社会治理创新视域下新疆库尔勒市“智慧社区”研究*①

王鹏（中共巴音郭楞蒙古自治州委党校　新疆 库尔勒 841000）

社会治理创新视域下新疆库尔勒市“智慧社区”研究*①

王鹏
（中共巴音郭楞蒙古自治州委党校新疆 库尔勒 841000）

在社会治理主体和治理模式多元的背景下，以往单纯的行政管理模式早已不能适应社区居民的多元需求，也不能适应现代社会发展的要求，城市社区治理模式创新成为必然。新疆库尔勒市以构建“智慧社区”为突破口，试图构建信息全覆盖的“大社区”模式，对当地提升社区服务和维护社会稳定方面起到了重要作用。

新疆 库尔勒市 社会治理 智慧社区

社区作为党和政府的“神经末梢”和最终主体的作用越来越凸显。在社会治理主体和治理模式多元的背景下，当今社会治理创新应该把工作重心放在社区。特别是在民众由过去的“单位人”向“社会人”转型，人们对单位的依附性越来越小的情况下，构建以社区为主体的基层社会治理体系，把社区打造成社会治理全覆盖的制度平台，显得尤为重要。新疆库尔勒市以政府为主导，探索适应少数民族聚集社区的“智慧社区”模式，改善了民生，提升了服务，助推了维稳。然而，在少数民族聚集社区如何更好地发挥“智慧社区”在社会治理中的作用还在进一步的探索中，在运行过程中尚有很多困境和难题需要破解。

一、库尔勒市社区治理中面临的困境

1.“人户分离”造成的“漏管”严重。随着市场经济的纵深发展和城市化的快速推进，“人户分离”现象越来越普遍，大量居民户籍所在地与居住地、工作地相分离，传统的户籍管理制度很难有效发挥作用。加之服务业、自由职业的发展，社会流动人口和游业民众日趋增多，过去“以单位管人”的模式力度趋弱，致使一些人游离出了社会治理的“视界”，出现了“真空”和“漏管”地带。近几年，库尔勒市城市化进程速度很快，城市人口特别是流动人口快速膨胀，如库尔勒市边缘社区常住人口几千人，而流动人口就达三四万人。这部分人群民族成分多，文化层次较低、来源地复杂、人口流动性大，社会管理和治理的难度很大。

2.社区工作行政化倾向严重，服务工作不细致。社区工作的行政化倾向是我国传统的城市管理“一竿子插到底”的管理思想和方式的延伸，影响了社区功能的发挥。社区承担大量行政工作，导致许多民生工作、维稳工作粗线条地推进，使居委会没有真正成为居民合法利益的代言人和维护者，而是成为了政府的附属物。一些社区办公时间机关化、工作方式办公室化，无暇走街串户和主动了解居民的愿望和要求。

3.维护社会稳定在社区形势严峻。近年来，新疆的维稳形势严峻，暴恐事件增多，各种不稳定因素的渗透和影响，使得社区工作面临着错综复杂的情况。社区作为维稳的前沿阵地，很多工作流于表面，空泛说教，没有抓住维稳的深层次原因，也没有把转变思想观念同解决实际问题结合起来，工作的针对性不强。比如近几年推行的四知四清四掌握工作机制，有效解决了社区工作者对业务工作不够熟悉、对社情民意了解不够深入、对社区事务管理和社区居民服务不够到位等问题。但在具体实施过程中，由于上级部门的层层检查，使这项工作机制逐渐流于形式，严重影响了社区维稳工作的实际效果。

4.居民参与度不够，工作覆盖不宽泛。目前相当一部分居民的社区参与意识比较淡薄，没有意识到自己属于社区建设的主体，没有意识到自己也应该对本社区建设尽一份责任和义务，很多人从未参加过社区会议或社区组织的活动，尤其是“上班族”的社区意识普遍缺乏。

