社区矫正检察监督窘境与突破

杨天健，张光利

(重庆市人民检察院第一分院，重庆400015)

一、社区矫正制度之概况

(一)社区矫正制度的滥觞

社区矫正(Community correction)是对符合一定条件的罪犯在社区中执行刑罚的非监禁制裁措施。它是建立在“复归理论”基础上的“舶来品”。［1］我国的“社区矫正”是与“监禁矫正”相对的概念，是指将符合一定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。［2］社区矫正作为一种新型的刑罚执行模式，可以摆脱监禁刑无法缓解的两个困境:罪犯监狱化与罪犯再社会化的矛盾;监狱的封闭性与社会的开放性的矛盾，具有监禁矫正所无法比拟的优越性。［3］一方面，对于维护社会秩序的稳定、促进对罪犯的改造、增强社会的稳定性、大量节省行刑成本，具有十分重要的作用。［4］另一方面，把罪犯放在社区中进行矫正，有利于防止罪犯在监狱中的“交叉感染”，克服罪犯在监狱服刑所产生的孤独感，增强社会责任感，同时能够改善罪犯与被害人的关系，体现人道主义精神，激励罪犯守法改造，使其尽快回归社会。［5］正是由于社区矫正所具有的这些积极价值，在西方发达国家已经形成了以社会服刑为塔基、监狱服刑为顶端的金字塔形的服刑结构。［6］可以预见，社区矫正将取代监狱矫正而成为刑罚措施的主导。

(二)我国社区矫正制度的发展历程

我国的社区矫正制度起步较晚，2002年8月，北京、上海两地司法部门率先以辖区内的若干地区作为试点，开始尝试社区矫正工作。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省(市)为社区矫正工作的试点省(市)，社区矫正试点工作正式启动。2005年及2009年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又相继出台了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》和《关于全国试行社区矫正工作的意见》，至此，社区矫正工作在全国试行。随着社区矫正在全国试行并取得的良好法律效果和社会效益，2011年的刑法修正案(八)将社区矫正写入刑法，至此，社区矫正制度在中国才具有基本法上的地位。2012年3月1日施行的《社区矫正实施办法》规定了社区矫正的基本规范。2013年1月1日生效的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十八条明确规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”至此，我国初步形成了社区矫正制度的基本法律体系。

二、社区矫正检察监督之窘境

(一)社区矫正检察监督的必要性

社区矫正检察监督是指人民检察院依据法律赋予的职权，按照法律规定的程序，对司法行政机关、法院、公安，在对被管制、缓刑、假释和暂予监外执行的四类罪犯实行社区矫正过程中(包括适用矫正、交付矫正、监督管理、教育矫正、帮困扶助、变更与终止矫正等环节)的执法、司法活动是否合法进行监督，以保证社区矫正依法公正实施的活动。［7］检察机关通过社区矫正的法律监督，其作用在于纠正社区矫正中的违法监管行为，查办在社区矫正过程中的职务犯罪案件，促进监管机关依法文明管理，保护被监管人的合法权益，防止和纠正侵犯人权的行为。同时，也有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社会的关心爱护和温暖，提高罪犯自我矫正的自觉性。［8］

其实，对社区矫正的检察监督不仅具有价值上的诉求，同时具有宪法和法理上的理论必要。我国宪法规定，人民检察院是专门的法律监督机关，对刑罚执行监督是人民检察院法律监督的重要组成部分。刑罚是一种最严厉的惩罚，无论是监禁刑执行权的行使，还是非监禁刑执行权的行使，都应该受到有效的监督制约。［9］由于社区矫正与刑罚执行具有不可分割的渊源关系，使我们在思考社区矫正问题时总会把它与刑罚的执行联系起来。事实上，社区矫正的对象也主要来源于刑事领域中受到刑罚处罚的犯罪行为人群体，所以，把社区矫正视为刑罚执行的一部分或者说是刑罚执行的替代措施，在理论上和实践中都是可以接受的。［10］因此，社区矫正作为非监禁刑的主要执行方式，理应受到检察机关的监督。另外，“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里”。［11］司法实践中，如果缺乏监督，非监禁刑行刑方式的社区矫正制度同样会被异化为罪犯“合法”逃避法律制裁的途径。［12］于是，基于价值和理论上的双重取向，社区矫正检察监督的法律地位不可撼动。

(二)司法实践中，社区矫正检察监督的尴尬境地

长期以来，刑事诉讼理论与司法实务部门往往只关注或研究一般自由刑的法律监督状况，而忽视了同样大量发生的社区矫正等监外刑罚执行情况的法律监督，使得这些执法情况一直游走在法律监督的边缘，甚至在很多地方成为法律监督的盲区。随着非监禁刑成为主流刑罚执行方式的国际化热潮，同时，新刑事诉讼法中赋予监所监外检察的新职能，我们可以预判:监所检察监督工作的重点正由监内转向监外。监外检察可能占据监所检察的“半壁江山”，甚至更多。正如有学者的预判:“社区矫正制度同刑事一体化思想具有诸多内在关联，社区矫正是刑事一体化思想的实体展开;而社区矫正的发展，绝不仅仅意味着一种刑罚执行方式的改进，而涉及到深层次的刑法观念的变化、刑事政策的调整、刑事立法的完善乃至刑事司法权力的重构等。”［13］在这种全新的司法体制重构的形势下，要转变固有的工作思路和工作模式，加大对监外检察的工作力度。作为监外检察主要内容的社区矫正检察监督，必将成为监所检察的重点，甚至成为整个监所检察的主要内容。在这种科学的前瞻性的考量下，加强社区矫正检察监督任重道远。

