论我国公益诉讼诉讼费用制度的完善——以诉讼费用负担为视角

□冉　鹏,臧　成

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006)

【法学研究】

论我国公益诉讼诉讼费用制度的完善——以诉讼费用负担为视角

□冉鹏,臧成

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006)

摘要：我国在2012年新修改的民事诉讼法中正式确立了公益诉讼制度，但该制度在实践中没有充分发挥其作用，为了实现公益诉讼的立法目的，必须对现有的诉讼费用制度进行改革。从费用负担的角度来看，必须构建国家和当事人以及当事人之间两个层次的费用负担体系，在纵向上应当坚持国家和社会分担的原则，在横向上侧重保护原告。

关键词：公益诉讼;诉讼费用负担；完善措施

随着我国经济的飞速发展，侵犯消费者权益以及破坏环境等危害社会公共利益的案件大量发生。基于此，我国在新修改的《民事诉讼法》中增设了公益诉讼制度。在此之前，许多地方就已经开始了相关的探索和尝试，如自2007年以来，贵州、江苏等地相继创设了专门的环保法庭。但颇具讽刺意味的是，这些环保法庭却陷入“无案可审”的尴尬境地，一方面大量的环境污染、环境维权纠纷难以化解；另一方面环保法庭却是门可罗雀、形同虚设。而造成这一困境的原因之一便是诉讼费用问题。由于公益诉讼大多涉及面广、专业性强、举证困难，要打一个这样的官司，不仅要支付高昂的诉讼费用，还要负担时间、精力等额外成本。因此，为了突破制约公益诉讼发展的这一瓶颈，亟需完善我国目前的公益诉讼诉讼费用制度。

一、我国当前公益诉讼诉讼费用制度的局限

根据2007年出台的《诉讼费用交纳办法》的规定，我国的诉讼费用由案件受理费和其他诉讼费用构成。其他诉讼费用包括勘验、鉴定、公告、翻译费；证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费；保全申请费和实际支出；执行判决，仲裁和调解协议的费用；人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。由此可以看出，我国法律上的诉讼费用是不包括当事人费用的，而本文所指的“诉讼费用”是广义上的，不仅包括法院的审判费用，也包含当事人为进行诉讼的其他花费。当前，我国没有为公益诉讼制定特别的费用交纳办法，而是按照普通诉讼的收费标准来执行，由于既有的诉讼费用制度是建立在私利诉讼基础之上的，将它直接适用到公益诉讼上，不免武断。另外，现行的诉讼费用制度在实践中也造成了许多的障碍，导致了公益诉讼发展的困局。

(一)现有的诉讼费用制度与设立公益诉讼之目的不符

作为民事诉讼的第一道“门槛”，诉讼费用具有有效调节案件数量的“阀门”作用。根据经济学的原理，在一定条件下，对于理性的“经济人”而言，经济成本影响人们的行为选择。诉讼费用过高，人们选择诉讼的积极性不高，案件数量相应减少，人们诉权得不到充分保障。反之，诉讼费用降低，人们对于诉讼的热情提高，案件数量随之增加，可能导致法院负担过重，致使司法能力下降从而影响司法的质量。笔者认为，科学合理的诉讼费用制度应当是既能保障当事人有“接近正义”的机会，保障当事人诉讼权利的有效行使，也要充分考虑法院司法能力的现状，提升法院的司法水平。

在民事诉讼法上创设公益诉讼的目的是为了鼓励关心公益的人积极运用司法武器捍卫公共利益。法律对公益诉讼持支持和鼓励的态度，反映在诉讼费用制度上，应当是便利和鼓励原告起诉。而实际情况是这种费用制度不仅没有发挥其应有的功能，反而抑制原告起诉的积极性，阻碍了公益诉讼的发展。具体体现在以下几个方面：

1.案件受理费太高。按照现行的收费交纳办法，带有赔偿请求的公益诉讼是按照财产类案件的标准来计算案件的受理费。一般来说，由于公益诉讼赔偿的标的额较大，所以案件的受理费也较高，对于非营利性质的社会组织来说负担较重。如最近广受关注的“泰兴污染案”，一审和二审的案件受理费均高达百万，没有一定的经济能力很难提起诉讼。*具体案情参见江苏省泰州市中级人民法院(2014)泰中环公民初字第00001号民事判决书；江苏省高级人民法院(2014)苏环公民终字第00001号民事判决书。