5.社区工作人员配置数量不足、素质不高。一方面，随着社区居委会管理幅度增加，服务人口增多，工作量随之增大。每个社区工作人员都要应对很多的工作任务，工作量超负荷，精神压力大。另一方面，社区工作人员来源结构复杂，学历和专业技术水平普遍不高，有相当部分社区管理人员难以承担起社区工作的重任。新聘用人员现代办公技术应用熟练，但缺乏社区工作的耐心，面对社区居民无理的要求或一遍遍的询问等，易耍态度；老社区工作人员，有做群众工作的经验，有耐心和热心，但对电脑等一些现代办公技术使用不熟练。

二、社会治理多元视角下的库尔勒市“智慧社区”的尝试

针对社区治理中面临的众多问题，库尔勒市以加大社会建设为基点，不断探索社会治理新模式，社区治理的有效性在加强。特别是近几年库尔勒市借鉴内地发达城市推行的“智慧社区”模式，并结合自身少数民族聚集的特点，不断改造升级社区治理的智能化模式，使得社区治理日趋精细化和有效化。

1.库尔勒市“智慧社区”系统的构建。库尔勒市“智慧社区”建设始于2011年在萨依巴格街道进行的“数字城乡”信息化试点工作，之后与正在构建的“智慧城市”结合，不断升级改造社区“数字城乡平台系统”，在社区推进“单位化管理、网格化覆盖、社会化服务”，利用现代科技和网络手段不断增强社区管控社会和服务居民的能力。

库尔勒市的“智慧社区”平台内含一个中心，两大主线，三级管理。“一个中心”即基层社会管理创新服务平台数据中心；“两大主线”即网格化综治管理及以服务群众、便利群众两大应用设计主线；“三级管理”即以市——街道——社区三级联动，形成“横向到边，纵向到底”的基层社会管理创新服务平台。当前，库尔勒市“智慧社区”运行成熟的板块主要有三个：社区概况、综治业务以及居家养老。社区概况板块主要是通过电子沙盘技术将不同社区划分为若干个网格，并在每一个网格内将常住人口、流动人口、出租屋数等数据信息细化，实现居民信息分类管理，建成人口基础信息库为其他部门提供基础数据；综治业务板块主要实现数据信息管理（人口管理、家庭管理、重点人群管理、场所管理）、网格员管理、专项任务管理、企业平安建设管理等功能。社区工作人员不仅可以通过平台实现人口数据信息的录入，还可以通过综治E通手持终端实现人口数据信息的采集上报；居家养老板块主要侧重社区居家养老服务信息系统建设，将社区内老年人口数量、老年人基本信息、个人病史等进行细致统计录入，并建立数据库，为老年人配发老人机，不仅在紧急情况下可以实现紧急呼救和定位功能，还可以全天候为老年人提供信息查询、社区服务、家政上门等服务功能。此外还包括社会事务、民办救助、劳动保障、计划生育等相关信息管理板块。

2.“智慧社区”效能分析。（1）正向效能日趋凸显。随着服务平台功能逐渐完善，社区治理更加趋向智能化和精细化。依托这一智能化的社会服务管理平台，社区各项工作开展更为便捷，社区服务功能更加突出，满足了居民多元化服务的需求。一方面创新治理模式，促进社区治理的规范化、精细化、科学化，更少的人手可以承担更多的工作；另一方面创新服务模式，为辖区居民和单位、社会组织提供人文化、多元化、社会化的公共服务，使其感受到智能生活的新体验，享受到一种“全响应”智慧状态，真正实现“寓管理于服务之中，在服务中体现管理”。

（2）库尔勒市“智慧社区”在运行中也发现了很多现实的问题。如：数据的来源、数据采集的标准不统一。一些职能部门从自己的工作角度出发，开发建设自己的信息资源系统，而且封闭管理和运作，不能实现信息资源共享，容易形成“信息孤岛”，再加上一些社区人员统计和录入时粗心大意，使得一些数据失真以及同样的一批居民信息在不同的子系统中重复出现的情况。另外，“数字城乡”系统往往被作为社区管理、治理的辅助工具，没有真正地发挥其效能，尤其是少数民族较为聚集的社区，很多社区工作人员连计算机基本知识都不懂，很难真正地去使用和推广“智慧社区”服务平台。

