检务保障体制的困境及对策

吴雪华

(天津市南开区人民检察院，天津300100)

2014年1月1日，财政部、最高人民检察院制定的《人民检察院财务管理暂行办法》(以下简称《办法》)施行，成为各级检察机关争取财政部门支持的法律依据。依《办法》的规定，人民检察院的收入是指人民检察院在预算年度内依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。财政拨款收入，是指人民检察院从同级政府财政部门取得的财政预算资金，这使得检察机关的经费供给回归分级供给负担的本质。

一、检务保障体制的现状

当前我国的检务保障体制与行政体制仍相对应，省级以下检察机关作为同级政府的一个行政部门进行经费供给，人民检察院从同级政府财政部门取得财政预算资金，这种经费供给没有法律约束力，随意性大，缺乏强制力。检察机关的经费仍靠争取同级党委、政府和有关部门的支持提供保障。经费保障是检务保障的基础，受经费供给随意性大的影响，目前检务保障仍不稳定。

(一)省级检察机关经费保障现状

2013年，中央政法转移支付资金额度14200万元，该省地方各级政府配套4394万元，共计18594万元(包括铁检院200万元)。从分配情况看，贫困地区在职干警人均分配额度较高，主城区最低。市级预算管理院中只针对各分院和铁检院分配，省级检察院不参与分配。省级检察院和财政部门通过中央专项资金分配，调控贫困地区和经济发达地区的经费投入差距。在资金分配过程中，各分院得到的中央政法转移支付资金人均比例较高，主要原因是分院均处于特殊区域，承担的工作任务重，经费困难，也有分院是刚刚成立，办案任务和“两房”建设任务很重，而且各分院均承担了辖区内“办案中心”和“技术鉴定中心”的部分建设任务。

比较该省级行政区的经济发展情况，2013年A区的人均 GDP为12.4万元，最贫困的 B县人均GDP 仅为1.5 万元，人均 GDP 比值 8.26∶1，可见该省级行政区域内的经济发展极不平衡。但是2013年，该省级行政区内的基层检察机关经济最发达地区的在职干警“基本支出、项目支出”经费人年均投入额21.76万元，贫困地区在职干警“基本支出、项目支出”经费人年均投入额19.16万元，仅相差2.6万元。这说明发挥省级检察机关调控作用，加大业务经费和装备建设资金协调是很必要的。

(二)省级检察机关与全国检察机关经费保障的差异性

1.省级财政投入的差异性。从全国检察机关财政拨款及中央、省级财政转移支付情况来看，中央和省级财政大额增加基层检察机关经费供给的时期已经过去，特别是近两年，省级财政对基层检察机关的经费供给已基本稳定。从某省级检察机关经费供给情况来看，最近两年，区县和省级财政投入力度很大，该省财政对检察机关的经费投入仍呈现出大额增加的态势。

2.人年均经费的差异性。某省检察机关人年均经费在2008年是低于全国检察机关平均水平的，2010年与全国平均水平持平，近两年已经超过了全国平均水平，说明该省检察机关经费保障水平的增长要快于全国检察机关平均水平。

二、检务保障面临的难题

检务保障是指党委、政府和相关部门为人民检察院履行职能所发生的各项支出提供保障。根据《办法》的规定，人民检察院的支出经费包括人员经费、日常运行公用经费、办案(业务)经费、业务装备经费和基础设施建设经费。对于经费的支出标准，财政部门没有制定通用标准的，需要人民检察院根据检察业务工作实际制定内部管理标准，报同级财政部门执行。当前经济下行压力较大，争取检察经费持续增长和各项投入不断增加的难度也在加大，检察机关实现检务保障计划和工作预期也存在不确定性。

1.公用经费正常增长机制尚未全面建立。原有的公用经费支出标准已执行多年，不能满足检察机关日益增长的实际需求。目前，从全国统计数据来看，中央和省级财政对基层的支持力度已经趋于缓和，大额供给的时代已经过去，今后基层检察机关仍要把区县级财政作为经费保障的主渠道争取支持，争取有利于检察机关履行职能的公用经费支出标准，但是受经济形势影响，基层检察机关独立完成这一任务很难。多数地方检察机关的经费很大程度仍然依赖于各级检察长的社会关系，造成不确定的因素过多，经费保障的不稳定性仍然明显，也使检察长在争取地方政府经费支持方面牵扯了大量精力，形成不必要的人力浪费。

2.转移支付资金分配方式和落实力度尚待改进。一方面，检察机关资金总量偏少，比例较低，分配上也没有结合业务工作和业绩考核安排使用。另一方面，资金到位不足额、不及时，一些基层院并未获得足额的转移支付资金。有些地方的资金要到当年年底甚至下一年度才能全额到位，导致市县两级检察院无法合理统筹安排经费支出，检察机关正常履行检察职能的能力大打折扣，人民群众对检察机关的信任度不高，出事爱找上级检察院解决问题，造成简单事情多级处理，平白浪费司法资源。