2.申请鉴定的费用较高。公益诉讼大多涉及专业性很强的问题，经常需要大量的调查取证、鉴定，所需的鉴定费用较高，进而导致原告放弃诉讼。还是以“泰兴污染案”为例，其鉴定费高达10万元，而且在案件审理过程中还在增加，对于非营利的公益组织来说应当是非常大的诉讼支出了。

3.缺乏诉讼保险制度和适当的奖励机制。我国没有建立诉讼保险制度，在原告败诉时，根据“败诉者负担原则”由其负担全部的诉讼费用，在这种情况下，由于担心败诉带来的巨大风险，原告不敢轻易起诉。另外，原告不是胜诉利益的受益人，且我国也没有相应的奖励原告起诉的制度，原告在辛苦诉讼后却得不到任何补偿，导致原告起诉的积极性不高，因为“从本性上讲每个人是自身利益的最大维护者，公共利益与自身私人利益相比较，较少为公民、法人或其它组织所‘青睐’。”[1]

综上，由于高额的诉讼费用负担、对诉讼结果的无法预期以及对败诉风险的担忧严重挫伤了原告起诉的积极性，与公益诉讼支持和鼓励原告起诉的立法目的相悖。

(二)现有的诉讼费用制度缺乏层次

从费用负担的角度看，我国现行的诉讼费用交纳办法只调整国家和当事人之间就公共成本的负担问题，而不涉及当事人之间就诉讼成本的负担问题，也即在我国的诉讼费用制度中，当事人费用并没有被纳入到诉讼费中来，这“是我国职权主义诉讼模式在诉讼费用制度上的显著体现。”[2]但是，随着我国审判方式改革的逐渐深入，诉讼模式逐渐从职权主义向当事人主义转向，当事人在诉讼中承担的责任越来越重，为进行诉讼付出的私人资本越来越多，而同时法院的职能在不断弱化，为进行诉讼消耗的公共资本有所下降。此时，若仍然沿用过去的老办法来处理新问题，则显得不明智。如果不考虑当事人为进行诉讼而花费的私人成本，当事人可能因为巨大的诉讼开支而放弃“接近正义”的机会。尤其是公益诉讼的原告，由于自己与案件的处理结果没有直接的利益关系，诉讼的积极性本身就不高，加之要负担巨大的诉讼开支，作为一个理性的“经济人”不得不慎重考虑起诉的合理性。因此，科学合理的诉讼费用制度必须包括当事人私人资本的负担问题，而这正是我国当前的诉讼费用制度所欠缺的。

二、公益诉讼诉讼费用制度完善的法理分析

(一)影响诉讼费用制度的基本因素

诉讼费用是一种法律成本，是整个社会为一场诉讼而付出的资源上的代价，既包括法院为审理活动所付出的公共成本，也包括当事人为进行诉讼投入的私人成本。因此，诉讼费用制度既要反映国家和当事人之间就公共成本负担的问题，也应当调整当事人之间就全部诉讼成本负担的问题。公共成本在国家和当事人之间是一种流动的关系，要么是国家负担的裁判费用流向当事人，由当事人负担；要么是当事人负担的诉讼费用转嫁给法院，由国家财政负担。另外，由于诉讼成本直接影响当事人的行为选择，所以诉讼费用在具体诉讼的当事人之间如何负担也应当是构建诉讼费用制度必须考量的因素。

1.法院(国家)和当事人之间的关系。诉讼费用如何在国家和当事人之间分配直接影响一个国家司法功能的发挥，正如方流芳先生所言：“免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给社会，按照法院的实际开支全额征收诉讼费则意味着国家将履行公共职能的全部成本转移给诉讼当事人，故合理的司法政策总是在两个极端之间寻求折中。”[3]