然而，司法实践中，社区矫正检察监督无论在硬件方面，还是软件方面，都存在一定问题。比如，社区矫正检察监督人员配备严重匮乏，通过笔者调研，每个区县开展社区矫正检察监督的检察人员平均不足两名，而每个区县的社区矫正罪犯都在几百，甚至几千人以上，检察监督人员配备不足，无法正常开展社区矫正检察监督工作。又如，绝大多数区县的检察机关没有实现与社区矫正主管的司法局的信息联网，从而丧失获取社区矫正一手信息的主要渠道。在现实司法窘境下，社区矫正检察监督工作能够做到“情况清、底子明”的检察机关已经算是此项工作开展的先进单位。近年来，在理论界，越来越重视社区矫正检察监督的研究和探索。有学者提出:“检察机关的监督职能不能仅仅局限于事后监督，而应当变被动为主动，跳出事后监督的局限，既要强调事后监督，也要强调事中监督和事前监督，要全面参与社区矫正的工作。”［14］因而，无论是事前、事中监督，还是事后监督，社区矫正检察监督必须突破现实窘境，真正完成制度上的创新与超越。

三、社区矫正检察监督之突破

(一)突破人员局限，主抓重点监督事项

由于从事社区矫正检察监督的检察人员十分有限，而正在接受社区矫正的罪犯数量与日俱增，社区矫正工作中的司法行政人员也严重紧缺。要突破人员局限，社区矫正检察监督必须要分清主次。社区矫正检察监督不是社区矫正管理。“情况清、底子明”不是社区矫正检察监督工作的重点，而是社区矫正管理工作的重点。不少开展社区矫正检察监督的检察院，没有明确监督与管理的关系，将有限的人力资源消耗在了社区矫正管理工作上。

社区矫正检察监督的工作重点十分明确:一是交付执行的监督，防止社区矫正罪犯脱管漏管。主要包括法律文书的交付和罪犯的交付。重点监督是否所有适用缓刑、管制、暂予监外执行及假释的罪犯均交付执行，有无拒收社区矫正人员。二是管理教育活动监督。重点监督司法行政人员有无违规批准社区矫正人员离开居住地、进入禁入特定区;有无怠于履行管理教育职责;有无社区矫正罪犯脱管漏管;有无对社区矫正人员体罚虐待、吃拿卡要等情形。三是对刑罚变更执行、解除矫正和终止执行环节的监督。四是受理社区矫正人员的控告和申诉，维护社区矫正人员的合法权益。五是对社区矫正活动中发生的职务犯罪案件进行侦查等。要将有限的人力资源用在上述监督重点这个“刀刃”上。明确了上述监督重点，才能有的放矢。在联系机制的建立上、监督模式的选择上，要针对上述五项监督重点，制定可行且效率高、效果好的体制机制，突破现有社区矫正检察人员严重缺失的掣肘因素限制，减少次要监督工作的人力耗费，提高监督效率，强化监督效果。

(二)建立联系机制，确立检察监督模式

检察机关应与对口监督的司法行政部门建立起自上而下的工作联系机制。通过工作联系机制明确各自的工作职责及相互配合的工作机制。如重庆市就形成了全市性的会签文件:由重庆市高级人民法院、重庆市人民检察院、重庆市公安局、重庆市司法局会签形成了《重庆市社区矫正实施细则》(渝司发［2014］1号)，对社区矫正中的具体操作予以明确和分工。另外，特别是区县一级的检察机关应与对口的司法局建立联系工作机制，确定本辖区内各司法所集中教育改造学习的时间，检察机关可以根据司法部门确立的各司法所开展工作的内容和时间，随机有重点或有选择地开展突击检察工作，这不仅提高了效率，还增强了检察监督的效果;建立起检察机关与司法部门信息交换平台，实现动态数据共享，这样，司法行政机关水到渠成地做到了“情况清、底子明”。工作联系机制的建立不仅有利于检察机关开展检察，掌握各司法所的动态数据信息，还有利于交付执行、变更执行、调查评估、解除矫正、终止矫正等日常检察工作的开展及相关文书的移送，达到事半功倍之功效。

(三)严查职务犯罪，强化硬性监督手段

一方面，针对社区矫正中容易发生职务犯罪的环节，加强查处力度，强化硬性监督手段。在社区矫正中容易出现脱管、漏管等失职、渎职行为，也容易出现索贿受贿等犯罪行为，检察机关作为社区矫正监督机关，应严查社区矫正中交付执行、罪犯管理教育及社区调查评估等环节的职务犯罪;扩大检务公开、检务宣传，设立举报信箱、举报电话、举报网址，拓宽职务犯罪线索获取渠道，增强检察监督在社区矫正工作中的威慑力。另一方面，检察机关要加强与司法局、政法委的联系。针对社区矫正中存在的苗头性、倾向性问题及时发出检察建议;针对社区矫正中发现的违法问题及时发出纠正违法通知书，并严格督促落实检察建议的采纳情况及违法行为的纠正情况。对无故不采纳检察建议、不纠正违法行为的，及时上报上级检察院并通报其上级司法部门及当地政法委，提高检察建议及纠正违法的威慑效果。另外，重点审查暂予监外执行罪犯、假释罪犯，发现应当收监执行的情况，及时发出收监执行的检察建议。

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