区,绵延数千公里,除干流规划的25级水电站外,各支流还存在数量庞大的小水电项目。水电开发工程可观的经济利益驱使各企业进入金沙江流域竞相圈水,不断拉高装机、库容和发电规模,流域内蓄水大战频仍,造成严重的“公地的悲剧”,其最终结局不是全赢而是全输。

我国水电开发项目未批先建、擅自变更等环评违法违规现象十分严重。例如,2009年金沙江中游鲁地拉和龙开口两座水电建设工程尚未通过环评审批即擅自拦坝截流,曾引发轰动一时的“环评风暴”。时至今日,水电开发项目未批先建现象仍然存在,大型水利枢纽的环评都是针对单一水电项目孤立进行的,总体缺乏对梯级水电叠加影响的综合评价,无法评估梯级水电开发对整个流域的、中长期的可能风险,支流的大量小水电建设更是基本没有环评[6]。不仅大型梯级水电开发项目缺少综合环评,金沙江二、三级支流上梯级建设、网络分布的小水电项目也缺乏环评的前置监管,环评中的生态补偿措施严重缺位。我国现行《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》虽然对环评范围及评价、审查、跟踪、法律责任等环评各环节有所规定,但相关规定过于原则、缺少实施细则,政府对水电工程建设的监管力度远远不够,由此带来政府失灵。

市场失灵和政府失灵带来水电开发的环境外部性,环境外部性的内部化则是流域水电开发和经济发展的关键。

3 水电开发的环境外部性的内部化:利益衡平

3.1 经济利益与环境利益亟待衡平

保护环境与发展经济从来都不是一个非此即彼的命题。保护环境是发展经济的题中应有之义,二者同质同源,发展经济并不意味着牺牲环境,反之亦然。以牺牲环境为代价的经济发展最终将使经济发展不可持续;仇视一切经济活动的纯粹环保运动也会因经济增长缓慢而带来资金短缺,进而使得环保事业无法继续。经济发展应以环境承载力为界限,调动尽可能多的环境资源,维持经济发展与环境保护的动态平衡,在可持续发展框架内寻求二者利益的最大化。水能作为可再生清洁能源是未来能源供给的新方向,水电开发是我国能源结构转型中的一项有益探索,严格的前置审批程序和后续生态补偿措施可将水电开发工程对流域生态环境的负面影响控制在流域生态环境可承载范围内,进而在流域水电开发与流域生态保护之间达成平衡,最终实现流域水电开发的可持续与水能资源的可再生。

3.2 通过外部性内部化实现经济利益与环境利益的衡平

外部性问题的解决即外部性的内部化。政府管制和经济刺激是环境外部性内部化的两大手段,二者各有特点。水电开发的环境外部性内部化需要综合运用政府管制和经济刺激手段,兼采刚性管制与柔性引导之长,以实现经济利益与环境利益的衡平。环境外部性问题内部化的手段包括两类:一是带有权力色彩的强制性手段,如通过政府管制对企业的污染排放行为和资源开发行为进行监督、控制,要求企业公开生产信息和排污信息等;二是较柔和的引导性手段,如通过政府与企业之间的环境协定促使企业主动承担环境保护责任,对企业进行行政指导,利用经济刺激手段引导企业降耗减排。其中,政府管制和经济刺激是实现环境外部性内部化的两个最主要手段。

3.2.1 环境外部性内部化中的政府管制

环境外部性内部化中的政府管制是国家和对开发利用环境资源或向环境排放污染的企业进行强制性管理的“命令—控制型”手段。在国家环境管理活动中,政府通过设置企业进入相关市场的前置审批与许可程序,监督与控制企业经济活动中的排污行为和资源开发行为,要求企业采取与其污染排放和资源利用程度相当的生态补偿措施,设置企业环境违法责任等,使企业承担经济活动的环境成本,达致政府管制之目的。政府管制的优势在于可以通过政府这个“裁判者”规范市场经济主体的活动,有效改善因市场失灵而导致的社会资源低效配置状况。