我国向民事诉讼的当事人收取一定的诉讼费用用既有法理上的依据也符合国情，更是基于形式正义的要求。从法理上看，在实行诉讼有偿的国家，国家向当事人征收诉讼费的理论基础是“受益者负担原则”，“当法院作为公共设施用于为当事人双方提供审判服务时，作为这一设施的受益人应当根据其受益程度向服务者支付服务费，或对其所消耗的司法资源给予补偿。”[4]从我国的国情来看，基于我国目前的财力有限，实行“司法免费”并不现实，所以，由当事人负担诉讼费也符合当前的国情。就形式正义而言，如果不对诉讼当事人收取一定的费用，那对于没有利用公共设施或者没有享受公共服务的其他纳税人来说是不公平的。[4]

然而，民事诉讼的功能不仅是解决纠纷，还包括其他社会性的功能，*傅郁林教授在其论著中认为民事诉讼不仅具有解决纠纷的功能，还具有创制规则、社会控制及法制教育等社会功能，具体参见傅郁林：“民事裁判文书的功能与风格”，载《中国社会科学》，2000年第4期。民事诉讼不仅使当事人受益，国家也往往从民事诉讼中受益。因此，国家也应当负担一部分诉讼费用，而不应当由受益的当事人负担全部的诉讼费用。

2.当事人之间的关系。通常情况下，作为败诉的附带结果，应当由败诉的一方当事人承担。当事人在打一场官司过程中的花费不仅包括案件裁判费、执行费等公共成本，也包含当事人聘请律师、收集证据花费的私人成本。从国外的立法例上看，各国在构建民事诉讼费用制度时都考虑了当事人之间就私人成本的风险负担问题。在当事人主义的诉讼模式下，当事人承担的诉讼责任比以往更重，为进行诉讼所支出的诉讼费用也比以往有所增加。因此，有必要在构建诉讼费用制度时充分考虑费用在当事人之间分担的问题。并且，笔者认为，诉讼费用的负担其实质也是诉讼风险的分配，将这种风险在当事人之间进行分配，也能使当事人在起诉或者应诉时更加地审慎，避免不必要的费用支出。

但是，“败诉者负担原则”在公益诉讼中应当有所调整，出于对公益诉讼原告的保护，应当区分原告胜诉和败诉的不同情形加以适用。原告胜诉时，不作调整；原告败诉时，不能让原告承担所有的败诉风险，应当寻求可以分担原告败诉风险的有效机制。虽然，在立案登记制的背景下，这种倾向保护的政策可能会导致原告滥诉的风险，但基于本文主旨及篇幅所限，在此不做展开。

综上我们可以得出结论：合理的诉讼费用制度必须包含两个层次，首先必须确定当事人与国家之间就裁判费用的承担比例。其次，必须明确当事人之间就诉讼费用承担的范围，也即必须将当事人费用也列入诉讼费用中。

(二)完善公益诉讼诉讼费用制度的基本原则

公益诉讼不同于普通的民事诉讼，普通的民事诉讼建立在私利的基础之上，以保护私权为根本目的，而公益诉讼建立在公益保护基础之上，其目的是保护公共利益，二者存在巨大的差别。

首先，诉讼的目的不同。普通的民事诉讼以保护“私利”为目的，以私权保护为根本特征；而公益诉讼的目的，是要维护全社会的整体利益。与普通的民事诉讼相比，公益诉讼具有利他性，而这也是公益诉讼与普通的民事诉讼最本质的区别。

其次，原告与案件的利害关系不同。在普通的民事诉讼中，原告与案件有直接的利害关系是诉讼系属的构成要件，不具有直接利害关系的人没有起诉的资格。而在公益诉讼中，有资格起诉的社会组织与受侵害的公共利益并不必然具有直接的关联。

再次，诉讼利益的归属不同。在普通的民事诉讼中，法院的裁判直接约束双方当事人，诉讼利益也归属双方。不同的是，公益诉讼的原告并不受法院裁判的直接约束，原告胜诉的利益也不归原告，而应当归其代表的社会公众或者国家。