三、库尔勒市社区智能化治理的路径指向：提升社区服务与维护社会稳定

库尔勒市的“智慧社区”是在智慧城市构建的基础上进一步具体化而提出的。但库尔勒的“智慧社区”建设纵深发展不足，信息板块零散，应用水平有待提高。加之库尔勒市是多民族聚集的城市，其“智慧社区”建设有别于内地发达城市，不仅要提供优质的精细化服务，还要维护社会稳定。

1.社区治理智能化：服务优先与资源整合。一是加大社区治理的信息覆盖面，要实现资源整合、共享。通过设立统一信息平台，将城市众多服务热线进行整合，实现服务热线统一出口，政策咨询统一出口，解答办事统一出口，保证全市信息化建设工作步调一致。不能把信息化建设搞成基层工作中的累赘和负担，要体现出信息化工作的便捷、高效、系统。同时加强现有各业务系统的资源整合，实现民政、计生、残联、党务、综治、劳动保障等业务系统的有机整合与共享，减轻基层工作人员的工作强度，提升工作效率。

二是把民生保障服务放在优先位置。要准确把握各社区的困难居民、困难家庭的主要需求，通过智能化的服务平台，准确、及时地帮其解决困难。寓管理于服务中去，加大对社区特殊人群的帮扶，如老弱病残、刑满释放人员等。不断完善居家养老的信息服务平台，为老年人提供一个方便生活、优质服务的平台，提供老人机及定位设备，实现空巢老人一键呼救、实时定位和紧急救助，为弱势群体提供必要的上门服务。

三是建立社区社会治理的协调机制。积极动员社会组织和各类主体共同参与治理，将其纳入到“智能社区”服务平台，理顺社区党组织、居委会、各社会组织与社区居民的关系。本着吸引、培育、发展的理念，健全与社会组织信息共享的服务平台，优化社会组织参与社区治理的外部环境，进而建立适应社区治理的社会组织参与运行机制。将社区党建、民政、劳动保障等各项社区工作纳入到“智能社区”服务平台中去，促进各社区间的互动交流。

2.社区治理的精细化：化解矛盾与突出维稳。

一要不断完善“智慧社区”数据库，实现无缝化管理。新形势下转变简单“以户籍管人”的观念，把“以房管人”作为管理和服务的重点，将房屋居住作为数据统计的重点。在“数字城乡”系统的基础上，进一步完善人口数据，保证了数据的准确性和实时性。对辖区的常住人口和流动人口、出租屋进行网格化管理，实现流动人口流动轨迹的跟踪查询，对所需要的数据进行分析和统计。通过电子沙盘和库尔勒市二维地理信息平台的结合，使数据精确到每户每人，全面实现人口管理信息化、精细化。

二要探索全覆盖的“大调解”体系，使社区成为化解矛盾的第一主体。积极探索新形势下的群防群治的新途径、新方法，通过“智慧社区”的数字平台引导众多的社会主体参与社会治理，注重通过多元的治理来实现社会矛盾的“大调解”。努力使社区成为化解矛盾、解决群众诉求的第一责任主体，通过信息平台使社区能够做到群众怨有所诉、声能上传、难有人帮，使矛盾化解在基层社区。

三要实现维护稳定的网格化管理。通过为网格管理人员配发的综治E通，通过日常巡控、通过辖区内的电子监控，实现管理人员与平台互动，发现问题及时上报中心，及时分派解决。通过“智慧社区”信息平台GPS全球定位，实时掌握巡控力量的巡控路线，确保突发事件发生时，就近调集巡控力量，保证第一时间到达第一现场，配合公安、武警处置突发事件。同时对街道内所有巡控力量进行有效整合，继续加大对“三股势力”和严重暴力犯罪的打击力度，保证对突发事件时时巡控力量及时调配和到位。

总之，库尔勒市“智慧社区”建设是在多民族聚集的社区进行社会治理创新的一种尝试，对新疆其他中小城市社区治理将会起到一定的示范作用。

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责任编辑：洪美云

C916.2

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.24

①*本文系国家社科基金青年项目：社会管理视角下的新疆南疆乡村社会变迁与社会稳定研究（批准号：11CMZ024）的阶段