3.2.2 环境外部性内部化中的经济刺激

环境外部性内部化中的经济刺激是通过一系列微观刺激和宏观调控的经济手段的运用,刺激并引导企业主动降耗减排,实现其经济活动外部成本的内部化。经济刺激的具体手段包括征收环境税和污染费、给予环保产业税收优惠、排污权交易、发放清洁生产补贴等,其中的税费指“对向环境排放的每一单位污染物征税或收费,其大小尽量反映每一单位排放物的外部成本”[7]。经济刺激对企业经济活动具有引导作用,例如,当环境税费几乎等于或超过采用清洁生产工艺或环保装置所需成本时,企业便不再是被动的环保者,而会主动选择采用清洁生产工艺或安置环保装置,从而使得环境外部性内部化。经济刺激手段相对于政府管制手段而言更具灵活性、有效性。

4 水电开发的环境外部性之法律调整

我国目前尚无水电开发专项立法,仅在《水法》、《环境影响评价法》、《水利水电工程管理条例》等立法中有零星的涉及水电开发的一般性规定,且相关规定过于原则、内容滞后,法律调整力度有限。建议推动我国水电开发专项立法,通过立法严格水电开发环评相关制度以加强政府管制,通过明确流域水资源产权属性、完善水电开发税费制度以加强经济刺激,并健全相应的流域执法保障制度,最终实现水电开发的环境外部性的法律调整。

4.1 严格水电开发环评相关制度

环评制度旨在从源头上预防生态破坏。通过规划环评和建设项目环评,调控、监管水电开发规划及工程建设项目,可有效防范生态破坏,实现流域水资源的有序开发。应以新《环境保护法》的实施和《环境影响评价法》的修订为契机,在水电开发专项立法中严格水电开发环评相关制度。①规定更为严格的水电开发环评准入条件。例如,在饮用水水源保护地、流域生态保护区的核心区域和缓冲区域内严禁批准水电开发项目;启动梯级水电开发中流域生态环境战略环评,将水电项目的防洪、灌溉、航运、供水、拦沙等综合效益列入环评考核因素,对整个流域水电开发项目进行系统评估。②设置更为严格的水电开发环评违法违规责任,加大水电开发企业的违法成本,并通过项目跟踪制度实现政府对企业水电开发建设项目的全程监管。③规范环评技术服务市场,定期审核环评机构的资质,保证水电开发环评的中立性和专业性。④以制度完善为基础,加强环评审批、验收的公示,保证公示信息的完整性、透明度,并通过组织问卷调查、听证会、论证会等搭建公众参与平台,真正实现水电开发环评的公众参与。

4.2 明确流域水资源产权属性

明确流域水资源产权属性是实现水电开发的环境外部性内部化的前提。“科斯定理在环境资源法上的适用,就是要明确水资源的产权,实际上就是界定企业和个人对流域水资源上所有的权利,以及超越权利范围所应承担的责任。”[8]我国水资源属于国家所有,水资源的使用收益权能通过行政许可方式被赋予获得水资源开发许可的企业。在水电开发专项立法中明确流域水资源产权属性,首先需要明确流域水电开发主体,界定跨区域的流域水资源使用权并进行确权登记,其次应落实严格的水资源管理制度,建立水权水市场体系。明晰的产权和严格的监管是流域水资源有序开发的基本保障。

4.3 完善水电开发税费制度

我国实行水资源有偿使用制度,企业取水需要缴费,但取水企业进行水电开发往往只需负担相当于其取水收益很小比例的费用,所缴费用远不足以补偿水电开发的环境成本。因此,应在水电开发专项立法中设立水电开发企业环境保护保证金制度,完善水电开发环境税费制度,制定符合比例的水资源费和水污染费征收标准,尽快开征环境税;以环境保护保证金和水电开发环境税费为主要来源,成立流域环境保护专项基金,用于流域开发的后期生态补偿。

4.4 健全流域执法保障制度

目前,我国水资源管理采取条块分割模式,同一流域的执法主体、执法尺度不尽相同,影响法律规定的实施效果,不利于水电开发环境外部性的内部化。应在水电开发专项立法中明确统一的水资源管理体制,尤其应打破现有按行政区划分割的跨行政区域的流域管理模式,建立流域水资源利用和水污染防治统一管理机构,统一执法主体和执法尺度,完善执法责任倒查制度,实现流域开发全过程的动态监控,并定期公示环境监测结果,为水电开发环境外部性的内部化提供有力的执法保障。

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F407.9

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1003 -9511(2015)03 -0056 -03

2015-03 -28 编辑:陈玉国)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.013

成红(1963—),女,安徽滁州人,副教授,从事环境与资源保护法学研究。E-mail:chenghongmc@163.com