最后，诉讼影响不同。公益诉讼具有公共性、集合性及利他性的特点，诉讼结果往往涉及到公共利益和国家利益。因此，相较于普通的民事诉讼，公益诉讼具有更大的社会价值。

公益诉讼的上述特点决定了不能简单套用现行的诉讼费用交纳办法来调整公益诉讼，公益诉讼的“公益属性投射和影响到整个环境公益诉讼制度的架构，作为这一制度重要组成部分的费用制度的构建也应尊崇公益理念，满足和体现公益救济的特殊要求。”[5]公益诉讼的费用负担必须有自己的独特规则。由于公益诉讼具有公益性和利他性，原告胜诉最大的受益者是国家，根据“受益者负担原理”，国家应当承担原告大部分的诉讼费用。

三、完善我国公益诉讼诉讼费用制度的具体措施

(一)诉讼费用在国家和当事人之间的分担

诉讼费用在国家和当事人之间的分担应当坚持国家和社会分担的原则，加大国家对公益诉讼的支持力度。

1.降低案件受理费的收费标准，实行按件收取。对于公益诉讼，目前我国还是按照财产类案件的收费标准来执行，这是极不科学的。公益诉讼，除了本身的公益属性外，还具有非财产性，原告提起诉讼不是为了一己私利，而是为了社会的整体利益，从这个层面上讲，公益诉讼的诉讼费用按件收取更合理。

2.完善法律援助制度。法律援助制度是基于平等和正义的要求，为了帮助经济贫困或者能力欠缺的当事人也能通过国家的公力救助实现正义的一项重要制度。相较于普通的民事诉讼，法律援助制度对于公益诉讼的意义更大，由于公益诉讼往往涉及专业性很强的问题，原告本身不具备调查取证的能力，必须依靠专业的组织和人员的援助。此外，律师费是公益诉讼一项巨大的开销，如果能有专门的公益律师团体以及律师援助制度，那么，原告将节省一大笔诉讼费用。

(二)诉讼费用在原告和被告之间的分配

就原被告之间关于诉讼成本的负担问题，笔者认为应当区分原告胜诉和败诉的情形，制定不同的负担规则。

1.原告胜诉时，公益诉讼诉讼费用由被告全部承担并建立奖励机制。

首先，在原告胜诉时，根据“败诉者负担原则”由被告承担包括原告律师费在内的全部诉讼费用。败诉者全部负担诉讼费用既有法理上的根据，也符合现实情况。一方面，从法理上看，由于被告侵犯的是整个社会的整体利益或者说公共利益，相较于普通的侵权行为，侵害公益的行为不仅损害后果更加严重，而且涉及范围更广。如2011年6月发生的渤海湾漏油事件，直接导致21名原告2905.99亩海参养殖池以及5727平方米工厂化养殖基地受到污染，大量海参死亡，造成21名原告上亿的损失。[6]以上仅为部分原告起诉的结果，该事件造成的影响远不止这些，因此，为提高侵权的违法成本以惩罚现实的侵权人以及警示潜在的侵权行为人，须由被告承担全部的败诉费用。另一方面，从现实情况来说，公益诉讼的被告一方往往都是财力比较雄厚的大企业，相比之下，原告则是势单力孤、人财匮乏，基于实质正义的要求，必须让被告承担更多的责任。

其次，探索建立原告胜诉的奖励机制，鼓励原告起诉。严格来说，这种奖励机制是否建立并不属于诉讼费用制度所调整的范围，但是，作为一种重要的诉讼“激励”机制，其已经被很多国家规定到公益诉讼制度中，最为典型的是美国的“公私共分罚款制度”。“美国《反欺骗政府法》中的‘公私共分罚款之诉’要求败诉的被告将承担一定数额的罚金，原告有权从此罚金中提取作为奖励。”[7]另外，从奖励资金的来源来看，除一部分来自财政拨款外，其他均来自对被告的惩罚性赔偿。这些物质奖励既补偿原告为进行诉讼花费的人力、物力和精力成本，从而激励其更好地为维护公共利益服务，对被告也起到了教育和惩罚的作用，同时对社会大众也是一种法律宣传和教育。从这个意义上讲，建立原告胜诉的奖励机制也是诉讼成本在当事人之间的一次分配。

