非法开采石矿案件查办难点探析

郑超峰

(吉林大学，吉林长春130012)

随着我国经济的迅猛发展，交通和市政基础设施建设如火如荼，亟需石料等建筑原材料，然而由于保护生态资源环境的要求相应增强，对石料开采的立法规定日趋完善，对新设采石场的审批更为严格，导致局部地区石料的供需矛盾较为紧张。在巨大经济利益的驱使下，不法分子非法开采石矿罪类案件逐年增多，不仅严重破坏了生态环境和矿产资源，导致生产安全事故频发，诱发涉及非法购买、使用爆炸物犯罪活动，还往往引发权钱交易、失职渎职等职务类案件以及欺行霸市的黑社会性质类案件。虽然《刑法修正案(八)》对非法采矿罪作出了修改，入罪门槛已经降低，规定只要有非法采矿行为，且产生一定后果，即予以追究刑事责任，但在司法实践中仍存在立案难、鉴定难和查处难等问题。笔者结合司法实践，分析当前查办非法开采石矿犯罪存在的问题，提出相应的对策，以期为依法打击非法开采石矿犯罪案件提供参考。

一、当前查办非法开采石矿案件存在的问题

(一)移送难

根据我国《矿产资源法》等相关法律法规的规定，各级地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国土、林业、环保、安监、水利等部门按各自行政职能，协同做好矿产资源管理工作。对于非法开采石矿问题，由地矿主管部门予以查处，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。但司法实践中，由于行政执法和刑事司法的衔接(简称“两法衔接”)不够顺畅，案件移送协调机制不健全、信息未共享、证据不衔接以及部分行政主管部门及工作人员存在缺乏主动移送意识、执法水平有待提高、习惯于“以罚代刑”、“降格处理”等方式，导致该类案件存在实际发生多、查处少;行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少;查处一般犯罪分子多、追究幕后推手少等问题。

(二)鉴定难

2005年8月，国土资源部出台《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》，明确规定非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值的鉴定结论由省级以上人民政府国土资源主管部门出具，并规定办理此类鉴定程序和有关期限。虽然该规定明确具体，但在司法实践中，却存在不少实际困难。一是鉴定启动难。由于明确鉴定的有权机关在省级以上国土资源主管部门，导致不少基层办案单位望而却步，认为要层层上报程序复杂、操作不便，因此鉴定程序启动艰难。二是鉴定过程复杂、历时较长。《规定》明确规定了鉴定程序，包括受理申请、委托专业技术机构鉴定和提出鉴定报告、鉴定委员会审查等环节，按正常期限历经上述程序，往往要两个半月，如果出现鉴定报告审查未通过，需要重新勘测的，则出现鉴定时间长达半年或更长时间的也比较常见。三是鉴定费用昂贵。对于非法采矿问题的鉴定费用往往十分昂贵，特别是金属矿的勘测鉴定，对于石矿鉴定费用相对便宜，但一般也不低于5万元，鉴定费用过高也阻碍了此类案件的顺利办理，有的地方由于该费用超过政府采购限额标准，委托专业技术鉴定机构时还必须按规定走政府采购招标程序，使得鉴定历时更长。四是鉴定存在局限性。由于鉴定意见所认定的非法采矿时间跨度较长，无法分清某一段的破坏价值，特别是对于非法开采主体存在变更情况下，更是难以准确认定各违法犯罪主体的非法开采总量及相应价值。

(三)查处难

一是违法犯罪类型交织。非法开采石矿违法犯罪行为不仅侵犯国家对矿产资源的所有权，而且对非法采矿活动中的植被、水土等造成严重破坏。在此情况下，非法采矿罪与非法占用农用地罪、滥伐林木罪等罪名往往发生相互交织。行政执法实践中，由于非法开采石矿违法行为与其他类型的违法行为交织，林业、农业、水利等行业主管部门与国土资源主管部门在执法上经常发生推诿，妨碍了对该违法行为的查处。在司法实践中，由于罪名交织，也在一定程度上阻碍了对该犯罪行为的打击。二是背后“保护伞”干预。近年来，随着石料价格不断上涨，非法开采石矿存在巨大暴利空间，权钱交易、官商勾结的现象较为突出。一些石矿尽管已被当地列入关闭名单，但一直未停止生产，原因就是非法石矿背后存在“保护伞”、“利益圈”，有公职人员暗中参股石矿经营。在已查处的“斩链挖伞”案件中，发现有相当一部分国土、公安、安监等主管部门工作人员成为非法石矿的“保护伞”，由于监管者与被监管对象形成利益同盟，这直接导致非法开采石矿行为肆无忌惮、监管流于形式。三是某种情况下受到当地政府的制约。在基础设施建设全面铺开、重点工程项目相继上马，需要大量石料的情况下，地方政府为了推动重点工程项目的建设进度，某种情况下默许了非法开采石料的行为，甚至通过批准依法应予关闭的旧石矿通过“矿山生态治理”等方式，重启石矿开采。在服务经济建设大局的名义下，查处非法开采石矿行为反而被套上阻碍政府中心工作的标签。