3.检察经费保障不均衡依然存在。不同地区检察机关的经费保障水平参差不齐，一些县级院公用经费总额相差2倍以上。铁路、林区等专门检察院既不享受政法转移支付资金，又没有制定公用经费保障标准，实际保障状况令人堪忧。某省检察机关在争取政法转移支付资金时特别为铁检争取了200万元，但是没有制度支持这种特别照顾的情况，也难以保障专门检察院的检务需求。

4.检察工作的新要求加重检务保障任务。检察工作的发展对检务保障工作提出新的要求，特别是修改后刑事诉讼法的实施，使检察机关的工作量、办案成本增加，检务保障任务加重。在履行原有职能支出难以保障的情况下，修订后的刑事诉讼法大大增加了检察机关的办案成本，检察机关正常履行职能造成了人民群众的不理解，影响了司法公信力。

三、检务保障体制改革的对策

1.加快推进公用经费保障标准制定。最高人民检察院经过调研发现，目前各地执行的县级检察院公用经费保障标准大多还是五、六年前制定的，已明显不能适应当前检察工作和新体制的要求。大多地方未制定市级院公用经费保障标准，目前首要任务是按照分项目、分区域的保障新机制及时作出调整。一是实现公用经费保障标准的全覆盖。当前，分州市院、派出机构没有明确公用经费保障标准，形成了新的保障“洼地”。因此，新修订调整的公用经费保障标准要实现全覆盖，消除公用经费保障标准的盲区。二是完善现有保障标准基数。省级检察院应承担起协调主导作用，会同省级财政部门，确定县级院日常运行公用经费和业务经费的保障标准。三是建立公用经费增长机制。建立与本地经济发展水平、财力增长状况、业务工作量和办案成本等因素相适应的公用经费正常增长机制，明确合理的增长比例，保证检务保障的合理增长。

2.提高财政转移支付资金，建立经费保障监督考评机制。财政转移支付是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式，是财政体制中一个重要的组成部分。实行财政转移支付可以实现各地公共服务水平的均化，近两年，中央转移支付资金支持基层的力度在减小，而检察机关仍面对着检察经费保障严重不足的问题，中央应加大中央转移支付资金向基层的支持力度，扩大中央转移支付资金的覆盖面，把铁路、林区等专门检察院纳入覆盖范围，保证其经费支出。各地检察机关则应会同督促各级财政部门做好转移支付资金落实。建立经费保障监督考评机制，对转移支付资金加强管理，改变经费不能及时足额到位的现状。河南联合财政部门制定政法经费保障绩效考核办法，保证同级财政部门经费投入，取得了良好效果，这种做法可以借鉴推广。在保证检察经费稳步增长的同时，加强对经费使用的监管，充分发挥资金使用效益，全面提升检务保障水平。

3.提高办案(业务)经费标准，保证检察机关行使职能。两法修改后关于监视居住、证人作证和保护、适用简易程序案件出庭、未成年人案件办理特别程序、二审案件开庭审理、检察环节息诉罢访、维护稳定的保障压力骤然加大。解决这些问题，必须提高办案(业务)经费标准，加大办案业务经费投入，协调做好政法转移资金分配，确保经费、装备等保障满足执法办案需要，必要时可能设立财政专项资金，缓解办案一线的保障压力。但是，并不意味着为了业务需要可以无休止的投入，从法律经济学的角度分析，检察机关只是根据自己掌握的法律资源向社会提供司法正义产品的社会机构，为社会提供更多的司法公正是其活动的目的。检察机关应当使社会上更多的人能够寻求法律救济，故降低个案处理成本，通过平摊的方式降低司法成本，利用现有资源处理更多的案件，才能达到合理配置司法资源的效果，社会对司法公正的认同度才会提升。

4.发挥高检院和省级院协调主导作用，保证经费落实。基层检察院是检务保障的难点，目前，还有不少检察院仍然存在经费不足、装备落后的问题，严重制约了检察职能的发挥。高检院和省级院因为地位作用的关系，更易在中央和省级财政取得支持，应利用自身的地位优势与财政部门进一步完善落实各项公用经费、业务装备配备、基础设施建设标准，争取中央和省级财政增加转移支付资金，加大对基层检察院办公办案、科技装备建设、教育培训的支持力度。建立了相应的经费标准，市县级检察院就容易争取到本级财政部门的支持，确保经费保障足额到位。高检院和省级院以发挥协调主导作用为宜，不少学者一直在倡导建立省级统筹保障体制，提出在经费承担上，由中央和省级财政共同承担，业务经费由中央财政承担，人员经费、行政经费、基础设施建设经费等由省级财政承担。这样的管理看似统一均衡，实则小觑了地区经济发展差异对检察业务发展的影响，办案(业务)经费的支出，与当地的经济发展关系甚大，只有地方财政更能贴合实际提供支持，远不是全国一盘棋就可以解决检务保障问题。虽然国外有些国家为保障检察工作独立，其经费来源都由国家国库统一开支，以避免因对地方依赖引发地方对司法独立的干预，但在我国目前的财税体制下难以实现。而且，影响检察权独立行使的阻力亦不是来自于经费的同级政府保障，而是检察干部的同级政府管理。