2.原告败诉时，探索公益诉讼诉讼费用保险机制，由社会公众共担风险。

为消除原告起诉的“后顾之忧”，国家应当在诉讼费用负担上出台切实可行的政策。根据“受益者负担”原理，从诉讼中获得利益的当事人应当负担诉讼费用。然而，由于公益诉讼的起诉主体与受益主体是分离的，实际起诉和进行诉讼的原告并不必然是最终的受益主体。公益诉讼保护的是社会公众的整体利益，这一整体利益关系到每个个体又与每个个体没有直接关联，无论最直接的受益人是谁，社会公众都应当是公益诉讼最终的受益主体。因此，由社会公众分担一部分甚至承担全部的诉讼费用既符合法理要求，也体现了国家鼓励和支持公益诉讼的态度。另外，由于现有国情的制约，国家对公益诉讼财政支持的不足与公益诉讼案件的大量增长之间存在紧张关系的局面将长期存在。因此，需要引入社会力量分担国家在财政投入上的压力，诉讼保险制度不失为一种好的措施。通过购买公益诉讼诉讼费用保险，原告就可以把败诉后须承担高昂诉讼费用的风险合理转嫁给全社会负担。“诉讼保险制度不需要国家投入资金，纯粹通过商业模式来进行运作，中产阶层以‘自主性共助框架’为前提，”[8]集中众人的力量使保护权利的费用由参保主体共同负担，从而使每个参保的诉讼当事人都能感到经济压力的减轻。所以，建立诉讼保险制度不仅能减轻国家的财政压力，也能起到鼓励原告提起公益诉讼的作用，对于公益诉讼制度的发展大有裨益。

当然，上述措施对于完善我国公益诉讼诉讼费用制度是完全不够的，诉讼费用制度的改革和完善是一个系统工程，不仅包括诉讼费用负担一个方面，还包括立法体例与模式选择、诉讼费用救济机制以及诉讼费用裁判救济机制的建构。值得欣喜的是，最高人民法院已明确将环境公益诉讼案件列入减、缓、免交诉讼费用的范围，这是一个重大的进步。*《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第33条：“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”但公益诉讼诉讼费用制度构建不可能一蹴而就，必须先完善现行的诉讼费用制度，在现行诉讼费用制度的基础上探索符合公益诉讼特点和发展规律的公益诉讼诉讼费用制度。

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛,2002(6).

[2]廖永安.诉讼费用研究——以当事人的诉权保护为分析视角[M].北京：中国政法大学出版社,2006:11.

[3]方流芳.民事诉讼收费考[J].中国社会科学,1999(3).

[4]傅郁林.诉讼费用的性质与诉讼成本的承担[J].北大法律评论,2001(4)：1.

[5]张颖.环境公益诉讼费用规则的思考[J].法学,2013(7).

[6]邢世伟.康菲石油污染案庭审结束将择日宣判[EB/OL].新京报即时新闻,http：//www.bjnews.com.cn/news/2014/12/10/345215.html,2015-03-16.

[7]李义松,陈昱晗.论环境民事公益诉讼之原告胜诉奖励机制[J].西部法律评论,2015(1).

[8][日]小岛武司.司法改革与权利保护保险[J].自由与正义,2001(12).转引自廖永安.诉讼费用研究——以当事人的诉权保护为分析视角[M].北京：中国政法大学出版社,2006:11.

(责任编辑：王战军)

2015年7月第23卷 第3期 山西警官高等专科学校学报JournalofShanxiPoliceAcademy Jul.,2015 Vol.23 No.3

中图分类号：D925.1

文献标识码：A

文章编号：1671-685X(2015)03-0053-05

收稿日期：2015-05-17

作者简介：徐岩(1990-)，男，山东聊城人，西南政法大学刑事侦查学院警察科学专业硕士研究生。

Improvement of Public Interest Litigation Costs System in China
——In the perspective of costs burden

RAN Peng, ZANG Cheng

(SoochowUniversity,KennethWangSchoolofLaw,Soochow215006,China)

Abstract：The public interest litigation has been set in the revised civil procedure law in 2012, but it does not fully play its role in judicial practice. So in order to achieve the purpose of public interest litigation, we must reform the existing litigation costs system. In the perspective of costs burden, the costs burden system should be built on two levels. On one hand, between the country and the party, the state and the society must share the costs. On the other hand, between the parties, we should focus on protecting the accuser.

Key words：pubic interest litigation; litigation costs burden; improving measure