二、查办非法开采石矿案件难点问题探讨

(一)关于收集矿产资源破坏数额证据的方式方法

在查办非法开采石矿犯罪案件中，往往通过收集非法采矿者的矿产品交易单据来认定矿产资源破坏数额。但从实践来看，多数非法开采的采石场通常采取现金交易，其交易多卖少开或不开单据屡见不鲜，交易单据即便是真实的，非法采矿和破坏性采矿采出的矿产品价值，并不等于通过合理开采获得的矿产资源价值，也不等同于其“造成矿产资源破坏的价值”。因此，笔者认为，针对非法开采石矿违法犯罪案件证据收集上，还要把握以下要点和方法:一是调取采石场的用电量数据。开采、生产石料需要耗用大量电量，且用电量与石料产量存在一定比例关系。在案件调查中，通过调取供电部门提供的石场用电量，可相对准确测算石料产量，并按石料的平均销售价格，确定石场销售额及其非法经营所得。二是调取采石场耗用民爆用品资料。根据采石场耗用雷管炸药等爆破用品与石料产量的比例关系，从爆破物品发售单位采集采石场领购爆破物品数据，测算每吨石料开采所需炸药数量，进而测算采石场的产量。这种方法主要适用于持有采矿许可证超量开采的情形。三是调取采石场地磅数据。采石场一般采用地磅作为石料称重设备，因此采石场地磅机能够准确记录石场销售石料的重量。有的石场还应用专门的地磅软件，完成对重量数据、车辆数据等的管理，便于查询、掌握采石场非法开采石料的总量。地磅机数据是认定非法开采石矿的重要证据材料。

(二)关于“情节严重”和“情节特别严重”的认定

《刑法修正案(八)》的出台，将非法采矿罪从结果犯修改为行为犯，并设置“情节严重”和“情节特别严重”两种情形，但对于这两种情形如何区分和把握，目前法律条文和司法解释没有作出明确的规定。笔者认为要充分根据对国有矿产物权的损失和破坏、生态环境的污染和损害程度、人身安全的危害程度等依据来准确定罪，具体可以从以下几个方面来认定情节严重:一是非法开采石矿行为造成矿产资源损失或矿产资源破坏的价值。矿产资源破坏的价值不仅包括行为人实际非法采矿的数额，还包括因行为人的非法采矿行为可能对矿产的储存造成相关的破坏影响。2003年最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定:“非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上，属于“造成矿产资源破坏”;数额在30万元以上，属于“造成矿产资源严重破坏”。该司法解释仍可作为认定情节严重和情节特别严重参考的依据。二是实施非法开采对生态环境造成严重破坏的，比如砍伐林木、毁坏农田、造成植被严重破坏、水土流失等。三是行为人不听劝阻，威胁执法检查人员，或者多次非法采矿的，如3次以上开采的，或者曾因非法采矿受过行政处罚或刑事追究又继续非法采矿的。四是行为人未遵守爆炸物安全管理等法律法规，因非法采矿造成人员伤亡或生产安全责任事故的。五是行为人非法采矿造成情节严重的其他情形。例如实践中有的石场非法采矿发生与周边群众冲突的群体性事件等等。“情节特别严重”的情形可以在“情节严重”情形的基础上进行设定。

(三)对犯罪竞合情形的定罪量刑

行为人在实施非法开采石矿行为时，不仅侵害国家的矿产资源所有权，而且侵犯了国家、集体或个人对林木的所有权。行为人实施非法开采的行为，同时涉嫌非法采矿罪、非法占用农地罪和盗伐林木罪，在形成犯罪竞合情况下，对于此类案件的处理应按牵连犯，“从一重罪处断”原则，也即在处理时按牵连犯数罪中的最重的一个罪定罪，并在其法定刑之内酌情从重处罚。但根据《刑法》第三百四十五条第一款规定:“盗伐森林或者其他林木，数量较大的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数量巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金;数量特别巨大的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。”这就出现了采矿成本低，获利大，其社会危害性远高于盗伐林木犯罪，但非法采矿罪的法定最高刑期却低于滥伐林木罪。由此，在非法采矿罪与破坏森林资源犯罪发生牵连时，应对犯罪的目的、行为人犯罪行为侵犯的客体、行为人犯罪行为的危害程度等方面进行综合分析，考虑到行为人的最终目的是非法采矿牟利，侵害的是国家的矿产资源所有权，其所造成的危害程度大于森林资源犯罪，一般应选择非法采矿罪酌情从重处罚。当然，例外情况是对盗伐林木数量特别巨大时，对行为人可能适用的刑期超过非法开采的法定最高刑时，应当以盗伐林木罪酌情从重处罚。

三、查办非法开采石矿案件的对策思考

(一)建立健全案件衔接机制

一是建立信息互通机制。通过构建信息互通共享的“两法衔接”系统平台，确保国土执法部门将相关执法情况及时向公安、检察和其他相关行政执法部门通报;公安机关及时向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况;检察机关及时向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况等。二是强化部门协作。公安机关应加强与国土资源、安监、林业等行政执法部门协作，积极配合开展联合执法活动。在执法过程中，一经发现现行犯罪，即立案侦查，形成对非法采矿犯罪的强大震慑力。三是强化移送监督。凡是达到刑事立案标准的非法采矿行政案件，“两法衔接”信息系统将自动预警提示，公安机关进行重点跟踪监督。四是倡导检察机关提前介入制度。对于行政执法机关查处可能涉嫌非法采矿犯罪的案件，检察机关可主动派员提前介入，以引导行政执法机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据，增强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督。

(二)严肃查处背后腐败问题

实践证明，官商勾结是非法开采石矿行为愈演愈烈的症结所在。纪检监察机关和检察机关严查非法开采石矿背后的腐败问题，在斩断“利益链”和深挖“保护伞”上下功夫，精确打击该类违纪违法行为。笔者认为，可考虑将官商勾结、收“干股”作“保护伞”等行为作为非法采矿罪的共同犯罪范畴进行打击处理。共同犯罪是二人以上共同实施的犯罪，客观方面必须是各共同犯罪人实施了共同犯罪行为;主观方面必须有共同的犯罪故意。官员入股非法矿点获利，事前明知其行为会产生破坏矿产资源的后果，但为了获取高额非法利润不惜暗中保护非法采矿行为，完全符合非法采矿共同犯罪的构成要件。

(三)进一步完善立法

一是适当提高自由刑。目前《刑法》第三百四十三条第一款规定非法采矿罪“情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”建议将中增设“造成矿产资源特别巨大破坏的，处七年以上有期徒刑，并处罚金”，从而做到罪刑责相适应。二是明确罚金刑范围。以违法所得或造成矿产资源的破坏价值为基数，处以一定比例或倍数的罚金，如参照《刑法》第一百四十二条生产、销售劣药罪的罚金模式，建议对《刑法》第三百四十三条第一款中“……并处罚金”修改为“……造成矿产资源的破坏价值百分之五十以上二倍以下罚金。”，这样既可规范法官的自由裁量权，又让非法采矿行为人得到应有的经济制裁。三是增设资格刑。资格刑事剥夺犯罪人享有的或行使一定权利的资格刑罚。在非法采矿罪中除了适用自由刑和罚金外，剥夺其在一定时期内从事矿产资源开采有关的活动权利，可以使非法采矿行为人尤其是对打击单位犯罪起到很好的震慑作用。

总之，打击非法开采石矿行为是一项长期复杂工程，必须合理设置非法采矿行为应当承担的法律责任，加强部门合作、上下联动，采取科学的方式方法，并同步严查“保护伞”，才能形成强大合力，真正从源头上遏制非法开采石矿的违法犯罪行为，从而达到合理利用矿产资源，保护生态环境的效果。

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